后危机时期美国金融监管改革框架解读

陈柳钦

（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）

 

【内容提要】 次贷危机引发了美国对其金融监管体系及其监管理念的反思。美国现行金融监管体系存在监管重叠、监管漏洞和监管失控等缺陷。而金融危机的恶化进一步暴露了美国监管体系的内在缺陷。为了应对金融危机和完善监管体系，美国政府先后公布《现代金融监管构架改革蓝图》、《金融监管改革框架》和《金融监管改革：新基础》三个改革方案。本文在梳理上述三个改革方案主要内容的基础上，分别进行了简要的点评，以此窥视美国金融监管改革的新动向。由此，笔者认为，美国决策者必须将目前一刀切的监管模式转变到综合考虑可预见性、可能性和不确定的监管模式。虽然途径不同，但是最终的目标是相同的。监管模式的转变是为了使美国资本市场在全球经济中保持竞争力。　

  关键词: 美国经济 次贷危机 金融危机 金融监管

 

美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国家，在很长一段时期内都是发展中国家的效仿对象。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下，美国的制度和方式，成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的范本。但是本世纪最大的一场金融危机，却恰恰在美国引爆，这不能不引起人们的深思。美国“次贷危机”爆发的主要原因是金融监管未能跟上金融创新的步伐，从而导致监管的缺失。金融危机中凸显出的投机破坏性问题，促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系，世界各国的金融监管体系的变迁都给予我们一个启示：金融监管是金融这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”，加强金融监管是维护国家经济安全的重要保证。这次美国金融危机的爆发说明，在金融业高度混业经营并快速发展的背景下，这种分散式的监管制度安排无法有效监管金融市场，甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机，致使金融体系风险进一步累加而形成系统性风险，最终导致了系统性风险以危机的形式爆发。因此，为了应对金融危机和完善监管体系，全面深化金融监管改革势在必行。

一   美国现行金融监管体系的特征及其缺陷

   （一）美国现行金融监管体系的特征

1、“双重多头”监管模式。大萧条以后，1933年6月16日美国出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》（Glass-steagall Banking Act），确定了美国金融体系分业经营的法律基础，同时也奠定了美国金融行业分业监管的框架，并逐步形成了以联邦政府和地方政府为依托、以中央银行为核心、各专业金融监管机构为组成部分的监控体系，即“双重多头”金融监管体系。所谓“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力；所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构①。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有：联邦储备体系(Federal Reserve System，FRS)、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency，OCC）、联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、证券交易委员会(Securities and Exchange Commission，SEC)、联邦住房放款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board）、联邦储备贷款保险公司（Federal Reserve Loan Insurance Corporation）、全国保险监管者协会(NACI)、联邦储备监督署（Office of Thrift Supervision，OTS）和国民信贷联合会等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管；对银行业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成。如图1所示。

 

图1  美国的“双重多头”金融监管体制框架图

州 监 管 当 局      （ 证券、银行、保险 ）

联 邦 层 次 的 监 管 者

证券交易委员会

美联储

货币监理署C

联邦存款保险公司

全国保险监管者协会

证券业务

银行业务

保险业务

 

 

          

 

 

 

 

 

 

 

 

2、单一银行制。为防止金融集中和垄断，美国一直对银行的地域扩张进行控制。《1863年国民银行法》（National Bank Act of 1863）禁止银行设立分行；《1927年麦克法登法》(McFadden Act of 1927)允许国民银行在城市设立分行；1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》允许国民银行在州设立分行，但除非有关的州允许设立州际银行，否则跨州设立分行是被禁止的。这些立法导致了美国单一银行制度的形成和强大。这也是为什么美国有一万多家银行而实行总分行制的英国只有几百家的原因。

3、混业经营，分业监管。《1999年金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999）正式结束了以1933年经济大萧条时期制订的《格拉斯一斯蒂格尔法》为基础的美国银行业、证券业和保险业分业经营的历史，标志着美国金融业进入混业经营的新时代。尽管《1999年金融服务现代化法案》提出了所谓功能监管的概念，但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约精神，正如艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）在《动荡年代：新世界中的冒险》（The Age of Turbulence: Adventures in a New World）中所言，“几个监管者比一个好”②，同时存在多个监管机构，可以保证金融市场享有金融创新所必备的民主与自由，同时，可以使每一个监管者形成专业化的比较优势，相互之间的竞争可以形成权力的制衡③。

  （二) 美国现行金融监管体系的缺陷描述

     现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管，但是，此次以次贷危机为导火索的金融危机，使得美国金融监管中的问题“原形毕露”，美国人引以为豪的发达的金融监管体系在金融危机面前显得不堪一击。美国次贷危机引发的金融危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题，过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。

1、监管重叠。同时接受多家监管机构的监管是美国金融机构的常态。多头监管是指美国金融监管机构实行分业监管。但实际上，金融机构已经进入了混业经营阶段，金融产品之间有着千丝万缕的联系。那么在这种情况下，监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配。美国设计署（United States Department of Design）模拟了一种极端情况——一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”，结果发现，有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有9家。实际上，根据该署对花旗、摩根大通的调查，对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字①。美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。② 大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2 个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来，一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系不仅机构太多，而且权限互有重叠。在全球金融市场密切相连的情势下，这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力。其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近10年来不断下降。“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机，2008年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯·普林斯（Charles O. Prince）说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”。③

2、监管漏洞。在监管重叠的同时，美国“双重多头”金融监管体制仍然存在监管漏洞。在20世纪30年代初美国设置金融监管体制的时候，没有一个人知道金融衍生产品是什么，更没有人知道担保债务凭证（Collateralized Debt Obligation，简称CDO)是什么，对冲基金是什么，当然没有人知道应该怎么去监管对冲基金、衍生产品。新的金融投资实体、新的金融投资产品在过去的十几年如雨后春笋般冒了出来，而且大多数并不落入传统的投资银行或者保险业的范围里，而恰恰它们又是市场中间最有活力、不断变化的组成部分。而对它们的监管不利，不仅可能导致这些金融机构、这些金融产品出问题，而且可能会由此产生火烧连营的局面。我们知道，20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海运运作负有监管责任。监管权力的分散容易导致监管漏洞。2008年12月11日，纳斯达克前主席伯纳德·麦道夫(Bernard Madoff)涉嫌巨额欺诈的消息震动华尔街，也震动了从欧洲到亚洲身陷其“庞氏骗局”的投资机构和个人。麦道夫看似复杂其实简单的骗局不仅是给基金投资者们一个深刻的教训，更给了美国的金融监管一记响亮的耳光。麦道夫竟成功地躲过了美国的三层监管。美国的金融监管表面上看起来很严格，但对于内部人士而言尤其是对于核心精英层，仍有很多缺失和漏洞。而美国的私募基金更是监管的空白区域，所以才会有这样的事件发生。监管条例其实就是限制人们自由活动的空间。如果监管条例符合最佳商业实践规则，那么就会使市场更加公平公正，更具流动性、透明度和效率。但是，如果这些规定不属于最佳做法，那么它们就会沦为商业检查，促使商业人士钻法律的空子。监管的本质是一种消极意义上的税收——“除了……你不得做……”每个市场参与者都试图建立一个“除了……”清单，以获得竞争优势。监管机构竭尽所能，试图采用一刀切的监管制度来管理本质不同的市场，就像试图写一本在美国和英国都适用的汽车驾驶手册一样，即使大西洋两岸的这两个国家的道路交通法规迥然不同。　

3、监管失控。现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度和高不对称性的特性，令现代金融体系内的风险产生和传递呈现新的特征，即以证券化为代表的金融衍生品成为导致、放大和扩散此次金融危机的主要通道。在围绕次贷和次债进行的各种衍生过程中，监管是严重失控的。首先，从源头次贷发放来看，一些金融机构为更多更快地发放次级贷款，有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。由于过度竞争，一些贷款机构和开发商达成“默契”，部分借贷人购房时甚至是“零首付”。因为他们只要把次贷转卖给“两房”（房利美和房地美，Fannie Mae and Freddie Mac)后自己就是安全的。加之借贷人持续还款能力偏弱，这些作为次债基础资产的次贷在发放时就埋下了极大的隐患。其次，在次贷通过证券化转为次债的过程中，不仅存在担保过度的问题，而且信用增强的手段过于单一，主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后，围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中，每个环节的信用评估是相互脱节的。每个环节掌握的信用评级和有关信息都只是一个碎片，以至于一些人、机构甚至不清楚自己买的是什么时，就把口袋里的钱交给了衣冠楚楚的金融精英们。如今，无论风险管理手段多么完善的金融机构，都难以避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的，现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。

总结这次次贷危机所暴露出的美国在金融监管方面的主要教训，包括两点：第一，任何一个国家的金融监管体系必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体系如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上有丝毫的空白和真空，从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题；第二，在现代金融体系里，无论风险管理手段多么先进、体系多么完善的金融机构，都不能避免因为机构内部原因或者市场外部的变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的，现代金融体系内的风险产生和传递完全呈现出了新的特征。从这个意义上来说，以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的“最少的监管就是最好的监管”的典型的自由市场经济思想和主张确实存在着乔治·索罗斯（George Soros）所指出的极端市场原教旨主义（market fundamentalism）①的缺陷。

二、《现代金融监管构架改革蓝图》折射监管理念的转变

（一）《现代金融监管构架改革蓝图》出台的背景

美国现行金融监管体制的弊端不是没有被发现。早在2000年，美国经济学家、前美国联邦储备委员会委员爱德华·葛兰里奇（Edward M. Gramlich就已经向当时的美联储主席格林斯潘（Alan Greenspan）指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险，希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”；在2002年，他再次拉响警报，认为“一些次级房屋贷款机构没有任何监管，它们的贷款行为最终会危及美国人实现拥有住房和积累财富的两个美国梦想”；到2004年5月，他更是明确地指出，“快速增长的次级房屋抵押贷款已经引发贷款违约的增加，房屋赎回的增多以及不规范的贷款行为的涌现”。②美国国会下属的独立的政府问责办公室（Government Accountability Office，GAO）③早在2004年10月就发表了题为《行业发展促使再思美国监管结构》（Industry Changes Prompt Need to Reconsider US Regulatory Structure）的报告。该报告主要的建议是“考虑在维持现有监管架构不变的前提下，进行监管整合，成立一个新的机构专门负责监管复杂的、国际活跃的金融机构”。

从2006年底开始，伴随着美国次贷危机的逐步爆发与扩大，美国金融业先后发表了四份重要的研究报告，对于美国监管体系的改革提出了各自的建议。一是2006年11月，格伦·哈伯德（Glenn Hubbard，布什总统前经济顾问）和约翰·桑顿（John Thornton，高盛公司前总裁）牵头的小组发布一份报告称，“美国市场可以通过放松管制和减少安全审查来增强其在全球的竞争力”④。  二是2007年1月22日，纽约市长迈克尔· 布隆伯格（Michael Bloomberg）和参议员查尔斯·斯库莫（Charles Schumer）联合发布题为“保持纽约和美国的全球金融服务领导地位(Sustaining New York’s and the US’Global Financial Services Leader-ship)”的报告，称“居高不下的法律风险和移民政策导致纽约金融市场落后于伦敦和其他海外竞争者”，认为美国资本市场首次公开发行股票（IPO）的下降可能意味着美国资本市场竞争力遭受巨大的挑战。报告指出，《萨班斯—奥克斯利法案》③(Sarbanes-Oxley Act)的严格要求以及复杂、令人捉摸不定的法律和监管环境使得外国公司对美国资本市场望而生畏。因此，不仅应当检讨《萨班斯—奥克斯利法案》的实施情况，还应当在更高层面上进行改革，推行原则监管模式，理顺监管体系，提高监管效率①。三是2007年3月，美国商会（US Chamber of Commerce）发布题为《增强美国资本市场地位：对美国各行业的一个挑战》（Strengthening. U.S. Capital Markets：A Challenge for All Americans）的报告指出：“美国的金融市场的竞争力受到了限制，美国目前的监管框架是在上世纪30年代建立起来的，已经不适应全球化和金融创新的需要，美国政府应当考虑更加面向金融市场和参与者的监管改革” ②，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。四是2007年11月美国金融服务圆桌组织（Financial Services Roundtable，FSR）③发布了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprint for U.S.Financial Competitiveness)报告，指出美国的监管体系存在结构性缺点：“监管机构的目标不同，多个联邦和州监管者的不同目标会带来潜在的监管冲突，导致监管套利问题。当冲突发生时，会延缓政策的执行，导致美国金融机构在与外国竞争者竞争时处于劣势。美国执行新资本协议就是典型例子。当欧洲已经开始执行，而美国至少还需要两年的时间。”④报告批评了美国所采用的规则监管(roles-based regulation)方法，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles-based regulation)方法。⑤

除去以上四份不同组织的报告，美国新一代财经领导人及有关部门也已认识到现行金融监管制度的局限性，他们对美国的金融监管模式改革发表了各自的见解。美国财长保尔森(Hank Paulson)于2007年1月在乔治华盛顿大学演讲时提出，“我们也应该研究在美国采用更多原则导向监管的现实可能性和好处的问题”；美联储主席本·伯南克(Ben Bernanke)于2007年5月发表演讲指出：“监管最好的选择就是用持续的、原则导向和以风险为本的监管方法来应对金融创新。” 2007年6月11日，美国国会下属的独立的政府问责办公室总审计长戴维· 沃尔克(David M. Walker)专门召集总审计长会议，研究如何改进美国监管体制问题。在美国财长亨利·保尔森（Henry Paulson）的倡议下，2007年6月27日，美国财政部已经宣布要改革美国的金融监管架构，使其更加现代化。2007年7月，由美国“全国证券交易商协会（NASD）”与纽约证券交易所下辖负责成员监管、执行和仲裁的部分机构合并成立“金融行业监管协会（FINRA）”，该协会一成立，一再呼吁改革美国金融监管制度。2007年10月，美国货币监理署(OCC)新任署长约翰•杜根(John Dugan)先生在第二届中美监管磋商期间表示，“金融市场目前还处在波动之中，因此不宜过早对监管效果妄下评论，目前的情况并不意味着美国的监管方式是失败的，但确实需要引起监管者的反思，也许应更早地采取一些措施。”2007年11月，纽约州保险厅发布了一项草案，明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人埃里克·迪纳罗（Eric R. Dinallo）表示：“纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就意味着要采用原则监管。”① 2007年11月，美国证券行业和金融市场协会（Securities Industry and Financial Markets Association，SIFMA)应美国财政部的要求对美金融监管体系发表了评论报告。该报告主张重整美国的金融监管架构，例如合并证券交易委员会和商品期货交易委员会。可见，如何规避多头监管模式下的监管重叠和监管空白问题已经成为美国金融界普遍关心的问题。从2007年底开始，美国总统金融市场工作小组（President’s Working Group on Financial Markets，PWG②）、美联储、美国财政部，以及一些国际组织等权威机构和专家开始对危机的成因进行了初步的系统性反思，从不同角度对次贷危机发生的机理进行了较深入的研究，也从不同角度对加强金融监管工作提出了建议。

 鉴于金融体系在美国经济发展中的重要地位，面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷，布什政府领导下的财政部于2008年3月31日公布了《现代金融监管构架改革蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）（以下简称《改革蓝图》），提出对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为基础监管模式，并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新，促进金融体系有效竞争，同时更好地管理金融风险。

    显然，蓝图制定的过程及其逻辑结构表明蓝图的宗旨不在于解决当前的市场困境，其核心是如何提高美国资本市场竞争力，提高美国金融服务业的经营效率③。因此，蓝图的核心内容为建立一个长期的、概念化的最优监管框架。尽管这一改革方案最终能否得以实施、或在多大程度上能够得以实施尚不可知，但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施，将对美国金融体系产生巨大影响，也因而被誉为1930年代“罗斯福新政” （The New Deal）④以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。

（二）《现代金融监管构架改革蓝图》的主要内容

在长达218页的《现代金融监管构架改革蓝图》中，美国财政部长保尔森建议赋予美联储自经济大萧条以来最为广泛的监管金融市场的权力，称美式资本主义需要为“不可避免的市场破坏”进行更好的准备。《现代金融监管构架改革蓝图》分别从短、中、长期提出改革目标，其中短期目标着眼于解决次贷危机问题；中期目标强调修补现行监管体制漏洞，并为构筑最优监管体制开辟道路；长期目标中提出从金融稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管等三方面重构美国金融监管体系，力求从根本上解决现行监管体制的结构性问题，确保美国在全球金融市场的核心地位。

1、短期目标。改革的短期目标主要是解决当前美国住房抵押金融市场监管缺失的问题，并加强监管机构的合作。实现这一短期目标的途径包括：（1）强化总统金融市场工作组（President’s Working Group on Financial Markets，PWG）的协调作用。《改革蓝图》强调了短期内总统金融工作组在金融系统风险监测、市场一体化、投资者和消费者保护，以及提高资本市场竞争力等方面的协调作用，总统金融市场工作小组的会员应该有所扩大，将货币监管署(the Office of the Comptroller of the Currency，OCC），联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）及美国储蓄管理局 (U.S. Office of Thrift Supervision，OTS)的领导都包括进来，这主要是为了解决目前处理次贷危机恶化出现的金融监管协调问题。（2）赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力。2007年和2008年信贷市场出现中断，这需要联邦储备银行解决与贴现窗口（Discount Window）和对金融体系总体流动性供应方面有关的某些根本问题。联邦储备银行考虑了其他的不同方式来为金融体系提供流动性，包括与非存款机构相关的总体流动性问题。在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式来实施，赋予美联储采取合理的方式获取所有金融机构的融资信息和流动性信息的权力，并逐步加强美联储作为金融市场主要监管者实施综合性监管的职能，逐步建立最优的监管框架。（3）成立抵押贷款委员会（Mortgage Origination Commission，MOC）。针对次贷危机中凸显的金融监管缺失问题，《改革蓝图》提出应在联邦层面设立一个抵押贷款委员会，总统应该为抵押贷款委员会委任一名任期四到六年的负责人，负责人将主持一个由联邦储备银行、货币监管署（OCC）、美国储蓄管理局（OTS）、美国联邦存款保险公司(FDIC)、国家信贷管理局（National Credit Union Administration），以及美国州银行监管协会(Conference of State Bank Supervisors)的负责人（或其指定人员）共七人组成的委员会，其主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容；制定全国统一的抵押贷款业务资质标准；定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作。而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定。另外，要加强联邦执法机构对房贷方面的法律实施力度，提高抵押贷款信息的透明度。①

2、中期目标。改革的中期目标是消除美国金融监管体制中的监管重叠，提高对金融体系监管的有效性。实现这一目标的途径包括：（1）废除储蓄章程（Thrift charter），合并货币监察署和储贷会监管署。由于抵押金融市场快速发展和激烈竞争，现行的储蓄章程显得非常陈旧。《改革蓝图》提出在两年内废除联邦储蓄章程，将其纳入国民银行章程（National Bank Charter），并提出，在这个期间同时完成财政部下属的货币监察署和储蓄机构监管署的合并。（2）设立联邦保险监管机构。为了提高金融监管的效率，《改革蓝图》提出设立一个联邦保险监管机构，来制定联邦保险规章以及对保险业进行监管。具体的规划是，要求国会在财政部下设立一个国民保险办公室（Office of National Insurance，ONI），国民保险理事会（Commissioner of National Insurance）将领导国民保险办公室，并拥有明确的管理、监督、执法和善后（rehabilitative）权利，以监管全国性保险公司和全国性代理机构的组织、注册、运营、管理和监督。（3）明确州注册银行（state-chartered banks）的监管机构。为了减少联邦与州两级复合监管体制的效率损失和监管重叠，《改革蓝图》建议直接由联邦实施对州注册银行的监管，其具体的监管业务可由美联储或者联邦存款保险公司承担，从而提高监管效率，避免重复监管的现象。（4）由美联储监督支付与结算。《改革蓝图》提出由美联储负责构建一个高效的现代支付结算系统，并建立支付结算系统监管框架。美联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准；美联储可能得到支付和转移证券的监管权。（5）合并期货与证券监管。随着证券市场与期货市场之间的产品和业务交叉越来越多，以及证券和期货交易量的日益增加，其风险生成和扩散的范围也在不断扩大，因此，对证券和期货市场的统一监管变得更加重要。为此，《改革蓝图》提出合并证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)，对期货和证券行业提供统一的监管。

3、长期目标。 改革的长期目标是构建最优的金融监管架构，提高美国金融业的竞争力。当前由不同机构分别对银行业、保险业、证券业和期货业实施的功能监管框架难以适应金融发展。《改革蓝图》希望构建最优的金融监管架构，将所有金融机构分为三大类，设立三个不同的监管当局①：（1）设立市场稳定监管部门(Market Stablility Regulator)，履行金融市场稳定职责。《改革蓝图》建议加大美联储的权力，由它来收集信息并对整个金融风险进行监控，该职能将建立在目前美国货币监理署(OCC)和储蓄监管办公室(OTS) 二者的基础上，在整个金融系统中起核心作用。（2）设立审慎金融监管部门(Prudential Financial Regulator)，接管目前联邦谨慎监管机构的职能。《改革蓝图》建议把此前由5个机构负责的日常银行监管事务归总由审慎金融监管者统一领导，这一新机构负责向所有银行、由联邦存款保险公司和其他联邦机构支持的存款机构派出检查人员。它将消除对大多数消费者来说没有区别的“银行”和“储蓄银行”间的差别。同时，《改革蓝图》建议从立法角度消除州级监管与联邦监管的冲突，力图减少地区差异，避免重复监管带来的资源浪费。（3）构建商业行为监管部门(Business Conduct Regulator)，为金融市场实务制定行为标准，保护消费者和投资者利益。商业行为监管部门将目前的证券交易委员会 (SEC)和商品期货交易委员会( CFTC) 合二为一而建立起来， 主要负责监管金融机构的商业运营及保障投资者和消费者的利益。商业行为监管部门将着重于规范金融机构，尤其是面向广大民众的金融服务机构的商业运作。监管职能主要包括监督金融机构的信息披露、监控金融机构的商业经营及负责广泛的金融领域的市场准人监管。商业行为监管部门负责监管几乎所有类型的金融公司，既要保障公正公平、 秩序井然的市场环境，又要促进金融业的稳健发展、鼓励金融创新。《改革蓝图》希望商业行为监管部门能制定全国统一的金融机构准入标准和商业运作规范①。

（三）美国金融监管理念的转变

美国推动金融监管架构改革的主要动因是次贷危机蔓延对美国金融市场产生的巨大影响，由此引发学界和监管层对美国金融监管体制的反思。改革一方面要亡羊补牢，另一方面更要放眼未来，提高美国金融业的竞争力，其中折射出的美国金融监管理念转变值得我们关注。

1、从规则导向监管向目标导向监管的转变。在监管方式和理念上，实行规则导向还是目标导向是重要的问题，这也反映了在维护金融稳定和促进金融创新之间如何权衡的问题。对于美国金融机构监管的改革和强化路径，《改革蓝图》指出有四种模式：一是维系《1999年金融服务现代化法案》所制定的基于功能性监管(functional regulation)的现行模式，即按照历史惯例把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门(indust~segment)进行分别监管；二是建立更强调功能性监管的系统监管模式，照金融服务企业的业务性质而不是机构分类进行监管；三是模仿英国建立金融市场的统一监管机构；四是学习澳大利亚和荷兰，建立基于目标(objectives—based)的监管模式，依据主要的监管目标来建立监管架构。在评估了上述模式后，《改革蓝图》指出，目标性监管模式是未来的最优选择，基于目标的监管模式的最大优势是，可以整合监管责任以发挥自然合力。《改革蓝图》顺应现代金融发展的潮流，强调了灵活的目标导向监管才能够更好更有效应对金融发展中出现的各种新问题，在金融监管理念实现了从规则导向监管向目标导向监管的转变，也只有这样才能够实现构建最优金融监管架构的目标，并协调好金融市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管三个支柱之间的关系。相比规则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式，以目的为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次：第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管；第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于消费者保护，解决商业行为标准问题的监管。三个层次监管目标和监管框架紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。

2、从机构导向监管向业务导向监管转变。新的改革蓝图最显著的特点是扩展了美联储的监管职责，赋予美联储综合、跨业协调监管的权限，特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力，这就使得美联储能够集中关注与金融系统稳定相关问题并作出处理。从历史上看，美联储综合、跨业协调监管职责不断扩大是一个发展的过程。最初美联储主要监管商业银行，1956年《银行控股公司法》赋予美联储对银行控股公司的监管权，1991年《外国银行监管促进法》赋予美联储对外国银行在美国的分支行和办事机构的监管权，1999年《金融服务现代化法》授予美联储伞型监管机构的职能，而其他监管机构被赋予功能监管的角色。《改革蓝图》提出要使美联储成为金融稳定的中坚，美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等，提升其防范金融系统风险的能力，并使其成为整个金融体系的稳定器。《改革蓝图》确定了逐步实现从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变，这是符合金融发展潮流的。

   3、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖，不能在金融产品和服务的生产及创新链条上留下金融监管空白。而要做到这一点，必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责，使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。次贷危机的蔓延与恶化凸显出局部性风险监管的巨大缺陷，《改革蓝图》赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任，从监管理念上实现从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。三支柱的最优目标架构也体现出从消费者的权益保护、对所有金融机构金融风险的监测和对政府担保相关的审慎金融监管，基本上做到了对整个金融市场系统风险的全覆盖。①

（四）简要评论

《现代金融监管改革蓝图》起草于2007年6月次贷危机爆发之前。因此，《改革蓝图》的制定意图也许并不只是应对次贷危机后的新金融局势，而在于深入改进美国金融体制，提高美国金融监管水平。《改革蓝图》并非要实施更加严格的监管，而是对伴随金融创新带来的风险实施更加有效的监管，促进多元化监管体系的有效衔接，建立一个更加灵活、更有效率的监管机制。

从《改革蓝图》内容我们可以看出，其最突出的特点是谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的功能导向型监管体系。消减合并各类机构意味着一个统一监管体系的建立，而这可以避免没有机构对系统风险有效负责的局面。同时，也可看出对加大监管深度的要求。这主要体现在提议在短期建立按揭贷款发放委员会上。从联邦的视野建立一个对基础资产进行监管的机构，将从根源上保证高度依赖证券化的发达市场经济的健康与稳定运行。

混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。《改革蓝图》将七家监管机构精简为三家，在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头，既让被监管者感到无所适从，也为被监管者提供了寻租或套利的空间。由于美国金融监管改革方案中涉及一些联邦监管机构的权力增加，一些监管机构的职能被削弱，因此支持与反对的争议在所难免。但是《改革蓝图》表明了一个立场，即美国金融监管当局不再抱残守缺，而是直面其金融竞争力下降的事实，积极行动起来，改善金融监管。在这样的前提下，其金融监管当局可能会更多地借鉴国际金融监管常规作法和成功经验，相应推动国际监管标准在美国的实施。② 虽然改革或许需要数年时间，或者仅落实了部分措施，这也将意味着美国对自内战后逐渐形成的金融监管体系做出了重要调整，至少，这份改革方案仍有可能为美国政府今后的行动提供参考。

三、《金融监管改革框架》：全面的整体改革

2009年3月26日奥巴马政府领导下的财政部公布了金融体系全面改革方案，改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容。以避免再次发生系统性的金融危机。奥巴马政府领导下的财政部重新对美国金融监管框架提出了改革，并且第一次对金融体系的系统性风险防范进行了具体建议。这一方案是继2008年3月31日美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》后的又一重大监管改革框架。与《改革蓝图》中对金融监管改革所采取的相对保守态度不同，新任财政部长蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithner）表示美国的金融监管体系需要进行全面的整体改革，而不是小修小补。

（一）《金融监管改革框架》出台的背景①

1、为参加二十国集团领导人(G20)峰会做准备。美国政府2009年3月26日公布的金融系统全面改革方案，动机之一是为奥巴马参加20094月2日在伦敦召开的G20领导人峰会表明其立场做准备。美国财政部长蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithner）2009年3月26日说，美国总统奥巴马将在伦敦峰会上力主提高全球金融监管标准。盖特纳表示，美国将确保全球标准向自己的“高标准”看齐。金融危机爆发以来，究竟是稳定经济为先，还是改革监管体系为先，美国和欧洲各执一端。为参加G20峰会时获取主动，美国在考虑来自英法德等国压力的情况下，提出上述改革方案，表明自己的立场，以促进国际间的协调合作，为G20峰会顺利召开奠定基础。正如美国财政部部长盖特纳在国会听证时表态：“我们公布此方案可寻求其他国家的帮助，并强化国际合作，以建立更严格的金融监管国际标准。我们之所以首先提出要解决系统性风险问题，不仅仅因为其和我们未来的经济表现息息相关，而且因为这个问题需要更多的国际合作，这将是即将召开的G20峰会的核心议题。”

2、应对金融危机新一轮冲击。金融危机爆发以来，美、欧、日等政府采取了各种措施救市，但危机仍在蔓延。自2008年3月美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》以来，美国金融危机朝着纵深方向发展，金融机构遭受的损失不断扩大，金融市场持续动荡。截至2009年2月10日，美国政府的救市成本高达9.7万亿美元，相当于其2008年GDP的三分之二。自2008年9月15日以来，金融危机已造成14.5万亿美元的资产蒸发，相当于全球上市公司价值的33%。以上数据充分表明，政府为应对危机已投入了大量的公众资金。同时，金融机构和实体经济的表现预期仍旧堪忧，金融危机仍旧没有见底。作为2009年1月新上任的美国总统奥巴马，为有效控制这一危机的进一步扩大，改善市场预期，稳定经济发展，出台了全面的金融体系改革方案，表明了加强改革，控制危机深化的意愿。

3、增强消费者和投资者的信心。金融危机已经暴露出美国金融监管体系中的严重不足和薄弱环节。随着风险的不断积聚，金融机构的内部风险管理系统、评级机构和监管部门都没有完全理解一些关键的行为，也没有采取相应措施，直到这些行为导致了灾难性损失。上述方面的失误导致美国公众对美国金融机构的信心严重受损，并导致严重的经济衰退。在解决家庭住房、子女高等教育等问题，提供融资，促进就业和经济增长等方面，美国的金融体系未能实现其历史性目标，使得消费者和投资者都遭受了巨大的损失，生活水平显著下降，有些人甚至失业或无家可归。为扭转这一局面，防止局面的进一步恶化，尽可能将消费者和投资者遭受的损失降到最小水平，进一步维护公众信心，监管层面确实有必要做出大的行动或举措，包括出台金融体系全面改革方案。

（二）《金融监管改革框架》的主要内容

1、防范系统性风险。这场危机及雷曼兄弟和AIG等金融机构的案例清楚地表明：对某些大型、相互关联的企业和市场的监管需要在一个更加统一和更加保守的监管制度下进行。这不足以解决个别机构潜在的破产问题，但我们也必须保证该制度自身的稳定性。（1）建立一个独立的监管部门，负责监管具有系统重要性的金融机构和关键性的支付结算体系；(2) 对具有系统重要性的金融机构在资本和风险管理方面提出更高的标准；(3)要求所有规模以上的对冲基金实行注册；（4）建立一个全面的框架，对场外衍生品市场进行监督、保护和披露；（5）对货币市场基金提出新要求，以降低资金快速撤离的风险；（6）为防止复杂机构的破产，建立一个更强大的决议机构（Resolution Authority，即破产主管）。

2、保护投资者或消费者的利益。当家庭对其储蓄作出投资抉择时，应有明确的规则防止操纵和滥用的发生，这是至关重要的。尽管像伯纳德·麦道夫（Bernie Madoff）式的完全欺诈已经是违法行为，但这些案例强调了需要加强执法力度并提高对所有投资者的透明度。当获取家庭按揭贷款的时候，监管的宽松也使许多家庭容易受到欺诈和滥用的侵害。阳光是最好的杀虫剂，金融市场需要有更透明的信息披露制度，以防止市场操纵或者欺诈等行为。另外，加强法律执行也是保护投资者和消费者利益的重要手段。

3、消除金融监管的漏洞。美国的金融监管结构相对比较复杂，既有联邦层面，也有地方州层面的：并且由于部分法律对金融机构的监管权力进行了限制，出现了对有些新型金融产品进行监管权限争斗，而对有些产品却又无人监管的尴尬情形。因此，金融监管架构中必须明确地界定每一个关键职责的权力、资源和责任。不能让部门间的权力之争或对组织结构形式的担忧成为一个永久性监管制度的障碍。

4、促进金融监管的国际合作。金融业务的国际化使得美国政府意识到美国的金融市场规则必须保持国际化，金融监管标准也是如此。美国政府将对审慎监管、避税天堂以及在监管较弱国家和地区进行洗钱等问题进行国际协商与合作。

其中，关于关注系统性风险的监管改革框架已提出了具体措施，其他三项改革框架的具体内容尚未出台和公布。

（三）与《现代金融监管构架改革蓝图》的比较

虽然2009年《金融体系全面改革方案》与2008年《现代金融监管构架改革蓝图》的改革方案不尽相同，但是有些内容是美国前后两届政府都反复强调的。首先，金融监管体制改革势在必行。其次，必须减少监管重复，减少监管真空。最后，美联储稳定金融体系的作用被反复强化。

1、内容上的差异。比起2008年《改革蓝图》的改革措施，2009年《金融监管改革框架》更为直接地针对造成次贷危机的制度和监管原因，并且以防范系统性风险作为金融监管的首要目标。《金融监管改革框架》首次引入“具有重要系统性影响力机构”的概念，将系统性风险的防范锁定在重要机构上，这使得金融稳定监管的范围可以包括诸多非银行金融机构，而不局限于商业银行。特别值得注意的是，《金融监管改革框架》还首次确定将对冲基金等传统不受监管的私募基金纳入到了系统性风险监管范围内。根据这份《金融监管改革框架》，超过一定规模的对冲基金、包括私募股权投资基金和风险投资基金在内的其他私募资本都必须在美国证券交易委员会注册登记。

2、监管理念上的差异。从监管理念的角度来看，2009年《金融监管改革框架》比2008年《改革蓝图》显示出更多的从严监管思路，并彻底摈弃了之前在美国金融立法和监管领域占主导地位的市场原教旨主义。《金融监管改革框架》将对金融市场主要参与者实行更严格的监管，第一次将联邦监管延伸到金融衍生产品和信用违约互换等外来金融工具的交易。

3、强化金融监管的国际合作。金融全球化意味着金融监管也必须全球化，现代社会中的金融监管越来越离不开国际合作。在这点上，2009年《金融监管改革框架》比2008年《改革蓝图》更强调了国际合作的重要性与优先性。

　（四）简要评论

盖特纳提出的既考虑了当前金融危机的重点问题－－系统性风险，又考虑了维护投资者和消费者权益问题；既考虑了当前金融监管的核心问题－－消除金融监管漏洞，又考虑了国际间的合作问题。该计划框架体现了全面性和重点性的统一，但由于该体系过于庞大，所以盖特纳在国会听证时只对第一个问题－－系统性风险进行了具体的系统性阐述。其他方面的具体改革措施尚未提出。盖特纳的监管改革方案提出了对金融监管体系的一些新的认识和改革方向，明确表明了加强系统性风险监管的政策意愿。盖特纳提出的《金融监管改革框架》既考虑了当前金融危机的重点问题－－系统性风险，又考虑了维护投资者和消费者权益问题；既考虑了当前金融监管的核心问题－－消除金融监管漏洞，又考虑了国际间的合作问题。该计划框架体现了全面性和重点性的统一，但由于该体系过于庞大，所以盖特纳在国会听证时只对第一个问题－－系统性风险进行了具体的系统性阐述。其他方面的具体改革措施尚未提出。盖特纳的监管改革方案提出了对金融监管体系的一些新的认识和改革方向，明确表明了加强系统性风险监管的政策意愿。具体体现在：扩大监管权限；单设监管机构，专门负责系统性风险监管；实行逆周期监管措施；填补监管空白，对有系统性风险影响的金融机构要纳入监管；强化对金融衍生产品的监管。从以上内容可以看出，该改革方案影响面广，影响大，是美国金融监管体系自20世纪20年代末“大萧条”以来最大规模的变革，将对美国金融监管及金融市场发展产生深远影响。对系统性风险的高度重视，表明美国监管机构正在改变以往监管机构过于强调微观审慎监管的做法，开始转向宏观审慎监管。

四、《金融监管改革：新基础》：重建金融稳定新框架

（一）《金融监管改革：新基础》颁布

次贷危机的爆发，将美国金融业及金融监管当局推向审判台，批评之声不绝于耳。金融危机暴露出美国监管体制的种种弊端，也使改革华尔街和相关监管部门众望所归，这也是奥巴马（Barack Obama）政府当前的优先任务之一。2009年6月17日，奥巴马政府公布了长达88页的“金融改革白皮书”——《金融监管改革：新基础》（Financial Regulatory Reform—A New Foundation：Rebuilding Financial Supervision and Regulation，以下简称FRR），旨在从监管理念、监管制度、监管机构、监管层次、监管手段和监管协调各个方向全方面革新在次贷危机中显得漏洞百出而又羸弱不堪的美国金融监管体系，由此拉开了美国自1932年以来最大规模的金融监管改革大幕。这位一上任就忙于收拾各种烂摊子的美国总统对这场声势浩大的改革寄予厚望，希望以此恢复强劲且充满活力的金融市场，确立透明、公平、有效的监管基调，进而防范危机。奥巴马拿出这个方案，表明了美国经济在出现基本转机的情况下，政府开始腾出大部分的精力来研究加强监管的问题。这个方案命名为“金融监管改革：新基础”，副标题是“重建金融监督和管理”，体现了奥巴马竞选口号中“变革”的精神。“新基础”则不仅表明了金融监管的新基础，也在一定程度上展示了奥巴马执政的新基础。

全球经济在度过了濒临系统性崩溃的艰难时期之后，主要经济体的经济状况正逐步趋于稳定。虽然全球经济重返高增长的道路尚需时日，但随着2009年6月17日美国金融监管改革白皮书的公布，全面的金融监管改革实际上已经正式提上日程。作为此次全球金融危机的主要教训之一，后危机时期金融稳定框架的设计被认为是确保长期金融和经济稳定的关键。

（二）FRR改革方案的主要内容①

根据美国财政部发布的FRR白皮书，这次改革的核心内容有两部分，一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力。具体涵盖以下五大方面。

1、促进对金融机构的稳健监管（Robust Supervision and Regulation）。（1）建立金融服务监督委员会(Financial Service oversight council)，由其负责统一监管标准，协调监管冲突，处理监管争端，鉴别金融机构出现的风险并向美联储等监管机构提出警示，该理事会将有权从任何金融机构采集所需信息并要求其他监管机构对其提示的风险做出反应。（2）加强对所有大型、相互关联的金融机构的联合监管（consolidated Supervision and Regulation），对这些大型金融机构的监管要求将严于其他普通金融机构，就此美联储和财政部将于2009年10月1日前出台具体建议。（3）提高所有银行和银行持股公司（BHC）的资本金水平和其他审慎标准。（4）消除银行监管中的漏洞。建议成立一家新的联邦政府机构----全国银行监管署(NBS)，负责对所有联邦特许存款机构、外资银行的联邦分支机构及分理处实施审慎监管。（5）取消SEC的联合监管计划。建议由美联储接替证券交易委员会(SEC)行使对投资银行控股公司的监管。（6）要求对冲基金和其他私人资产池（private pools of capital）进行注册。（6）降低货币市场共同基金（MMFs）遭遇挤兑的可能性。（7）加强对保险业的监管。建议通过立法成立隶属于财政部的全国保险办公室(Office of National Insurance)以协调保险业政策和强化保险业监管。（8）确定政府资助企业（GSEs）的未来作用。

2、对金融市场实施全面监管。（1）强化对证券化市场的监管，要求发起人承担证券化所产生的部分信用风险，市场参与者的薪酬应与标的贷款(underlying loans)的长期表现相一致。SEC应继续提高证券化市场的透明度和标准化，对SEC建立的资产支持证券(ABS)发行商报告制度给予清晰的授权。（2）对所有OTC衍生品，包括信用违约掉期（CDS）市场实施全面监管，提高市场有效性和透明度，防止该市场风险渗透入整个金融体系，防止市场操控和欺诈，避免不成熟的主体进入市场。（3）进一步协调期货和证券监管规定。CFTC和SEC应向国会建议，对有关管理条例和规定进行必要修改以协调对期货和证券的监管。（4）赋予美联储权力，加强对系统性重要支付、交易和结算的监管。(5) 赋予美联储权力，加强系统性重要支付、交易和结算的结算能力，拓宽其获取流动性的渠道。

3、保护消费者和投资者免受金融伤害。（1）新成立一个独立的消费金融保护机构（Consumer Financial Protection Agency，简称CFPA），统一对消费者和投资者免受金融伤害提供综合保障。（2）改革消费者保护措施。CFPA有权要求相关机构采取合理的信息披露方式，并与消费者进行充分的信息沟通，全面揭示消费者的权利以及他们所承担的成本、损失和风险。从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。（3）在加强投资者保护方面，SEC应拥有更大的权力。比如，要求提供投资建议的证券经纪交易商承担相应的尽职责任；调整对投资顾问和证券经纪交易商的监管规则，以增加投资者保护的公平性。改革计划还建议在金融服务监督委员会的领导下，成立金融消费者协调委员会(Financial Consumer Coordinating Council)。

4、向政府提供其管理金融危机所需的工具。当金融机构遭遇困境时往往只有两种选择：外部融资或申请破产。但在危机阶段，由于信贷紧缩导致市场融资渠道收紧，大型金融机构面临困境时则只有两种脆弱的选择：一是像AIG一样从政府获得紧急救助，二是像雷曼兄弟一样申请破产保护，任何一种选择都不利于以最小的纳税人成本维持金融系统稳定。针对这些尴尬，FRR提出的改革方案主要包括两块内容：(1)对于破产的银行持股公司（包括一级金融持股公司），建立一种破产解决机制，以避免陷入破产困境的银行持股公司（包括一级金融持股公司）无序破产。（2）修订美联储紧急贷款权利，增强美联储的危机反应能力。

5、提高国际监管标准并改进国际合作。（1）加强国际资本框架。在2009年底之前，通过调整适用于交易账户和证券化产品的风险权重、实行一个补充性的杠杆比率，并完善资本的定义，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）继续修改和完善巴塞尔新资本协议。我们也敦促BCBS针对巴塞尔新资本协议框架完成一项深度评估，以减轻其亲周期性的影响。（2）改善对全球金融市场监管。敦促各国当局提高相关标准，改进对信贷衍生产品和其他场外交易衍生产品的监管，特别是通过中央清算对手的运用，按照20国集团倡议来改进这一监管，同时通过国际协调与合作提升相关监管标准。（3）加强对国际活跃金融机构的监管。建议金融稳定理事会(FSB)和各国当局贯彻20国集团的倡议，通过建立和持续发展监管联席会议来共同加强对全球金融公司的监管。（4）改革危机预防和管理的权力机构和程序。建议BCBS抓紧改进全球金融公司的跨境处置体制，力争在2009年底以前提出相关政策建议。敦促各国当局改进有关信息分享的制度安排，并贯彻FSB有关跨境危机管理的原则。（5）强化金融稳定委员会的职能。建议金融稳定委员会（FSB）在2009年9月以前完成其重组，并就改善全球金融稳定出台新的制度性要求。（6）加强审慎监管。我们建议：BCBS采取步骤来提高金融机构的流动性风险管理标准；FSB与国际清算银行（BIS）和其他标准制定者一道来开发宏观审慎工具。(7)在审慎监管、洗钱/恐怖主义融资以及税收信息交换等领域，执行更高标准。敦促FSB加快建立并协调同行评估，以对国际监管标准的遵守和实施情况进行评估，重点关注审慎监管标准中的国际合作。将致力于实施最新的国际合作评估小组（ICRG）的同行评估过程，并与金融行动任务组（Financial Action Task Force, FATF）的合作者一道来解决不符合国际反洗钱/恐怖主义融资（AML/CFT）标准的管辖权问题。

FRR未来还将产生很多变化，作为一个改革雏形，FRR虽然列出了五大改革维度，但只有对金融机构和金融市场的两个维度的改革思路最为成形，内容也更为翔实，其他三个维度的改革某种程度上更流于意念，还需要更进一步的具体化。但从其列举的具体改革措施来看，奥巴马的决心主要体现在三个方面，一是弥补金融体系监管漏洞，将那些曾经处于监管盲点的机构乃至具体业务置于公开监管的框架之下；二是提高对消费类金融行业的监管质量，保护在金融体系中处于弱势地位的消费者；三是提高金融监管效果，特别是改革现有的监管机构框架。

（三）FRR表现出的五大监管倾向①

1、组建两个新的监管机构：一是执行跨部门协调职能的金融服务监管委员合；二是成立专门负责对银行进行监管的部门。这两个机构的设立，从架构上弥补了美国现有监管体系的组织缺陷。

2、强化美联储权力，将其监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管视野。过去，我们在对世界各国金融监管模式进行分类时，总是把美国划入极具特色的所谓“伞形功能监管”类别。现在看，如果美国政府的该方案获得国会通过并付诸实施，美国的金融监管类别也会出现新的革命性变化。

3、力图全面堵塞旧体制下的金融监管漏洞，其中有对时常规避监管的各类吸储机构、信用许级机构、证券化产品提供机构、衍生品场外交易以及金融市场支付、结算、清算系统等机构和活动的监管构想。

 4、将消费者和投资者权益保护当成金融监管的中心内容，具体措施包括建立消费者金融保扩局、建立金融产品提供商的行业标准、惩治金融欺诈、提高金融产品和服务的透明度等等。

5、进一步强化了政府对金融危机的干预能力，使政府能够独立决策、自主运用相应的反危机政策工具，并设计使财政部在反危机中具于比美联储更高的决策地位。因为在本轮金融危机中，美国政府和民众都已清楚地看到：所谓反危机，终极手段就是拿纳税人的钱填窟窿。所以，反危机的最高权力理所应当由总统和财政部聿控。

（四）简要评论

这份FRR是奥巴马政府上台以来推出的最具雄心的改革计划之一。实际上，自目前这场重创美国金融经济体系并席卷全球的金融危机爆发以来，无论是政府部门，还是学界、私人机构和市场参与者，普遍将金融监管的失败作为引爆危机的原因之一。因此，奥巴马政府上台之后，在积极采取措施救助金融机构和刺激经济复苏的同时，也专门组织包括财政部副部长尼尔·威欧灵和国家经济委员会副主任戴安娜·法雷尔(Diana Farrell)为负责人的特别行动小组，专门研究改革金融监管体制问题。可以说，这份经过充分酝酿、审慎推出的全面监管改革计划也是各方博弈的结果①。

此次美国金融监管改革的动作很大，FRR是一个野心颇大、力度超然的方案，就一定角度而言是政府扩权的突出表现，与奥巴马的“大政府”策略相吻合。但与此同时，改革方案在某些方面又颇显保守，总体上是“修补”现有监管体系。由此看来，未来的反对声音可能既来自激进派又来自保守派。当然，或许正是这样一种对两派有所妥协又不失作为的改革方案才能加大其顺利通过立法的几率。这样一种监管机构改革安排显然是奥巴马政府权衡多方立场后的结果。一方面，在美联储扩权的问题上保留了政府改革初衷，这是其保持激进步调的表现；另一方面在精简监管机构上却鲜有建树，不仅没有像最开始设想的那样化零为整，成立一个大一统的监管当局，而且在监管机构的数目上也是一增一减没有变化。目前，这份改革方案已递交国会，预计最快可能在年底之前审议完毕。如果改革方案得到通过并付诸实施，美国金融生态将随之发生巨变。

就像大萧条催生了美国金融业的分业监管改革一样，本轮金融危机也将触发美国金融业监管的大变革。但美国财政部的金融机构改革方案尚处于国会议员的激辩之中，仍面临着不少挑战②。尽管分析人士对于这份改革方案褒贬不一，但人们争论的只是一大步还是一小步的问题。为了更顺畅地取得阶段性胜利，奥巴马就美国金融监管改革游走于激进与保守之间的选择或许是当下最现实的做法。美国金融监管改革无论需要多少辩论和讨价还价，一个重要的时间节点是9月匹茨堡（Pittsburgh）G20会议，届时美国当局需要向G20通告监管改革真正实施的相关内容，并且美国还需要向G20推销自己的监管改革版本，并在一定程度上达成一个很广泛的共识，其中跨国监管合作机制也是非常重要的，这样美国才会有机会重新树立美国金融市场在全世界的信心。奥巴马政府试图通过金融监管改革，重塑美国金融与经济霸主的形象的努力能否获得成功，人们拭目以待。

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