聂辉华 李旭晟

 一

每年回老家，和地方官员聊天时，他们经常问笔者一个问题：你是经济学博士，能不能讲讲我们怎么搞好本地经济？一开始，我们对这个问题感觉有点措手不及，因为并不十分了解每个地方的实情。后来，我们就介绍一些经济发展的基本原理，但是不同工作环境的官员对此又感到意犹未尽。这可真的是一个非常重要但又非常难以回答的大问题。首先，在一般意义上地方官员会如何发展经济？其次，不同层级的地方官员发展经济的方式有什么不同？再次，不同地区的地方官员发展经济的方式又有什么不同？我们经过了一段时间的思考和讨论之后，决定在这里写下我们的初步想法。

二

中国的官员像企业家，中国的企业家像官员。一些研究中国问题的外国经济学家也注意到这一奇特现象，并用“地方政府公司主义”（local state corporatism）来解释中国几十年的高速经济增长（Oi，1992）。还有一些中国经济学家认为官员实际上就是“政治企业家”（political entrepreneur）。是的，地方官员在很大程度上就是一种政治企业家，他们为了最大化自己的政治利益，推动政府系统像企业一样运作，将大量精力投入到经济活动中，并从中获取经济利益。只不过，这里所说的“企业家”并不是熊彼特意义上的创新者，而主要是经济活动的管理者。在现行政治框架下，中国的地方官员不太可能对现有的政治组织、政治体制和政治市场进行“创造性的破坏”（Schumpeter，1936），也没有创造出世界上全新的经济体制或经济组织的运气。而且，地方官员与企业家在目标函数上不同，他们固然追求经济回报，但主要追求政治利益，也就是升官或权力。所谓“帽子就是方向，野心就是力量”。当然，就掌握的资源而言，纯粹的企业家只能经营货币资本，而政治企业家是通过权力资本盘活货币资本，又通过货币资本强化权力资本。简而言之，地方官员也是一种在约束条件下追求个人效用最大化的经济人。

地方官员发展本地经济的过程，实质上就是作为政治企业家通过权力资本经营货币资本的过程。实现这一过程的手段主要包括以下几种。第一，向中央要政策。自从改革开放以来，优惠政策一直是地方经济发展最倚重的资源。拿到了好的优惠政策，就相当于拿到了发展经济的“尚方宝剑”。而最重要的政策就是中央对本地的区域功能定位，这绝对是一种垄断的制度性资源。最初的优惠政策是成立经济特区，让5个特区享受吸引外资和进出口的各种好处。1984年，中央设立了14个沿海开放城市，将特区的部分优惠政策延伸到港口城市。1985年，中央又决定将长江、珠江三角洲和闽南夏漳泉三角地区作为沿海经济开放区，逐步将改革开放的优惠政策向内地辐射。1990年，中央批准建设上海浦东新区。这种体制性的优惠政策实际上是利用国家资源发展地方经济，或者是以禁锢其他城市为代价让少数城市优先发展。在这种倾斜政策下，受到政策照顾的地方没有理由搞不好经济。当然，这种整体性的优惠政策不可能是普惠的，于是很多地方就要争取经济管理权限上的政策资源。到1993年，中央先后批准了深圳、宁波、青岛、大连和厦门等14个计划单列市，让它们享有省一级的经济管理权限。计划单列市的收支直接与中央挂钩，财政直接与中央分成，并且行政级别为副省级。1994年，中央又决定将部分计划单列市和其他几个城市改为15个副省级市，但上述5个计划单列市依然保留至今。最近几年，国家又设立了“资源节约型”和“环境友好型”两型社会以及综合配套改革试验区。如果一个地方不能从中央争取到城市的整体定位政策，那么能争取到局部定位政策也不错。1980年代之后，很多地方设立了经济技术开发区或高新技术开发区。不过，这些开发区并非都是国家级的，很多是省级的，因此在政策优惠程度上参差不齐。尽管很多人对这些新名词感到一头雾水，但对背后的巨大利益都心知肚明。

第二，向部委要项目。有个词叫“跑部钱进”，形象地说明了为什么地方政府必须向中央部委要项目。市场经济本质上是分权经济，但是中国的经济目前还是混合经济，配置资源的方式仍然是高度集中的。每年的中央全会和经济工作会议都会将下一年乃至未来五年的经济和社会发展指导思想和发展目标大致确定下来，这样，国务院政府工作报告和国家发改委的经济社会发展计划也就基本确定下来了。这两个重要的文件确定了，中央各种重大基础设施和重大产业项目也就确定了。而这些足以影响经济社会发展全局的项目的审批权限、拨款权限和监督权限主要掌握在国务院各组成部门手中。最大的审批部门当然就是国家发展和改革委员会，几乎所有重大投资项目都要由其审批或核准。除了发改委、财政部等综合性职能部委，其他专业性职能部门也掌管了大量的项目或工程。如铁道部和水利部，每年都要安排上千亿元的基础建设投资项目。当然，不同级别政府所辖的部门对项目的批准权限也不同。以外商直接投资（FDI）项目为例，县级发改委可以批准5百万美元以下的投资，地级市发改委可以批准1千万美元以下的投资，省发改委可以批准3千万美元以下的投资，国家发改委可以批准3千万到5千万美元的项目，超过5千万美元的项目要报国务院批准。当前，为了刺激经济，中央决定投入4万亿元。可以想象，为了抢食这块大蛋糕，不知多少地方政府官员又要为“跑部钱进”而头破血流了。

第三，向外商和客商要企业。企业是经济活动的基本单位，再多的项目、再大的工程，最后都要靠企业来实现。因此，一个地方是否经济繁荣，关键就是看这个地方有多少企业。当1980年代初期的外商投资像催化剂一样猛烈地刺激了许多开放地区时，内陆城市也不甘落后，这造成了中国持续了二十多年的外资流入热潮。许多地方为了吸引外商投资，除了正常的“三免五减”土地税费优惠以及“五免五减”所得税优惠之外，一些地方政府甚至不惜以牺牲本地农民和工人利益为代价博取资本欢心。例如，动用公安强行低价征地，容忍资本方违背《劳动法》和《劳动合同法》，以及为了提高GDP不惜严重破坏环境。一些地方政府甚至为了争取外资而进行恶性竞争（race to the bottom），将土地出让金和其他税费一再压低，最后自然是“鹬蚌相争，渔翁得利”。随着地区差距的扩大以及产业结构的升级，一些中西部地区把引进外地客商作为招商引资的重心。

第四，向本地要资源。对于一个地方而言，要在GDP竞赛中打败对手，除了政策、项目和外来资本这些重型武器之外，还必须有自己的杀手锏。因此，一个官员到一个新的地方上任，第一件事就是了解省情、市情或县情，先把自己的家底摸清楚。中国幅员辽阔，总体资源丰富，但各地差异悬殊。因此，地方官员必须立足本地实情，发展特色项目，这也是另一种垄断资源。通常，地理位置、矿产资源、土特产、风景区以及老乡关系等都可以成为不可复制的核心资源。毫不奇怪，“经济搭台，文化唱戏”成为许多地方做广告的常用手段。五花八门的“茶乡”、“铜乡”、“中国鬼都”等冠名则成为地方生动的“城市名片”。

第五，向外地要人才。发展经济要靠“天时、地利、人和”。天时主要指上面给的政策和项目，地利主要指本地资源，人和就是指吸引人才。政府直接吸引人才的手段就是招聘公务员和调入领导干部。1990年之后，中国政府的干部交流开始成为一种正式的制度。发达地区和贫困地区的干部相互交流，有利于帮助贫困地区干部革新观念，开拓思路，实现“先富带动后富”。一些官员到异地任职时，为了打开局面，有时也会向上级要求调任一些干部。本地企业用人的问题，地方政府通常不会干预。但是如何为外地来的各种专业技术人员和管理人员创造合适的工作和生活条件，这自然跟政府的户籍、住房和教育等政策的贯彻有关。笔者曾经去过一家有名的国有企业，这家企业最大的难题是吸引不到一流大学的毕业生，因为企业所在地比较偏僻。最后，政府帮忙出招，在购买住房、家属工作等方面给予优惠政策，情况才有所好转。

三

一个成功的地方官员要像一个成功的企业CEO那样善于经营，但是地方官员手中的战略性自主权往往不如企业CEO的经营自主权。尽管地方官员在发展经济时都要或多或少地使用上述五种手段，但是各种层级的官员所能实施的程度和所实施的重心却差别很大。

虽然1994年之后中国实行了分税制改革，并被学者称为“财政联邦主义”，但是重大的经济权限仍然高度集中于上层。如果把中国政府比喻为一个超级国家公司，那么中央就是董事会，国家部委就是高级管理层，省级政府就是事业部，市级以下政府只能算是工厂或车间。对一个地方官员而言，发展经济的战略性自主权其实没有那么大。一方面，发展经济最重要的金融资源、基础设施、信息、人事任命权和政策工具仍然主要掌握在中央及其直属部门和直属特大型国有企业手中。另一方面，每年的中央全会和中央经济工作会议确定了下一年或下一个阶段的长远目标和发展战略，各省的政府工作报告必须紧密围绕如何贯彻中央会议精神，根据本省情况确定重大产业项目、基础设施项目，甚至确定经济增长速度、物价涨幅、居民收入、就业人数等具体指标。下一级的政府都依次根据上级政府确定的框架，将指标分解到本地，确保执行上级任务。从这个意义上讲，地方官员如何发展本地经济这个问题，实质上是地方官员如何贯彻执行上级精神的问题。通常，地方政府的“书面执行能力”总是很强的。它们在年底基本上都能“超额完成任务”。怪不得，国家统计局公布的加总数据每年都要在地方上报数据的基础上向下调整，而且要独立进行抽样调查。

具体到各个层级的地方官员，在发展本地经济的方式和重心上也有明显的差别。不妨考虑一下，同样是搞好本地经济，一个省长、一个县长和一个乡长的工作有哪些不同？省长可能要把更多的精力放在向中央要政策、向部委要项目上，工作的重心除了提升本地经济速度之外，还有如何贯彻中央宏观调控的目标和以及出色地完成中央着重强调的经济和社会发展目标。省长可以将这些大政方针分解为诸如经济增长、民生工程、环境保护和社会稳定等可操作、可考核的子目标，交给下面的县市去落实。县长的工作可能主要是招商引资和向省里要项目，相当于国家公司里的基本战略经营单元（SBU）的负责人。而乡长，如果不是身处本县工业经济的重点乡镇，大部分的工作仍然是维持社会稳定。在上访日益频繁的当下，在基层化解社会冲突成为维持稳定的重要途径。实际上，中国过去的政府层级只延伸到县一级，乡村向来是依靠自治的。

四

不仅不同层级的地方官员的所作所为不同，而且不同富裕程度的地方官员发展经济的方式也有明显的差别。通常越是经济发达的地区，县市一级政府越是容易唱主角；反之，越是经济欠发达的地区，省级政府越是容易唱主角。原因在于，一个地方越是缺乏活力，就越是需要集中政府的资源去激活，自然要由更高级别的政府去牵头。一个发达地区的政府去招商引资，可能由市长甚至县长带队，而一个欠发达地区的政府去招商引资，通常是省长带队，省直机关做主力。也难怪，沿海地区一个县一年的税收收入，可能就相当于西部地区一个省一年的税收收入。财大气粗啊。

研习经济学的读者可能会产生疑问：制度经济学的基本理论告诉我们，产权、法治等制度安排是经济增长的根本源泉。难道这些对于一个地方不重要吗？当然不是不重要。问题在于，在现行政治框架下，地方政府在制定法律以及实施法律方面能做的其实比较有限。不要忘记，中国是成文法国家，因此由全国人大通过的法律加上由中央部委制定的实施细则，留给地方发挥的空间实在有限。省级人大当然可以制定法规，但是除非对于那些还处于探索时期的法律法规，基本上只能照章执行。即便省级政府和人大有一定的自由裁量权，这权力也受到经济发展水平的制约。有趣的是，越是经济发达的省份，在执行法律和中央政策时，越是拥有更多的灵活性。例如，中央很多政策法规都会同时提到“规范”、“引导”和“鼓励”三个词。经济发达省份在执行时可能重在“鼓励”，而经济欠发达省份由于缺乏谈判力，可能比较谨慎地强调“规范”和“引导”。两字之差，背后的政治经济学含义可谓深刻！

本文发表于《经济学家茶座》2009年第一辑（总第39辑）

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  作者系中国人民大学经济学院博士。作者非常感谢抚州市委付长岭对本文提供的建议。