我国地方自治制度探析
导 语
地方自治，作为中央与地方关系制度建设的关键方面，就好比一枚硬币的正反两个方面。在单一体制下的我国，由于受到历史、文化和心理因素，地方自治制度的发展一直被中央集权的强大阴影所笼罩。并且地方自治长期被认为是国家分裂的重要理论支撑，常常被人们所扭曲。随着我国从计划经济向市场经济转轨，分权改革，促进地方经济成为了社会发展的必然趋势。由此导致的地方自治则成为了推进我国宪政和民主的重要动力来源。就好比天平的两端，中央与地方的砝码必须均衡。在长期独大的中央集权控制下，要想处理好中央与地方关系，只有通过宪法的合理制度的设计，不断完善地方自治制度，才能使中央与地方这一天平保持平衡。
一、地方自治：中央与地方关系的制度安排
地方自治，从本质上而言只不过是一种权力划分的制度安排，资本主义的联邦制和社会主义的单一制均不排斥。当然也更不是地方革命和造反的理论。相反，它是推进民主、促进公共事务管理、有效服务的助推器。
（一）地方自治的涵义
《简明不列颠百科全书》是这样定义地方自治的：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主或自治权。多民族国家所具有的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”而《中国大百科全书》（政治卷）这样定义地方自治：“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体，在宪法和法律规定范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”[1]实质上，地方自治，主要是处理中央与地方关系的制度，是一种划分划分中央与地方职权的方式。[2]而地方自治的主体则是具有自我管理、自我服务性质，且具有中央代理机构性质的组织。而地方自治作为一种政治制度安排，本身没有阶级性质。早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中指出，“在中央和地方的关系问题上，要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力，让地方办更多的事情，发挥中央和地方两个积极性。”[3]
（二）纠正对“地方自治”的狭隘理解
我国作为大一统的单一制多民族国家，自古以来高度重视祖国统一和民族团结，不允许有任何分裂的举动。而地方自治的理论在一定程度上，则反动势力当成是进行地方革命和推翻政权的思想基础。并且，以美国为代表的联邦制国家在地方自治制度发展上较为完善，使其成为整个资本主义国家的代言和象征，从而也使得地方自治成为了资产阶级的产物。这使地方自治在我国一直不能得到应有的正视。
但是，地方自治制度在推进宪政和民主发展上则起着举足轻重的作用。地方自治在实现直接民主中的选举、罢免等方式上均能提供充分的便利；地方自治能够很好的完成中央政府在完成社会微观管理职能的不足。只所以将地方自治当成是反动分裂的理论来源，则是源于过于担心地方权力的不断扩大会造成对中央权力的威胁，其实这与中国的实情恰恰相反。而将地方自治视为资产阶级专利产物的观点，则是用阶级分析的方法解释地方自治。这种想法类似于社会主义和资本主义在改革开放之初对待市场经济一样。本质上，地方自治理论正是我们迈向民主法治的坚实基础所在。
（三）地方自治存在的价值
作为一种治理方式，地方自治的价值主要表现在以下几个方面：方便管理，地方政府设立可以在幅员辽阔的国家内，根据中央政令予以贯彻国家意志，从而便于中央对全国事务的管理；有效服务，在一个国家内，由于地缘差异较大，采取地方自治可以有效的完成公共服务和国家职能，同时也能体现其灵活性；充分民主，地方自治在极大程度上满足了当地人民参与民主和自我管理事务的愿望；对自由的理解更加深入，地方自治使得当地人们充分感受到不再是国家管理的对象而是“主人”。[4]
二、我国地方自治不足的因果剖析
正如上文指出，我国地方自治的发展受到抑制主要在于和地方相对应的另外一个方面：中央集权。中央集权，作为建立统一的多民族国家的国家治理结构手段，必不可少。但是中国长期以来都采取高度的中央君主集权制度，从而压制了地方自治的发展。
（一）缘由—中央集权过度膨胀
首先，基于中国深厚的历史原因。我国地方自治发展的不足，最主要是历史因素造成的。两千年的封建帝王家天下，都是将皇权凌驾于一切权力之上。从秦始皇设立郡县制、到唐太宗享有的最高立法权，再到宋太祖赵匡胤逐渐剥夺地方和朝中大臣的权力，巩固自己的权势。这使得大权集皇权与一身。而到了明清时代，中央集权则达到了登峰造极的程度。[5]这种由历史原因形成的中央集权，在今天看来必须用历史唯物主义加以分析。当时中国幅员辽阔，民族众多，势必需要一个强势的政府统一发号政令。尤其在分裂走向统一过程中，适当集权则显得更加必要。
其次，大众倚赖心理的影响。这一因素，是伴随长期的历史发展而产生的，长期的小农经济，广大的农民（被管理者）总是靠天吃饭。在落后生产力的古代，面对强大的自然灾害，受管理的人们总是将希望寄托在圣贤明君身上。而这也成为了中央集权有了较为广泛的民意支持。即使皇权不断以苛捐杂税盘剥广大的被管理者，但依然无法摆脱封建思想的禁锢。
第三，时代选择的产物。当社会进入新中国的社会主义时代，我国在政治结构上选择了单一制，而没有选择联邦制，正是基于刚从分裂走向统一。一个国家在满目疮痍百年之后，需要的是休养生息和调整。而中央集权在统一调度、重大项目和工程上都显示其巨大的生命力。也正是由于这种强有力的体制使得我国提前在1953年便完成了“一五”计划。
（二）后果：地方失去活力
我国中央集权是到历史、民众心理以及时代的选择。但是，却使得地方失去了应有的活力，表现在两个方面：
一方面，地方政府成为了中央政府的附属，几乎失去了主动性。当中央的权力过大，则势必导致地方没有任何自我发展的空间，沦落成中央政府的一支胳膊。无论是地区事务的发展还是民主进程都受到了极大阻碍。正如上文所言，地方政府在保障地区人民民主和促进有效服务方面有着功不可没的作用。但是由于中央集权过分膨胀使得地方政府就像裹足的小脚女人，总是不能发挥应有的功能。
另一方面，造成了中央与地方关系的紧张。由于中央政府长期压制和剥夺地方政府的权力，从而使得地方政府经常采取对抗、不执行上级政令这样一种“上有对策、下有对策”博弈态势。久而久之，自治较好的地方则有了和中央叫板的资本。但是地方和中央都不愿将矛盾进一步激化，因为这样对双方都不是最佳选择，符合“囚徒困境”[6]原理。但是紧张的关系对地方人民在享有国家事务权利的时候便产生了阻碍。显然这不是最佳状态。
由此，地方失去活力，无法实现地方事务的有效管理和服务。当然也就不能很好的满足当地人民作为地区主人的愿望和民主参与各项事务的诉愿。
三、我国地方自治的成功示例
虽然我国地方自治制度发展受到中央集权的深重影响，但是我国在宪法中也创造性的规定了民族区域自治、特别行政区高度自治、基层群众自治等符合我国的制度。通过这些地方自治理论的实践，我们可以清晰地发现地方自治有着自身存在发展的历史必然性。这也同时为我们创造性解决地方自治问题提供了借鉴。
（一）港澳特别行政区制度
我国宪法中明确规定了国家在必要时候得设立特别行政区。香港和澳门问题的成功解决则是最好的例证。1997年7月1日，1999年12月20日，香港和澳门顺利回到了祖国的怀抱。中国作为典型的大陆法系国家，在一个国家的前提下，首次容纳了英美法系的司法制度。这不仅打破了社会主义制度和资本主义制度之间的闭塞和隔阂，也使得地方自治制度在我国单一制体制下取得了长足发展。香港和澳门在行政管理、立法权、司法终审权等方面有着高度的自治权力。但是这并没有出现地方对抗中央的态势，即使一国两制的初衷并不是为解决香港澳门问题而提出。但是这种“港人治港”、“澳人治澳”高度自治的权力划分制度，为我国甚至是为世界上处理中央和地方关系提供了重要的借鉴意义。
（二）民族区域自治制度
1949年9月29日通过的《共同纲领》第五十一条规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。可见，早在新中国成立之前，作为临时宪法的《共同纲领》便已经将民族区域自治制度确定为基本制度之一。
根据不同民族自身发展的特点，我国目前形成了民族区域自治区、自治州、自治县三层自治权力主体。与此同时，民族区域自身有对当地事务的变通立法权，这种较为适应当地民族特点的政策，使得民族区域的经济、文化有了空前的发展。据国家统计局数据公布，仅内蒙古自治区2007年农村人均纯收入达3953.1元比2000年就增长了94%。[7]
民族区域自治理论的发展使得我国在解决多民族统一国家问题上显示出地方自治制度的重要性，也显示出我国在处理中央与地方关系上成熟的技巧。
（三）居委会、村委会自治制度
我国自1989年和1998年分别通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，使得我国在基层群众自治制度上通过法律得以确认。两部法分别针对城市和农村的基层自治组织。这也为社会自治提供了稳定器和缓冲。使得人们在实现民主参与管理和实现自我自治方面得以加强。这一制度的创设不仅为构建和谐社会提供了非常好的制度平台，同时也为基层民主的突进提供了参考。
综合上面三方面成功案例，我国在历史遗留问题的处理、解决民族共同发展、基层群众自治方面都成功实现了地方自治和中央关系的协调发展。特别是在放权和监督相协调、历史和现实相结合等方面为我国在地方自治发展提供了借鉴性。
四、地方自治发展的趋势：宪法防御制度
中央和地方两者在权力的划分和事务的处理上往往会形成“得寸进尺”和“道高一尺，魔高一丈”的博弈过程。众所周知，我国成功实现地方自治区域，多为民族问题或历史问题，均具有特殊因素。虽然我国都成功解决，但是不具有普遍性。要想调动中央和地方两者的积极性，就只有通过宪法或者宪法性合理安排方能平衡。
我国在分权改革的大环境下，不断给予地方更多的权力。最为典型的便是1994年分税体制改革，形成了国税和地税之分。但是放权并不意味着权力的滥用。而此时，最好的监督就是通过法律保留原则对此制度化。法律原则保留的使用不仅可以防止地方滥用自治权，也可以为使地方政府处于中央的监督下。这种既给地方权力发展又有力制约的制度设计便可以称之为宪法防御措施。在中央与地方关系上，法律保留主要在地方层级的设置、财权、事权以及国家基本事项上得以体现。[8]除了这些基本权力的划分外，应当充分放权。而这些权力分配只有通过宪法或宪法性法律加以规定。因此《中央与地方关系法》的及时出台则成立亟待解决中央与地方关系的关键所在。只有通过制度化设计，才能弥补现有宪法对中央和地方关系权力划分的不确切以及重复。
除此之外，中央与地方不可避免的会发生关于权力划分的争议，这就如同法律冲突一样。因此，作为宪法防御的机制的另一面也应当通过借鉴法国地方分权改革过程中引入司法方式解决争议这一有效途径。使得中央和地方关系得以健康、和谐的发展。
结 语
中央和地方关系，不仅是历史、政治问题，更是一个宪法问题。通过对地方自治在宪法层次进行合理的制度设计，以及通过司法途径对争议事项加以解决，必将我国民主法治和宪政建设推向一个崭新的平台。
[1] 熊文钊：《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社，2005年8月版，第11页。
[2] 叶峰：《地方自治的若干问题探讨》，载《法律学习与研究》，1991年第1期。
[3]毛泽东：《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第726～731页。
[4] 郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社，2000年11月版，第22-23页。
[5] 张海廷：《单一制下中央地方关系体制应作两类划分》，载《河北法学》，2002年第1期。
[6] 博弈论中，个体或集团经过反复博弈，最终达到合作、稳定的纳什均衡结果。
[7] 数据根据国家统计局数据库查询—指标查询整理而出。
[8] 唐建强：《法国中央与地方关系中监督机制及其对我国的启示》，载《上海行政学院学报》2004年第6期。