解析物权法（13）
陈绪国
【原文】〖登记机构的职责〗
第十二条 登记机构应当履行下列职责：
（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；
（二）就有关登记事项询问申请人；
（三）如实、及时登记有关事项；
（四）法律、行政法规规定的其他职责。
申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请书补充材料，必要时可以实地查看。
【解析】[形式审查与实质审查]
本条款，分为形式审查与实质审查两部分，大体上是以形式审查为主。登记机构的四个职责为形式审查，除此以外的是实质审查。
◎[形式审查与实质审查的区别]
登记机构的形式审查，是根据申请人提供的不动产权属证明和不动产界址、面积等必要材料进行审核，就有关登记事项询问当事人，并据此如实、及时登记有关事项。
形式审查，是不动产登记的必要程序，未经审查，不能作为不动产登记的法定条件。否则，登记机构要承担登记不实的责任，甚至赔偿权利人的经济损失。
形式审查，不是走形式、搞形式主义。这就要求登记人员具备职业道德水准，具备专业素质，熟练掌握技能，辨别证明的真伪。
本条第一款第（一）项是主要职责范围，这实际上是既针对登记机构，又针对登记申请人的。“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料”是登记机构法定的职责，也是申请人法定的（提供的）义务。
所谓“权属证明”，当指证明登记申请人享有不动产的证明文书，如房屋所有权证、土地使用权证，房屋所有权证、土地使用权证的变更登记证，以及法院确认物权、分割遗产、分割共有财产的生效判决等。以上这些是法定的权属证明，是有法律效力的证明。除此以外，公证的证明、遗嘱的证明、证人的证明、单位的证明，能够证明不动产权属的，应当尽量提供。此类证明是乡规民约的权属证明，法律效力弱于法定的权属证明。
登记机构的实质审查，是登记机构工作人员亲临申请人申请使用的土地、房屋进行实地调查、勘误，以证实申请人的登记材料是否属实。这是登记机构严格把关的一个步骤。
之所以要进行实质性调查，是因为有的人在申请材料上作假，少报或多报土地面积，少报或多报房屋面积。这是问题的关键，也是登记的关键。
形式审查是登记机构的第一道程序，也是第一个职责。此第一道程序，是为第二道程序提供方便。未经第一道程序而进入第二道程序，就会使实质审查陷入被动，无的放矢，劳民伤财。
实质审查是登记机构的第二道程序，也是第二个职责。此第二道程序，是第一道程序的继续，是最后把关的程序。一般情形下，舍弃第二道程序，虽然可以提高办证速度，但难免出现差错。因此，两道程序应当并列，两个审查并列，两个职责同时履行，应当是比较稳妥的办法。
◎〖实质审查的意义〗
本条第二款“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”是一个弹性的规定。但这并不意味着实质审查是统统可有可无的，是有个别情形是这样的。这主要指继承不动产登记、传承不动产登记等已经过一次登记或以上，以及划拨土地使用权登记之类的登记，一般不需要实地查看和实质审查。已经登记过一次或以上，并且使用过一定时间，没有产生异议，只要保持不动产的面积、体积、四至不变，就可以免除实质审查。
在许多情形之下，不动产申请人受利益驱动，或多或少地作点手脚。例如，某村某家申请使用的宅基地面积是
自从启动房地产市场商品经济以来，我国农村土地改为建设用地的面积，已经超过5亿亩，加上城镇建设使用的土地，全国新用建设用地以十万级平方公里计。而且，这种势头年年是有增无减。不动产登记越发显得凝重，登记机构的职责更加重要。
◎〖不动产登记的有关概念〗
本条款，许多是源于行政法的规定。物权法的条款单薄，不结合行政法来解读，就会不明白其中的许多问题。
下面以土地使用权为例，对于相关概念作一简单解释。
1．土地使用权登记的申请人
（1）土地使用权登记的申请人，包括单位、单位法人代表、集体、个人这几大类。
《土地登记规则》第9条规定，国有土地使用权，由使用国有土地的单位及法定代表人或者使用国有土地的个人申请登记；集体土地所有权，由村民委员会或者农业集体经济组织及法定代表人申请登记；集体土地使用权，由使用集体土地的单位及法定代表人或者使用集体土地的个人申请登记。土地的他项权利需要单独申请的，由有关权利人申请登记。
（2）林地、林木登记的申请人，包括单位、单位法人代表、集体、委托代理人、个人这几大类。
《林木和林地权属登记管理办法》第4条规定，林权权利为个人的，由本人或者法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请。
（3）海域使用权登记的申请人，包括单位、单位法人代表、集体、海域使用权竞买人、个人这几大类。
《海域使用权登记办法》第7条、第8条规定，经国务院或地方人民政府批准使用海域的，海域使用申请人持《海域使用权批准通知书》和海域使用金缴付凭证，在规定的时间内，到批准用海人民政府的海洋行政主管部门办理初始登记手续；通过招标或者拍卖方式取得海域使用权的，中标人或买受人持《海域使用权出让合同》和海域使用金缴付凭证，在规定的时间内，到批准海域使用权招标拍卖方案的人民政府的海洋行政主管部门办理初始登记手续。
2．土地登记文件资料
《土地登记规则》第59条规定，土地登记形成的文件资料主要有以下几种：
（1） 土地登记申请书；
（2） 土地登记收件单；
（3） 土地权属证明文件、资料；
（4） 土地登记申请表；
（5） 地籍图；
（6） 土地登记簿（卡）；
（7） 土地证书签收簿；
（8） 土地归户册（卡）；
（9） 土地登记复查申请表；
（10）土地登记复查结果表；
（11）确权过程中形成的协议书、决定书等文件资料。
以上规则，法律为物权法提供支持，具有物权法同样的法律。
3．土地使用权登记的申请程序
土地使用权登记的申请人首先需要领取、填写、递交申请书，然后递交申请资料，然后配合土地登记机构进行必要的实地考察。
《土地登记规则》第10条、第11条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，须向土地管理部门领取土地登记申请书，并向土地管理部门提交下列文件资料：（1）土地登记申请书；（2）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（3）土地权属来源；（4）土地附着物证明。
土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（1）申请者名称、地址；（2）土地座落、面积、用途、等级、价格；（3）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（4）其他事项。
《林木和林地权属登记管理办法》第5条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（1）林权登记申请表；（2）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（3）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（4）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
4．对不同土地使用权不同方式的特别要求
登记的分类，有无偿使用的土地使用权和有偿使用的土地使用权。
《土地登记规则》第23条～第30条规定，对使用不同土地的不同方式，规定了不同的登记要求。包括：划拨土地的登记要求、出让土地的登记要求、国家以土地使用权入股的登记要求、向国家承租土地的登记要求、国家土地使用权出租的登记要求、集体土地的建设用地登记要求。
5．不动产登记机构
中国的不动产登记政出多门，基本上是按行业和行政管理部门负责的。
（1）土地登记机构
《土地登记规则》第4条规定，土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。
（2）房屋登记机构
《城市房地产管理法》第60条规定，在依法取得房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记。
（3）其他登记机构
其他登记机构，如林地、林权、草地、海域使用权、矿产资源探采权等，参考《解析物权法》（11）。
◎[有争议的职责问题]
有的物权法专家将本条“登记机构的职责”全部归类为“形式审查”而否认“实质审查”，并断言：本条并不要求登记机构保证登记事项真实，只要达到经审查认为登记申请人所提交的“权属证明”和“其他必要材料”无误，并据此相信登记事项属实，即可（《物权法名家讲座》第14页）。
笔者并不赞同以上专家观点。理由很简单：
其一，本条的中心思想是“登记机构的职责”。
固名思义，如果说本条只是形式审查，没有实质审查，就不称之为“登记机构的职责”，而是“登记机构的工作”。
其二，如果登记机构只是形式审查，并不涉及实质审查，不动产登记机构形同虚设。
并且，其中就必然存在大量不符合实际情况的假登记，加重了国家行政机关的管理难度与负担，给予民商事权利人造成一定的经济损失。
其三，如果登记机构只是形式审查，并不涉及实质审查，不仅往往导致国家大宗的财产损失，导致权利人经济利益受损，而且会导致大面积的职务犯罪。
从全国各地挖出的大大小小的“土地硕鼠”来看，许多涉及到违法审批和违法登记。
其四，“登记机构的职责”所肩负的责任是十分光荣而重大的。
仅仅土地一项，我国有960万平方公里国土面积，领海面积有300万平方公里，公海使用权面积则更大。这是我国亿万人民和国民经济生存发展和世代持续生存发展的基本保证。所谓“千里之行始于足下”，就是干大事业要从小做起，从脚下做起。
众所周知，我国是个人口多土地资源贫乏的国家，而且随着工业化、城市化建设步伐的加快，土地资源贫乏程度日益严重。从根本上来说，我国必须实施土地管理从严政策，从规划、设计、征地、用地到各个环节的审查、审批、登记、造册，从头到尾、从一而终地实施全过程、全方位的严格控制。
以下是官方统计的土地违法活动的资料，是成千上万资料中的一部分。仅仅是这两个资料，就足以证明全国性土地违法案件已经是怵目惊心了。
国土资源部执法监察局局长张新宝表示，新土地管理法实施7年中，即1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。违法批地、用地的新特点，是“以租代征”，截留土地收益据为己有。
据全国人大常委会副委员长盛华仁2006年8月份提供的数据（可能是不完全统计），1998年地方政府卖地收入为97亿元，2001年到2003年这个数字跃进到了9100亿元。几年累计下来，有几万亿元沉淀在地方公共财政之外循环。又据2006年出版的《中国税务年鉴》显示，2005年中国房地产税务收入1798亿元，比2004年增长31%。共占全国总税收的比例从2004年的5.78%提高到5.82%。近三年来，中国各地房屋价格不断上涨，房地产行业税收总额比例是不断呈现负增长，2003年的增长是48%，2004年是46%，2005年是31%。尽管地方政府收入可观，可是，国家财政收入的漏洞仍然很大。全国绝大多数居民并没有因此得到实惠。
诚然，如果将不动产登记机构的职责定义为形式审查与实质审查两大职责，会增加有关部门的工作负担，增加工作压力。这是不言而喻的。但是，这也不能成为放松登记审查的依据。
目前，我国的土地管理，已经由粗放性管理向科学化管理迈出了一大步。首先是各级政府，从国务院、省市自治区、地方市到县市区、乡镇一直到村，都有相应的土地管理机构和土地管理人员，形成了自上而下的严密的管理网络。其次是，许多高科技应用在土地监测与管理过程中。卫星遥感监测技术可以对全国的土地进行实时监测，电子测量仪在全国城乡广泛应用，电子信息系统在全国基本形成网络。与此同时，我国的土地管理法日臻完善，与此同时，我国每年培养了大批土地法学人才和土地管理人才。这些硬件和软件的建设，能够将我国的土地登记与管理达到法制化、有序化的水平。
其五，如果登记机构的职责抽掉了“实质登记”的核心职责，必然会产生许多登记错误。
在这种情况下，发生登记错误，到底由谁负责？是申请登记的人单方面负责，还是申请人与登记机构共同负责？
发生登记错误，包含主观错误和客观错误两部分。其中，人为地蓄意导致登记错误，对于当事人是不可推卸的责任。
那么，登记机构的职责不包含实质审查，意味着登记责任人员可以随时随地地推卸责任，甚至可以带头搞腐败。并且可以一发而不可收拾。
其六，实质审查是登记机构必备的技术条件。
登记机构接受不动产申请人的申请，起码要有“三知道”的本领。所谓“三知道”，是指实际知道、调查知道、登记知道。
申请人交来了各种申请资料，登记人员要知道其中的真伪，要从表面上的知道过渡到实际知道上来。为了避免实际知道发生误差，就要开展实地调查，以便于更加深入地知道，知道得多一点，知道得真实一点。登记知道，也不是光查阅登记簿、登记卡，有些登记当时是那么一回事，后来，也有可能发生不动产原样的变动而未登记。采取实地调查，也会查出名堂出来。
闭门造车的办法进行登记，不触及实际，往往陷入主观主义，事与愿违。
实质审查是登记机构必备的技术条件，毫无疑问，这是大有裨益的。
如何减轻登记机构、登记人员的工作负担、心理负担和职责负担，当然是要研究的问题。但是，所研究的问题，是要从物权技术、登记技术上下功夫，而不是仅仅以推卸其责任或者是以帮助其推卸责任了之。这些问题，将在以后的解析中继续讨论，希望将此问题解决得清楚明白一些。
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