利用税收杠杆，撬动节能减排
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
节能减排是经济社会建设中一项带根本性的基础工作，是遵循人类社会的发展规律和顺应时代发展潮流的战略举措，也是一项有全局性的战略任务。节能减排是我国应对资源紧缺、减轻环境压力、实现经济可持续发展的必然选择，是实现科学发展，构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措。税收作为经济杠杆，可以通过调节、限制、鼓励、扶持效应作用影响社会成员的经济利益。理论和实践证明，税收政策是实现节能减排的长效手段之一，是撬动节能减排的有力杠杆。世界上许多国利用税收手段控制污染、改善环境，无疑是行之有效的做法。一方面通过制定税收优惠政策支持鼓励节能减排，另一方面对高耗能、高污染、资源利用率低的行业、企业和产品实行惩罚性的税收政策，逐步建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的机制。
近年来我国陆续出台了一些促进节能减排的税收政策，但与节能减排的要求相比还有很大的差距。我国目前节能减排的税收政策主要包括开发利用可再生能源、节约能源、提高能源使用效率、保护环境四个方面。促进节能减排的税收政策主要集中于增值税、消费税、企业所得税和资源税4个税种。这些税收政策的实施对节能减排起到了一定的推动作用，但仍存在一些问题，主要表现在：（1）现行资源税的绿色程度较低；（2）现行消费税的保护环境作用较弱；（3）缺乏促进“减排”的专门税种；（4）完善的环保税收体系尚未真正构建；（5）促进节能减排的税收优惠政策覆盖面偏窄、力度小、形式单一；（6）鼓励节能减排的税收优惠政策过于零散，缺乏系统化。
为了进一步发挥税收促进的作用，针对现行节能减排税收政策存在的问题，结合税制改革和税种特点，确需进一步研究完善节能减排工作中可再生能源开发利用、能源节约、资源节约和综合利用产品、环境保护等重点领域的税收政策，建立健全促进节能减排的税收政策体系。
1、以可持续发展理念为主旨，完善现行资源税制。
资源税开征的理论依据，是需要政府来减少资源产品开发中的负外部性，并遏制资源的过度开发，维护代际公平，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。开征资源税对节能减排、发展低碳经济的作用也不可小觑。为充分发挥资源税的调节功能，当务之急是要以约束能源资源过度利用为导向，以可持续发展理念为主旨，改革资源税税制。(1)扩大资源税的征税范围，将那些亟需保护开发和利用的资源纳入资源税的征税范围。比如，不可再生资源或再生周期长、难度大的资源，包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等；我国较为稀缺或是供给不足、不宜大量消耗的资源，如水资源、森林资源、草场资源等。我国现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各自成体系，相对独立，因此要尽快并入资源税中，成为资源税的一个税目。扩大对土地征税的范围，不管城市还是农村，只要占用土地，都应征税，并严格减免措施，统一内外税制。(2)在理顺资源价格体系的同时，适当提高资源税的征收标准。对污染程度不同的资源可实行差别税率，对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税，以此限制掠夺性开采与开发。(3)改革资源税计税依据和计征办法。实践证明，现行资源税单一的从量计税法，不能促使资源充分有效配置。因此，应当根据资源的不同性质来划分不同的种类，实行从量或从价计征。资源税计税依据的设计既要考虑到资源开发和利用者对资源的占有和使用量，又要能实现资源税税收收入与资源的价格变化相协调。因此，应改变以销售量或自用数量作为计税依据的单一的从量计征方法，实行按资源量和资源产品的销售收入为计税依据、从量计征和从价计征相结合的复合计征方式。
2、以节能减排为导向，优化调整消费税制度。
我国现行税制中虽有与环保有关的消费税，但是没有象工业发达国家那样，对无铅、含铅汽油，无硫、含硫柴油实行差别对待，对污染严重的大型客、货车课税，对车辆是否安装尾气净化装置实行区别对待。因此，应借鉴他们的经验，完善消费税制度，（1）要继续扩大消费税征税范围，实行中间型消费税。从节能减排的目标出发，应将易造成能源浪费和环境污染的产品归入消费税征收范围，提高这些产品的使用成本，从而限制其生产和消费。目前，对环境产生较大污染的摩托车、小汽车、鞭炮、烟火、汽油、柴油等已列入征税范围，收到了一定的效果，还必须将对环境污染严重、难以溶解的塑料包装物、电池以及严重浪费资源的纸制品等纳入消费税的征税范围。对资源消耗量大的消费品和消费行为，如一次性木筷、饮料容器、一次性纸尿布、高档建筑装饰材料、高尔夫球具等，应列入消费税的征收范围；将导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇应征收较高的消费税；对煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品也应列入消费税的征收范围。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收环境保护税和消费税的方式，提高其生产成本，通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。（2）要适当调整消费税税率水平。消费税税率的设计应寻找出税负的最佳点，以使其财政收入功能和经济调节功能的发挥达到最佳效果。目前消费税对汽油等消费品仅从节约资源出发，采取统一的定额税率，对环境的污染考虑不足，有必要针对汽油是否含铅及含铅量的高低采取差别税率，以调节消费者的消费选择，同时，对小汽车应按其是否安装尾气净化装置区别对待，采取差别税率。以促使消费者作出有利于降低污染的消费选择，提高消费税的环保效果。并且要对环境污染严重的消费品以及引起公害和以不可再生资源为原料的消费品课以重税。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如对无铅汽油可实行较低税率，对达到高排放指标（欧III）的小汽车可以给予一定优惠。（3）改变征收方式，实行价外税。从经济学角度讲，消费税是镶嵌在商品或劳务供求价格之间的楔子。被称之为“价格楔子”的消费税在设计形式上必须是以价外税来表现的，这样既可以增加消费税征税的透明度，又使消费者更加明确自己负担的税金和国家的消费政策导向，从而有利于节能减排调控政策的实施。从经济学角度讲，消费税是镶嵌在商品或劳务供求价格之间的楔子。被称之为“价格楔子”的消费税在设计形式上必须是以价外税来表现的，这样既可以增加消费税征税的透明度，又使消费者更加明确自己负担的税金和国家的消费政策导向，从而有利于节能减排调控政策的实施。
3、开征环境税，助推节能减排。
对中国而言，开征环境税是完善环境税制的发展方向。所谓环境税，是一个税系，而非单独的某一税种，它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。开征环境税是发达国家保护环境的通行做法，也是“污染者付费”原则的具体体现。开征环境税已经是发达国家助推节能减排的方式之一。环境税的税制设计应本着“准污染谁纳税”与“完全纳税”的原则，使环境污染者付出的代价与其对环境污染的程度和治理污染所需的费用大体相当，并保证所征税款全部用于环保，以达到税收的“横向公平”与“纵向公平”。在征税对象方面，可先把工业污水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾以及超过国家环保标准的噪音作为课税对象，待条件成熟后，再进一步扩大范围。在计税依据方面，可借鉴国外的一些做法，以污染物的排放量及浓度为税基，根据企业的生产能力来推算出其排污量，以此计税。金融危机爆发后，我国加快了产业结构调整的力度，而国际舆论对我国节能减排的压力也在进一步加大，环境税出台的时机、背景和内外部环境终于成熟。因此，要加快环境税立法的推进，以促进环境税的开征。开征环境税，应该说首要的目的不是增加财政收入，而是着眼于对环境生态的改善与节能减排，这是国家考虑环境税的基本初衷或者最主要的目的。我们认为，环境税收政策会采取先易后难、逐步推进的实施战略。会首先实施条件成熟、易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税。碳税起始低税率，宽范围征收。随着条件不断成熟以及国际和国内碳市场价格的波动，做动态调整。同时，合理税费归为，将相关环境收费科目纳入统一环境税制框架。
4、优化整合税收优惠政策，使之更加系统化且具针对性。
税收优惠必须坚持有利于资源节约和保护环境的原则，依据节能减排项目的不同特点，使用相应的税收优惠手段，直接手段与间接手段配合，全方位支持节能减排。2010年5月6日，国家税务总局下发了《关于进一步做好税收促进节能减排工作的通知》（国税函〔2010〕180号），对进一步做好税收促进节能减排工作作出部署。目前，国家为推动节能减排出台的税收优惠政策相当广泛，涉及技术研发、设备采购、节能产业等方方面面。如，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目，可以享受企业所得税三免三减半政策等等。笔者认为，今后要在积极落实节能减排税收政策，着力抓好以下几个方面的工作：（1）在制定增值税优惠措施时要注意其税收中性的特征，优惠范围不可涵盖产品过多；要加快增值税从“生产型”向“消费型”的转变，激励企业购买较高额度的“节能减排”设备。（2）在所得税中，增加对环保投资进行抵免以及对环保设备可以加速折旧等优惠措施；对污染控制新技术和生产污染替代品的，予以减免所得税；对那些改进技术和工艺，改善环境所发生的费用达到一定标准的企业，不仅可以让其在所得税前扣除，而且可以在应纳税所得额中予以扣除。（3）调整车辆购置税和车船使用税政策。现行车辆购置税和车船使用税侧重于数量吨位和固定税额征收，而与其使用强度无关，不利于引导节能减排。可以从以下几个方面进行调整：一是改革车船使用税的计税标准,对于不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收;二是调整车辆购置税的税率结构,引导消费者购买低能耗、低污染汽车。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆，可实行按适当比例减征车辆购置税的优惠。(4)健全绿色关税。绿色关税一股都包括出口税和进口税。出口税主要的对象是国内资源（原材料、初级产品及半成品）。进口税是对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进国，甚至对其进行贸易制裁，以强制出口国履行国际环境公约规定的义务。建立绿色关税的目的，可以有效保护可能用竭的国内资源；改善我国的出国结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出国；提高进口的质量，减少污染产品的进国；建立对外贸易的“绿色壁垒”；增加环境保护资金。
税收政策作为宏观调控的重要经济杠杆，对于促进节能减排有着不可替代的作用。但仅靠税收政策显然是不够的，还需要其他经济手段以及法律、行政手段相配合。比如，完善财政转移支付和政府采购制度,对经济欠发达地区给予适当的补助；建立健全节能减排相关的法律法规和机制、体制；建立并实施科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系；建立循环经济资金投入保障制度，加大对循环经济资金的投入；等等。