使用权是一种独立产权
张曙光
在这种的土地制度下，任何一个个人都不可能取得土地的所有权，只能取得土地的使用权。在土地上盖起的房屋虽然可以成为个人所有的财产，但是由于土地是国家和集体的，房屋的所有权其实也只是使用权。因此，使用权的问题就成为征地拆迁问题以及一切与土地有关的问题的核心和关键。
所有权和使用权的分离虽不能说是一个古老、但也不能说是一个近代的经济现象。租佃制的出现就是所有权和使用权分离的结果和表现。地主拥有土地的所有权，佃农取得土地的使用权，前者称为田底权，后者称为田面权。从这个意义上来说，中国目前的土地关系说到底是一种租佃关系，国家和农村集体经济组织是土地的所有者，农村和城镇居民是土地的使用者。由于农村居民是农村集体经济组织的一员，城乡居民也是国家的一员，这种土地关系也不是以私有地权为基础的典型的租佃关系，而是一种发生了嬗变的或者扭曲了的租佃关系，我们曾经将其称为“准租佃制”（参见拙文“决策权的分配与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考”，载《中国社会科学评论》2002年第一卷第一期）。其与租佃制的差异是由公有权和成员权引发的，理论分析和实践结果证明，其经济效率低于租佃制。
所有权和使用权的分离其所以是一个重要的经济现象，就在于随着社会分工的深化和经济的发展，这种分离不仅越来越普遍，而且越来越复杂，其相互关系也发生了重大变化，不仅需要理论上加以说明，而且需要相关的法律制度加以调节。
首先，所有权解决的是财产的归属问题，使用权解决的是财富的创造问题。如果说在传统农业社会中，所有权和使用权的统一是主要的和基本的形态，其分离是次要的和从属的方式，那么，在工业社会，其分离就成为相互关系的普遍形态和基本方式，而其统一反而成为次要的和从属的了。于是，所有者通常不是直接使用自己的财产，而是将其交给专家去经营。这是由于社会财富的增加和社会生产力的发展不是取决于财产的归属，而是取决于财产的使用。因而，使用者的行为方式和使用效率就直接决定着社会经济的发展和社会福利的增加。这又取决于使用者的地位及其与所有者和其他利益相关者的关系。只有使用权和所有权相互独立而又相互制衡，使用权得到有效的保障，使用者得到应有的回报，才能保证使用者最有效地使用所有者的财产，并处理好与其他利益相关者的关系。因此，现代的财产制度，应当是一种以所有权为基础、以使用权为中心的财产关系。处理好这种财产关系，不仅需要一套有效的制度安排，而且需要有高超的艺术。而公有财产的所有者和使用者从一开始就处在分离状态，处理好所有权和使用权的关系，保证使用者的激励约束相容，是公有财产保值增值的关键，也是公有制经济中最基本的经济问题。
其次，在经济发展的历史上，租佃制不仅有从固定租约到分成租约、从实物地租到货币地租的发展，而且有从短期租佃到长期租佃、以至永佃制的变化。从理论上来说，在租佃制下，出租方和承租方是独立的和平等的，租约的缔结和实施是自愿的。只要承租方按时按量按质完成了租约义务，拥有所有权的出租方既无权干预承租方的生产和经营活动，也无权改变租约的内容和义务，即使承租人发生变故，如承租人死亡，其子女继承，出租方也不能解除租约，收回佃权（即土地使用权），如要废约，不仅要征得承租方的同意，而且要承担因此而给承租方造成的损失，给予承租方相应的补偿。否则无权改变已有的租佃关系。这说明，使用权与所有权一样，是一种独立的财产权。虽然在实践中，地主有可能依靠政府权力，欺压和剥削佃农。至于在永佃制下，使用权的独立性就更加明显，而永佃制的出现，正是针对出租方随意改变租佃关系，撕毁租约的一种制度安排。
再次，在现实的经济发展中，农村联产承包经营责任制已经出现了多种方式，如“两田制”、“三田制”、“反租倒包”、“承租反包”、“股份合作制”、“股田制”等多种经营方式。在这里，广大农民的创造已经解决了土地使用权的独立化问题。值得特别重视和讨论的是“股份合作制”和“股田制”。这两种制度安排在本质上没有多大差异，是以承认土地使用权的独立为前提的，界定给农户的土地使用权作为农户的财产不仅可以转让和交易，而且可以入股而变成股权，我们称其为使用权股权化。农户不仅可以在土地上继续劳动，取得劳动收入，而且可以以股东的身份取得股息和红利。这样一来，使用权的权能也得到了扩展。如果说，所有权的权能表现为占有、使用、收益和处分等，那么，使用权的权能除了占有、使用、收益以外，向所有权的转化也是其中之一。这是实践的逻辑，而非什么人杜撰。
复次，在企业理论和产权理论的发展中，现代产权理论的出现，为使用权的独立化提供了新的依据。自从科斯教授“企业的性质”一文发表以及得到学术界的公认以来，从科斯到威廉姆森，从阿尔钦、德姆塞茨到詹森和麦克林，再到哈特、格罗斯曼和莫尔，产权理论得到了长足的发展，从企业的规模及其与市场的边界，到纵向一体化和横向一体化，从企业的企业家理论和契约理论到不完全契约的产权理论。哈特、格罗斯曼和莫尔等人用不完全契约的方法研究企业问题，把控制权的配置作为产权的核心，并把对资产的控制权视为企业的所有权。可见，所谓控制权就是使用权，对企业财产的控制使用权就是企业的财产权或者所有权。
总之，从以上分析可以看出，使用权与所有权一样，是一种独立的财产权。同样，对使用权的保护也应当像保护所有权一样，甚至应当更加认真和精心，因为其对社会经济的发展更重要，且保护更困难。其中一个重要原因就是，所有权特别是拥有所有权的政府对它的侵犯。征地拆迁就是最好的证明。长期以来，由于所有制崇拜和所有制迷信，以为所有权高于一切，重于一切，决定一切，现在是破除迷信，重视和确立使用权的独立性的时候了。既然所有权决定财产归属，使用权决定财富创造，那么，采取什么样的财产所有权，即公有制还是私有制，似乎并不重要，而重要的是财产的使用方式和使用关系。