《中华人民共和国廉政法》（专家建议稿）深度解读

                     童英贵

由本人与北京理工大学教授、著名学者胡星斗共同起草的《中华人民共和国廉政法》（专家建议稿）于2009年3月6日问世以来，受到国内外媒体的广泛关注。为了帮助读者进一步了解该部法律建议稿的内涵，深入阐述这部法律建议稿的意义和价值，特作如下解读：

首先，该法律建议稿设计了系统的反腐败法律框架。《中华人民共和国廉政法（专家建议稿）》分八章三百一十二条。第一章：一般规定；第二章：廉政机构；第三章：腐败的预防；第四章：反腐败调查；第五章：惩罚腐败的措施；第六章：惩罚措施的运用；第七章：定罪与处罚；第八章：附则。第一章“一般规定”是这部法律的总则，统帅整部法律，对本法的调整对象、适用原则作出了纲领性的规定，是这部法律精神的集中体现。第二章“廉政机构”规定了廉政机构的设置、对廉政机构的领导和监督、廉政机构的内部运行等制度，为廉政机关的建设和运行作出了系统的制度安排。第三章“腐败的预防”，除对舆论普遍关注的财产与收入申报制度作出完整的规定之外，还对与预防腐败相关的制度和措施作出比较完整的规定，这些预防措施和制度包括《公职人员行为守则》、公职人员职务收入的法定化、对腐败行为的反省与悔过制度、各类公开制度、各类监督制度、廉政法律的送达制度、廉政宣誓制度、廉政承诺制度等。第四章“反腐败调查”对情报收集、侦查措施、侦查措施的批准权限、侦查人员的办案权限等作出了详细规定，为有效查处腐败犯罪提供了制度和技术保障。第五章“惩罚腐败的措施”系统规定了对腐败违法和犯罪惩处的刑罚和非刑罚措施。第六章“惩罚措施的运用”系统规定了对腐败违法犯罪惩处时各种惩罚措施的适用原则。第七章“定罪和处罚”规定了包括贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨害司法等《联合国反腐败公约》所规定腐败犯罪和该公约未规定的其他贪污、贿赂、渎职类腐败犯罪在内的各类腐败犯罪的构成和惩处犯罪的惩罚措施。第八章“附则”规定了与本法的立法、执法相关的主要事项。

其次，该法律建议稿在充分借鉴世界先进立法经验的基础上，进行了大胆的立法创新：

1、确立了零容忍反腐败标准。建议稿的作者认为千里之堤溃于蚁穴，对小腐败的容忍是腐败蔓延的一个主要原因。长期以来，我们的《刑法》将人民币5000元作为贪污、贿赂犯罪立案处罚的起点，公然放任5000元以下的受贿行为，在客观上加速了腐败的泛滥。为此，《建议稿》第二条规定的“本法所指的腐败行为包括：公职人员利用职权、职务之便或者利用职权、职务的影响力，直接或间接接受他人财物和其他好处，为他人谋取利益；公职人员以各种手段侵占公共财产；公职人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守损害国民生命、财产利益和公共利益；公职人员在经济往来中违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人或小团体所有；自然人或法人基于不正当的目的向公职人员提供财物和其他好处。”明确了不以数额较大为腐败构成标准，从而确立了零容忍的反腐败标准。《建议稿》第213条、214条关于贿赂犯罪的处罚标准以及《建议稿》225条关于贪污罪的定罪和量刑标准也充分体现反腐败的零容忍标准。《建议稿》第213条规定“索贿罪是指公职人员利用职权或者工作便利，索取他人财物、获取各种利益的行为。本罪不以是否为他人谋取利益为要件。索贿不满100元的给予口头警告和训诫的处罚；索贿100元以上不满300元的，给予书面警告处罚；索贿满300元不满500元的，开除公职（剥夺担任公职的资格）。索贿500元以上的，每500元处有期徒刑一个月，索贿额百位数不能被5整除的按四舍五入法确定刑期（其他涉及犯罪金额的量刑参照本规则），如索贿2600元应处有期徒刑5个月。索贿60万以上的判处终身监禁。”这些规定体现了《建议稿》作者的反腐败零容忍原则的立法意图。                      

2、确立了廉政机关受国家权力机关领导和监督的独立性原则。《建议稿》作者认为，如果廉政机关受地方党政机关和人民团体的领导和制约，会使得廉政机关丧失独立性而失去对腐败的制约作用和反击能力。现实也已经一再表明，腐败还在愈演愈烈，而在众多的反腐败机构中除直接受中共中央领导不受其他机关干涉的中纪委外几乎难有大的作为；几乎涉及稍高级别官员的腐败都需要中纪委出面才能有效查处，而其他各级反腐败机关除了查处下级或领导确定的目标外很难有所作为。这一切都充分证明失去独立性的反腐败机关很难有效地发挥作用。为此，《建议稿》作者主张建立受全国人大领导和监督的廉政反腐败机关，以最大程度地排除了反腐败工作中的各种障碍。《建议稿》第32条规定“全国人民代表大会设立廉政委员会，领导和监督全国的廉政及反腐败工作。地方人民代表大会不设立相应的委员会”，《建议稿》第33条规定“国家廉政总局受全国人民代表大会领导和监督，对全国人民代表大会负责；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作”，《建议稿》第34条规定“国家廉政机构行使对腐败行为的调查和非刑罚处罚权不受地方政府、其他任何机关和团体的领导、指挥和干涉”，从而确立了廉政机关的独立性。

3、建立了系统的腐败预防制度。《建议稿》作者借鉴了国际先进的腐败预防措施，主张公职人员应当恪守忠于职守的道德准则，主张制订《公职人员行为守则》，并拟就了守则的主要条文；作者主张公职人员的职务收入的法定化，由全国人大制定《公职人员职务收入法》；主张公职人员的财产和收入的申报和公开，并拟就了公职人员财产和收入申报和公开的法律条文；为确保公职人员有机会对自己的腐败行为进行反省和悔过，避免公职人员确因偶尔的不慎而丧失继续为公众服务和通过服务谋生的机会，主张制订《公职人员腐败行为反省和悔过条例》。《建议稿》作者认为权力受到监督和制约是廉政的重要手段，为此主张建立各种监督制度；《建议稿》作者认为公开透明的公共权力运作机制是防止腐败的必要手段，为此主张建立各类的公开制度；《建议稿》作者认为廉政法律制度的学习和掌握也是廉政制度建设和反腐败的重要手段，主张建立法律的送达、签收制度，以免给腐败犯罪分子逃脱法律制裁以“不知道有这样的法律规定”之口舌；《建议稿》作者认为公职人员廉政宣誓和廉政承诺有助于腐败的预防，主张建立公职人员的廉洁承诺和宣誓制度。

4、为提高廉政机关的反腐败侦查能力提供了制度保障。一方面，在《建议稿》第四章“反腐败调查”中规定了情报收集制度、举报代理制度、约谈及拒绝约谈的法律责任、独立秘密调查制度、隔离审查制度，在调查手段上规定与规范了秘密监视、秘密搜查、秘密提取证据、秘密辨认、监听监录、邮件扣押、耳目卧底和陷阱侦查等手段，这些制度和手段为提高反腐败机构的侦查能力都将起到积极的作用。另一方面，《建议稿》作者还主张通过惩罚措施的运用极大地提高的反腐败机关的侦查能力，《建议稿》第六章“惩罚措施的运用”规定的反省与悔过制度、自首制度、坦白制度、积极交待制度、立功制度、退赃制度、污点证人制度（与执法机关合作制度）为腐败犯罪分子主动交待罪行作出了符合犯罪分子正常心理预期的制度安排，从而提高了廉政机关的工作效率。另外，在保护举报人的基础上对举报人的高额奖励机制、下级官员举报上级官员腐败犯罪的“取而代之”的制度，极大提高了民众举报犯罪的积极性，为侦查腐败犯罪提供了有力的信息保障。

5、借鉴国外先进立法经验，确立了一系列先进的法律制度。例如：公职人员隐私权的有限保护、犯罪故意的推定、对腐败犯罪的缺席审判、约谈制度、隔离审查制度、反省与悔过制度、腐败的历史清算制度、举报代理制度、“取而代之”的官员间举报奖励制度等。

6、与时俱进，新设了与一系列实际普遍存在的严重危害社会的腐败行为相关的罪名，为惩治这些严重危害社会的行为提供了法律依据。这些罪名包括受国内外媒体关注的性贿赂罪（第217条）、封锁消息罪（第239条），还包括挥霍公共资产罪（第233条）、公职人员欺诈罪（第234-243条）、藐视廉政机关罪（第248条）、藐视法庭罪（第249条）、非法干扰反腐败罪（第257条）、提供与反腐败有关的虚假审计信息罪（第258条）、浪费罪（第263条）、影响公职人员职务任免罪（第264条）、公职人员漠视国民生命/财产罪（第292条）、公安人员见危不救罪（第293条）、民政机构人员不救助流浪人员/生活困难人员罪（第294条）、公立医院和医务人员拒不救治伤病人员罪（第295条）、廉政机构公职人员泄露廉政机密罪（第299条）等。对社会普遍关注的“巨额财产来历不明罪”建议参照《联合国反腐败公约》的规定更改为“资产非法增加罪”，并建议依照贪污罪的量刑标准追究刑事责任。《建议稿》第233条规定“挥霍公共资产罪是指未经人民代表大会或授权单位专项批准，以吃、喝、娱乐、旅游、单位活动等方式挥霍公共财产的，按贪污罪的量刑标准追究刑事责任”，《建议稿》第263条规定“浪费罪是指违反国家预算法和其他法律、规章制度的规定，浪费公共财产情节严重的，处十年以下有期徒刑”，为杜绝每年近万亿元公款吃喝、出国旅游等腐败性消费的发生提供可靠的制度保障。

第三、也是《建议稿》最大的亮点，就是为有腐败违法犯罪行为的公职人员打通了自新的通道。《建议稿》作者认为，基于各种主观和客观的原因，公职人员偶尔不慎而腐败是可能和容易发生的，但是腐败不应当是公职人员的本质属性，立法应当充分考虑人性的弱点，应当为有自新要求的曾经失足的公职人员作出相应的符合人性规律的制度安排。

《建议稿》第119条 规定“为确保公职人员有机会对自己的腐败行为进行反省和悔过，国家制订《公职人员腐败行为反省和悔过条例》，避免公职人员确因偶尔的不慎而丧失继续为公众服务和通过服务谋生的机会”，《建议稿》第127条 规定“执政党纪检机关和廉政机关对公职人员主动反省和悔过其腐败行为的，按下列原则处置：1、责令作出深刻反省和悔过并书面保证不再重犯；2、一切违法所得予以追缴；3、不追究刑事责任、不开除公职；4、原职务和工资待遇不变；5、给予书面警告、记过、罚款等处罚；6、违法行为和处罚决定秘密记录在案”；《建议稿》第197条 规定“反省与悔过：有关机关尚未掌握其腐败违法犯罪行为的公职人员经自我反省主动向纪检、监察等机关或廉政机关说明其所犯腐败行为的，应当写出书面的反省和悔过报告，上缴全部违法所得财产，并对所有违法所得利益做出有效的处置。对主动反省和悔过的，国家不追究其刑事责任，不开除公职，原职务和工资待遇不变”，这样的制度安排为确因不慎而陷入腐败深渊的公职人员开辟了自新的道路。

《建议稿》第300条规定了腐败违法犯罪历史清算的规则，该条规定“1、 公职人员（包括1979年《刑法》施行以后担任过公职的一切人员）在本法实施以前犯有《刑法》规定各类腐败行为的，应当在本法送达本人后一个月内向廉政机关索取或直接从有关网站下载《廉政法施行前所犯腐败违法犯罪行为反省与悔过申报表》，详尽填写可能回忆的表格所列举的一切腐败违法犯罪行为，并在本法送达之日起6个月内，将填写完的表格逐页签字加盖手印（参照本法法律送达签收的规定执行）后以有效的方式送达廉政机关。其中非执政党员的公职人员的表格一式两份，是执政党党员的为一式三份。2、 廉政机关在收到《申报表》后6个月内根据职权分工约谈廉政机关认为需要约谈的人员，并在约谈后60天内向有腐败行为而未受追究的公职人员（含原公职人员）发出追缴财产或罚款通知书，并书面赦免已经申报的违法犯罪行为的行政、纪律和刑事责任。廉政机关也可以不经约谈直接向申报人员发出追缴财产或罚款通知书。3、 拒不申报的，按藐视廉政机构罪追究刑事责任。4、 虚假申报的，按公职人员欺诈罪追究刑事责任；确系因记忆原因漏报的除外。5、 一切未经申报的腐败行为（除确系因记忆原因漏报的以外）经调查属实的，按本法从重处罚。6、 追缴所得财产均用于国民的社会保障”，根据该规则，一切腐败违法犯罪只要按本条的规定“反省与悔过”、详尽填写《申报表》并上交违法所得、缴纳罚款就可以得到赦免。这项规则可以说为一切腐败犯罪分子指明了自新的道路。

另外，《建议稿》关于自首、坦白、积极交待、立功、退赃、与执法机关合作的规定都为有腐败违法犯罪行为的公职人员留出了自新的路径。《建议稿》第198条规定“自首：超过反省和悔过期限，廉政机构正式立案并通知约谈前，主动向纪检、廉政机构供述本人腐败违法犯罪行为的，是自首；在廉政机构立案前的约谈过程中交代本人主要腐败违法犯罪事实的，是自首；在立案后第一次约谈的24小时内交代本人所犯主要腐败事实的，按自首论。对已经自首的违法犯罪行为，不判处刑事主刑；贪污受贿等财产类腐败案件金额不满5万元的，不开除公职”， 《建议稿》第203条规定“与执法机关的合作：行贿人和其他除主犯以外的腐败犯罪参与人在侦查、起诉和审判阶段与执法机构进行实质性配合的，其刑事责任可以减轻或免除，侦查、起诉机关得以承诺的方式向相关人员承诺减轻或放弃对其刑事责任的追究。与执法机关进行实质性配合的人员因配合行为而使人身安全受到威胁的，政府得采取有效的保护措施”，这样的制度安排也为腐败犯罪人员走上自新之路提供了现实的可能性。

笔者相信，这部《廉政法建议稿》将会成为我国廉政制度的建设的里程碑。

2009-4-1