《国家人权行动计划（2009～2010）》的五点质疑之处

　　2009年4月13日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2009～2010）》（以下简称《计划》）。该《计划》作为我国首次公开且正式发布关于落实人权的行动计划，其中的确透露出一些积极的信号。但作为研习法律，特别是宪法之人，仍对该《计划》提出五点值得思考之处，并由此提出了相应的分析解决途径。

　　

　　一、对《计划》的五点质疑

　　（一）表述顺序受质疑

　　作为一份国家机关所做出的权威文件，其表述应该是应该经得起推敲和质疑的。但是，该《计划》却将“经济、社会和文化权利保障”放到了文本的第一部分，而将“公民权利与政治权利保障”放到了第二部分。显然，这种将经济权利放在一个非常高的位置，带有强烈的经济利益高于一切的思想模式。这种只重视经济权利而忽略公民政治权利的做法，在推动我国民主政治的道路选择上成为一种阻碍。

　　作为对抗公权力滥用的人权，特别是公民的政治权利，我们必须在实现和落实过程中给予更多的关注，否则经济权利的实现将会受到影响，甚至得不到保障。假使公民连最基本的人身权都没有相应的保证，何来谈论工作和学习的基本权利。况且民主进程的推进在很大程度上并非取决于公民经济权利的实现，而更多的表现在于公民广泛参与社会公共事务的程度上。众所周知，考察和衡量一个国家民主进程的重要标志是人权中政治权利和民主权利的实现程度。但是我国却将政治权利放在了经济、社会和文化权利之后，显然这种安排是一种对公民政治权利的漠视和不认真对待。

　　（二）落实机构未明责

　　对于制定该《计划》的过程中，我国采用了联系会议制度，邀请了众多专家学者、政府官员进行了广泛地讨论和修改才呈现出眼下这份《计划》。虽然该《计划》对很多人权明确列出，比如“获得公正审判的权利”、“被羁押者的权利”等，但还是未能将具体实施办法予以明示。这不仅使落实的机构陷入一种被动的困境：落实具体人权过程中应当怎么样落实、如果发生落实人权的机构和组织相互推诿怎么办等都没有一个明确的说法。同样，也使得成为很多涉及人权落实部门有了逃避责任的借口。

　　当然，作为落实人权范围之广，实现的机关不可能整齐划一，因此实现也是需要靠各机构自行决策和执行。但是作为一份具有行政指导意义的文件，从法理学角度上只是规定了权利，而没有规定义务。因此，这就好比产权不清晰造成的权责不明确一样，一旦有利可图，便大肆争夺；一旦承担义务，便逃之夭夭。当然也就是使得《计划》的原旨大打折扣。这种没有约束机制的文本，根本无法起到监督的作用，到最后也只得留于形式。

　　（三）具体人权靠落实

　　值得肯定的是该《计划》中明确规定了“严禁刑讯逼供”、“严格死刑审判程序，完善死刑复核程序”、“严格控制并慎用死刑”、“严禁执法人员实施非法拘禁行为”等具体保护人身权的条款。这不仅是对当前司法体制中的弊端一种积极回应，同时也显示出我国政府在对待这一问题上的坚定立场。但是，作为客观中立的司法部门如何才能在司法过程中保持一种中立的立场，并且不受任何组织的干预的，这才是将人权实现具体化的关键。

　　可是该《计划》只泛泛而论，并且在该《计划》发布后也没有相应的部门给予必要的细化和补充。因此使得该《计划》显得更像一部政治宣言书，而不是一部规范性权威文件。况且随着媒体对此广泛宣传，使得普通民众对该《计划》深入了解后，一旦该计划中的条款不能很好地落实并执行的话，无疑会使民众质疑和问则于政府。同时，没有将人权实现具体化、落实到部门则有可能为国外一些反华势力和个人作为口实进行攻击。

　　（四）发布主体低位阶

　　其实，当笔者第一次在网络中下载该计划的时候，便特别留意了其发布机构——国务院新闻办公室。回顾历史，我们不难发现，以往我国发布人权白皮书报告均为国务院新闻办。因此从实际操作层面来说，发布人权行动计划由国务院新闻办发布理所当然。但是从法律层面，我们不仅提出质疑，国务院新闻办是否有权发布具有指导比他更高级别部门的行政规章。作为国务院下属的新闻办公室其效力和等级不禁受到怀疑，即使由其发布，在执行过程中又有多少落实部门真正配合和遵照执行值得反思。因为从条文中我们不难发现这份《计划》的实施者包括更高一层的司法和执法部门。人权的落实需要各部门共同关注，更需要中央和国家层面的机关相互配合，方能真正实现。所以新闻办公室发布的文件能否约束其位阶高于自己的各个部委和最高人民法院、最高人民检察院成为了令人仍感质疑之处。

　　

　　二、对今后发布《计划》的三点建议

　　基于上述对《计划》的分析，笔者在这里提出三点意见，从而可以更好地将人权的实现落到实处。

　　首先，明确指出落实人权保障的机构以及责任。要想落实人权就必须依靠约束机制进行。否则仅仅是规定了相关权利，但是没有保障机制，便导致“无救济便无权利”的状况。当然我们考虑到中国作为一个有着较强权威性的国家，有一个位阶更高的机构对此计划予以细化和落实督导则成了必不可少的一个前提。除此之外，如果考虑到该计划不便公布或惩罚机制，那么也应当在其他规定中加以补充说明，从而真正做到依法落实和保障人权。

　　其次，为充分保障公民民主和政治权利，应当将公民基本权利列为《计划》第一部分。因为只有公民在享有了最为基本的比如人身权不受侵害的情况下，才能实现经济和社会权利的一系列发展。我国宪法规定了公民最为基本的权利，而这些权利正是其他权利存在的基础。

　　最后，要想将该《计划》进行到底，必须提升其法律效力和地位。因此，可否考虑将发布《人权行动计划》的部门改为全国人大常委会或者全国人大法律工作委员会进行。这样不仅可以从法律上提升其效力，使得在操作层次上更加具有执行力，同时也能更加重视我国人权的实现和保护。

　　

　　

　　                                        （作者系首都师范大学政法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生）