绩效权责预算编制原理小议
张政斌
细化预算，明确职责是绩效权责制预算管理方式的本质体现，它是对原来预算编制粗放，资金分配不透明管理方式的挑战，是对“家长制”理财行为的革命，是国民经济再分配中的阳光工程。要把纳税人创造的财富合理、合法、公开、公正地应用到三百六十行各把刀的“刀刃上”，必然要求编制预算项目明细到这三百六十行的把把刀刃上，明细到把把刀刃应产生的预期效果上。换句话说，细就要细到干什么事需花多少钱，怎么花，必要性如何，预期效果怎么样。要做到这个“细”字，必须在时间上叫响一个“早”字，以给预算编制留下足够的预测、前瞻时空，这样才能让操作者跳出过去那种在仓促的时间内搞仓促的预算背景下所残留的阴影圈，才能显示出好事多谋的良好效应。一言以敝之，早是细的前提条件，细是早的目的，实是细的目标归宿，无早则无细，无细失早意，无实细无用。因此，编制早、项目细、职责清就成为绩效权责制预算法的编制特点。
编制安排。一般为本年预算上年编，下年预算本年编，一年压一年，依次类推。这就是说，“预算执行年度和预算编制年度是一个预期周期内的二个不同年度，相差一年，二者为因果关系，不能倒置，倒置等于违法。
组织形式及编制方法。预算部门按绩效权责制预算法编制建议预算草案。凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位在不考虑原来项目、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的前瞻性人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，而后将论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益，即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益，最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。
财政部门采用综合平衡法统筹编制本级预算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后预算部门再据此批复数编制正式预算上报，最后由财政部门审核后汇总编报本级财政预算草案并附带部门预算草案，报人代会审批。人代会根据收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。
运行管理。绩效权责制预算法的运行包括编制、执行、决算三个紧密联系阶段。编制是前提，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，三个阶段界限分明，流水作业，连续不断；但从横向来看，三个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。三者的管理模式可概括为“一个罗卜一个坑”，成“一一对应”关系，有罗卜就有坑，不存在没坑的罗卜，也不可能有无罗卜的坑。预算资金好比种子，说明应该将多少物种点在哪块地域的哪个位置；财政决算就等于秋收，它能检验整个生产及果实生长状况，能分析生产、开花、结果的整个管理过程同预期效果之间的合理性和必然性，能根据过去的经验教训绘制未来蓝图。此模式可以有效防止预算管理“只定剧院，不定座位”所带来的未能对号入座而产生的混乱，避免无序化运作。
三者作为有机联系、不可分割的整体，必然要求新的预算管理机制，做到强化约束、统筹兼顾，协调有序，以达到规范、透明、高效、公开、公正之目的，实现人人都能看明财政有多少钱，个个都能弄清谁要花多少钱办多少事之目标。否则，顾此失彼、相互冲突，扯皮推诿，就会使预算工作重新陷入“编制摆形式，审批走过场，资金随意批，项目凭兴趣，效果无人理”的怪圈而不能自拔。