国有股转持：填充社保基金“空洞”

——“国有股转持”释放四大政策信号

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新（教授）

　　笔者注：全国社会保障基金（以下简称“全国社保基金”）是中央政府集中的国家战略储备基金，创设于2000年8月。它是由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股票、划入的股权资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成的。全国社保基金主要用于弥补今后人口老年化高峰时期的养老金缺口，它是全国各地社会保障（安全网）的最后一道防线或重要精神支柱。

历年拨入全国社会保障基金的主要收入项目（单位：亿元）

　　注：表中数据是笔者根据全国社保基金历年报表整理而来。“个人账户基金”是全国社保基金理事会受做实个人账户试点省（自治区、直辖市）委托管理的个人账户资金及其投资收益。不知何故？2008年社保基金年报没有披露“现金流量表”，这是8年来第一次出现这种情况。此外，2008年社保基金投资股票的收益率也未公开披露！

　　2009年6月19日，国务院发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。该办法指出，在境内证券市场实施国有股转持政策，即股权分置改革新老划断后，凡在境内IPO的含国有股公司，须按发行股份数量的10%，将部分国有股转由全国社保基金持有。这一“实施办法”具有十分重大的历史与现实意义。

　　8年抗战，终有结果。2001年6月12日，国务院正式发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》，办法的核心是第五条，即新发、增发股票时，应按融资额的10%出售国有股。最受争议的是第六条，即“减持国有股原则上采取市场定价方式”，把高价减持和首发、增发“捆绑”起来。

　　十分偶然巧合的是，2001年6月14日，当上证综指创出历史新高2245点后，股市全面转入大熊市。迫于国有股减持的压力，2001年10月22日，证监会紧急叫停《减持国有股筹集社会保障资金暂行办法》第五条规定。2002年6月23日，国务院正式决定，除国有企业海外发行上市继续执行“暂行办法”外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。

　　8年后的今天，我们终于有了一个“一举多得”的好办法来解决国有股划转社保基金的问题。这一全新的解决思路——“实施办法”的推出，至少可以解读出以下四层含义与信号。

　　（一）偿还社保“历史欠债”，化解中央财政压力

　　1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地区和有关部门开始制定社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度改革方案。1997年，国务院又发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，并首次将全国城镇企业职工统一、强制纳入社会养老保险范畴。

　　经过10多年的努力，全国城镇企业职工的社会保障制度改革取得了长足的发展，但个人账户空账运行，缺口至少超过1万亿元，如果再加上社会统筹账户缺口，则我国城市人口的公共养老金缺口至少在2万亿以上。然而，截止2008年底，我国“全国社会保障基金”的账面资产总额仅为5623亿元，即使全部拿去抵补上述缺口，仍有较大差距。

　　从企业养老到社会养老，从现收现付制过渡到统账结合的部分积累制，这是一个历史的跨越，但它同时也是制度的断层与对接。体制转型所需要的成本就是昨天的“历史欠账”。这一历史欠账与养老受益人无关，而应由国有企业和国家财政负责“偿还”。当初，全国社会保障基金的创立正是兼有这一重要功能；国有股按比例无偿划转给社保基金，实际上，这也是偿还国有企业对社会养老保险基金的“历史欠账”。

　　（二）应对人口老年化，全面提速社保改革进程

　　人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。根据人口老年化的国际标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

　　20世纪90年代以来，中国的老龄化进程加快。1990年，我国65岁及以上老年人口为6299万人，占总人口的比例为5.57%，然而，截止2007年底，我国65岁及以上老年人口已增至12354万人，占总人口的比例升至9.35%。也就是说，17年间，我国老年人口及其所占比例几乎双双翻一番。由此判断，目前中国人口已经进入老年化社会。

　　据统计，65岁及以上老年人占总人口的比例从7％提升到14％，发达国家大多用了45年以上的时间。根据预测，中国将只用27年就可以完成这个历程，并且将长时期保持很高的递增速度，属于老龄化速度最快国家之列。

　　2015年前后，中国人口结构将发生根本性逆转。随着人口老年化速度上升，人口结构转变对经济增长的贡献将由“人口红利”逐渐转变为“人口负债”。众所周知，发达国家进入老年化社会基本上是“先富后老”或“富老同步”，而中国则在尚未实现现代化的情况下提前进入老年化社会，这属于“未富先老”。

　　尤其值得高度关注的是，随着未来中国老年化问题日趋严重，再加上2020年底中国农村将全面建立社会养老保险制度，这将意味着10年以后，中国社保基金的压力与矛盾将会全面突显出来，13亿人口的未来养老是一件大事，必须早作筹谋、早作打算。

　　（三）分散公司股权，破解“一股独大”之困境

　　一直以来，国有控股上市公司，尤其是特大型国有控股公司（如中石油、中石化、工商银行、中国银行等），它们大多数都是“一股独大”，国有股所占总股本比例高达60%甚至80%以上，这种股权结构不符合现代企业制度的本质要求——适度分散股权。

　　“一股独大”的国有控股企业直接导致法人治理结构低效或失效，这些国有企业虽然改制上市了，但依然“换烫不换药”，因为“一股独大”就是“一票独大”，股东大会与董事会形同虚设，无法真正体现“内部制衡”的法人治理结构的先进性。

　　社保基金会转持国有股后，享有转持股份的收益权和处置权，不干预上市公司日常经营管理。事实上，国有股转持给社保基金，这在一定程度上“稀释”了第一大股东的持股比例，这对“一股独大”的投票权具有一定的“分散”或“制衡”作用。

　　（四）延长部分“大小限”锁定期，分散市场“减持”压力

　　转由社保基金会持有的境内上市公司国有股，社保基金会承继原国有股东的禁售期义务。对股权分置改革新老划断至本办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份有限公司转持的股份，社保基金会在承继原国有股东的法定和自愿承诺禁售期基础上，再将禁售期延长三年。

　　这一国有股转持规定，有利于延长“大小限”的锁定期，从而延后或分散市场减持压力，这对个股的股价稳定有益。同时，通过国有股转持全国社保基金，并强制延长这部分转持“大小非”的锁定期，可以迫使社保基金进行硬性“长期投资”，这可以缓解社保基金的“短炒”投机冲动，从而有利于中国股市的长期稳定与健康发展。