如何把握好统筹城乡发展的力度？
——中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智专访
《中国新农村》，2010年第10期
统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求。2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为主题，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求，即统筹推进工业化、城镇化和农业农村现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。近日，记者就如何把握好统筹城乡发展的力度问题，对中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长孔祥智进行了专访。
完善农村土地流转的四点对策建议
记者： 孔老师，您好！非常感谢您接受采访。在推进城镇化和发展现代农业方面，要解决土地流转问题。当前，从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定规模。但在农村土地流转过程中，也出现了很多需要进一步思考的问题。例如，转入土地存在非粮化趋势，存在一定的非农化倾向，个别地区存在侵害农民合法权益的行为。您认为如何解决好这些问题？
孔祥智：解决土地流转中存在的问题，建议采取以下对策：
第一，农村土地承包经营权的流转，必须首先按照中央一号文件的要求，把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。土地制度是农村土地承包经营权健康流转的前提，也是土地承包经营权流转市场发育的制度基础。要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。在实际工作中，要抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，为土地流转管理提供科学依据；要加大土地确权力度，明晰农村土地承包经营产权；加快推进农村土地登记，体现物权法定、登记公示的效能，完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放；依法明确农民的土地权益，明确农户的土地承包经营主体地位，严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。承包土地在承包期内不得调整、收回，被依法征收、占用的，农民有权依法获得相应补偿。土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留。
第二，加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。
第三，建立健全土地流转纠纷解决机制。建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿，强迫流转等问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转。
第四，积极探索发展土地股份合作社，促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转。实践证明，农民以土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社，发展多样化的联合与合作，能有效地把土地集中起来、连片开发，是把农业生产要素合理地整合起来的较好方式。土地股份合作社有利于降低土地承包经营权流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股合作社可能诱发的问题与产生的隐患，还应该引起重视并及早防范，在法规和政策文件中做出规定和说明。
完善农村基本经营制度，着力创新农村经营体制
记者：请您谈谈稳定完善农村基本经营制度、创新农村经营体制的问题。
孔祥智：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，是农村政策的另一条重要底线。近年来，在这个问题上存在着似是而非的混乱认识，甚至存在钻法律的空子、不依法施政的问题。要防止两种倾向：一是防止政府直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。在坚持土地承包关系长久不变和尊重农民意愿的前提下，要积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化的土地承包经营权流转机制，必须坚决纠正随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同等侵害农民土地承包权益的违法行为。二是防止随意改变农村土地产权关系。有三种做法值得关注：第一种，前几年，有的地方将农村居民全部转为城镇居民，将农民集体所有的土地“转为”国家所有，这种做法曾引起过广泛质疑，后来国务院及时明确了政策界限。第二种，一些地方在推进城镇化进程中，将农村居民委员会改建为社区居民委员会，并在“村改居”过程中擅自将农民集体土地转为国有土地，对此，国务院主管部门也已经明确了政策界限。第三种，一些地方在推进城镇化过程中，提出让农民“拿土地换(市民)身份，以土地换(城市)社保”等。对这些提法和做法，理论界和政策研究部门还有不同看法，政策界限也不够明确。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求他们放弃。在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，由于社会保障制度不完善，在家乡有一块地，仍然是进城农民维持生计的最后一道防线。当农民在城里的根没扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地和宅基地这个根。“家中有地，进退有据”。既要创造条件，让农民在城市里安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。从我国基本国情看，现阶段让农民完全放弃土地变市民是不现实的，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障也是不公平的。从长期来看，应当探索迁入城镇定居农民工承包土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制，允许农民通过市场自愿转让获得财产收益，确保农民实现其土地资产价值。
在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。十七届三中全会明确提出了农业经营方式的“两个转变”，即家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。“两个转变”的论断指明了完善农业基本经营制度的根本方向。从我国人多地少、小规模经营的实际出发，改造传统农业的现实途径是大力提高家庭经营的集约化水平。而完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。要落实好《农民专业合作社法》，尽快出台力度大、操作性强的财税、信贷优惠政策，在扶持合作社发展方面迈出实质性步伐。同时，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。
实现基本公共服务均等化，缩小城乡发展差距
记者：长期以来，公共品供给长期偏向城市，公共财政在农村投入不足。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大差距。请您谈谈如何改善农村公共服务这个问题。
孔祥智：近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但是，由于我国农业农村发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还远远不能满足农业和农村发展的客观需要。目前，公共财政覆盖农村范围有限，农村基础设施落后，社会事业发展滞后，公共服务水平较低，城乡面貌反差较大。我国城乡之间的发展差距，在很大程度上与基本公共服务供给制度不一致有关。为包括城乡居民在内的全体国民提供均等化的基本公共服务，是政府和公共财政的基本职责。逐步实现基本公共服务均等化是缩小城乡发展差距的重要途径。从经济整体发展水平来看，我国目前总体上进入了由农业支持工业全面转向工业反哺农业的阶段，已经具备了统筹城乡发展和促进公共资源在城乡之间均衡配置的物质基础，有条件在推进城乡基本公共服务均等化方面迈出更大的步伐。要按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在继续全面普及并巩固九年制免费义务教育的基础上，推进实行免费的农村中等职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度；进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步提高农民享有的公共卫生服务水平；不断完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快新型农村社会养老保险试点步伐。加强农村水电路气房建设，加快改变农村面貌。
统筹城乡发展在政策上需要把握的要点
记者：最后，请您谈谈统筹城乡发展在政策上需要把握的要点。
孔祥智：统筹城乡发展，既要鼓励积极探索，大胆实践，又要把握好方向，防止走形变样。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体化发展的宗旨。
首先，要强力推动资源要素向农村配置。统筹城乡经济社会发展，要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。随着我国财力的增强，要按照今年中央一号文件提出的“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，切实把“三农”作为投入重点，把与“三农”有关的项目作为国家新增投资安排的优先领域，确保新增财政支出向“三农”倾斜。要积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资源投向农业农村。要深化农村金融改革。建立普惠性的农村金融体系，是建立现代农村金融制度的应有之意。必须加快培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，培育竞争性的农村金融市场，加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实提高农村金融服务质量和水平。要规范土地税费管理，统筹土地税费收取和使用，使土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。
其次，要有序推进农村土地整治和土地管理制度改革。近几年，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。这在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。农村宅基地和村庄整理所节约的土地仍属农民集体所有，在补充耕地、保证耕地占补平衡的基础上，调剂为建设用地的，要优先满足新农村建设的需要，保障农民受益。要防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民的宅基地，损害农民的宅基地权益。
健全规范的农村土地管理制度，是统筹城乡发展面对的一个极具挑战性的问题。在快速工业化、城镇化进程中，要严格土地用途管制，严格控制城乡建设用地增量和土地征占规模，积极盘活城乡存量建设用地，坚决守住耕地保护红线。要改革现存的土地征用补偿方法，对经营性用地实行市场定价，确定投资者与农民双方都能接受的价格；对国家征用的公益性用地，补偿标准要参照市场价格。要加快农村集体建设用地使用权流转的试点改革，逐步使农村建设用地市场化。
第三，要协调推进城镇化和新农村建设。城镇化与新农村建设“双轮驱动”，是中国特色城镇化道路的重要特点，必须从战略上协调好二者的关系，促进城乡协调发展和共同繁荣。世界上有不少国家在推进工业化、城市化过程中，由于忽视农业和农村发展而导致农业衰退、农村凋敝，城市特别是大城市人口过度膨胀，付出了沉重的代价。这方面教训必须注意切实吸取，引为鉴戒。我国的基本经济制度决定了不能像西方一些发达国家那样，待实现工业化和城市化后，再去推进农业现代化，不能走一些发展中国家那种大量农民进城沦为城市贫民的发展道路，不能在城市周边形成大量的贫民窟。必须立足国情，确保在农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化。在推进城镇化的同时，要深化农村改革，稳定和完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，培育现代农业经营主体，加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村第二、第三产业发展步伐，加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质，加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业农村现代化。