尽管金融决策层和监管层在不同场合通过不同形式反复强调“深化农信社产权改革，必须尊重和稳定县级法人地位”。然而在实际操作中，尝试突破县级法人限制、推动农信社法人层级升级的努力似乎从未停止。当一些省份提出组建省级统一法人的设想屡遭碰壁之后，在地市级区域内统一法人成为部分改革探索者谋求法人层级“突围”突破口。
日前，成都、武汉农村信用联社通过吸收、合并区域内其他县级法人联社，共同组建地市级农信社统一法人的申请相继获得国务院和监管部门的批准。成都、武汉的“突围”成功，被不少业内人士解读为：农村信用社县级法人政策正在出现松动的迹象。先行者成功“突围”的示范效应，正在吸引着越来越多的地区加入到模仿者的行列。在坚持县级法人地位稳定的改革大潮之下，一股在地市级范围内组建统一法人的“暗流”已在悄然酝酿。
成都首秀 武汉接力
2009年1月16日，刚刚于去年底成功改制的成都市农村信用联社迎来了华丽的“转身”——经中国银监会批准，由成都市原209家农村合作金融法人机构组建的成都市农村信用合作联社股份有限公司（以下简称成都市联社）正式成立。从增资扩股后的静候改制到筹备开业，短短1个月，成都市农村信用联社便完成了两次“转身”，摇身成为全国首家地市级股份制的农村信用合作联社。据了解，新成立的成都市联社承接了成都市209家农村信用社法人机构全部资产、负债、业务、机构网点和员工，注册资本为38.69亿元，是成都市注册资本最大的地方银行业金融机构，辖有627个营业网点。
在监管部门坚持“稳定农信社县级法人”原则的改革背景下，成都市联社的成立，着实让不少业内人士感到惊奇——成都市联社不但成功突破了县级法人的政策限制，而且是以信用联社的形式完成了股份制改革。记者采访中，一位基层农商行高管谈及成都市联社的体制改革问题时笑言：“一开始从媒体上看到成都市农村信用合作联社股份有限公司的名称，还以为是新闻媒体报道时称谓上出了差错，以前听到的都是某某农村商业银行股份有限公司，从没听说信用联社股份有限公司。成都市联社的改革是两步并作一步走，先完成股份制改造，再逐步转型为农村商业银行，这样的改革模式没有监管部门的特批是不可能完成的。”
在成都之后，第二个拿到组建地市级统一法人机构接力棒的“幸运者”是武汉。3月9日，在银监会与湖北省政府战略合作座谈会上，银监会主席刘明康透露，武汉市农村商业银行筹建方案，正式获得了银监会批准，最快上半年即可挂牌运行。据了解，即将成立的武汉农商行是在整合武汉地区16个县级信用社法人机构基础上组建的。
谁是下一个接力者
对于诸多致力于组建地市级统一法人的竞争者而言，成都和武汉无疑是幸运的。据了解，在组建地市级法人的政策门槛外等待放行的队伍规模非常可观，既有广州、青岛等东部沿海发达城市，也包括一些地处内地的欠发达地区的城市。值得注意的是，这些城市极力争取组建市级法人，并非是盲目求大，而是出于当地农信社更好的发展的初衷。采访中，东部某省联社一位驻地级市办事处主任向记者表示，之所以他们要争取组建市级统一法人，完全是为了实现当地农信社整体发展，进而更好的服务当地经济发展。据介绍，该市下辖五个县级联社。由于地区经济发展不平衡，导致农信社的业务发展也存在很大的差距：“一方面，经济欠发达县农信社手头握有大量的付息资金找不到合适的优质信贷项目，即丧失了资金的使用效率又不得不支付大量的利息成本；另一方面，地处县域经济发达地区的农信社手头握有大量的优质信贷项目，但却苦于存贷比的硬性限制，无法充分发挥对优质项目的信贷扶持作用，导致大量优质信贷资源的流失，丧失了盈利的机会。”如果能够组建成为市级统一法人，既可以根据区域经济发展状况和需要，对资金进行合理调配，从而最大程度地发挥信贷资金对当地经济的推动作用。作为省联社的办事处，是无法完成这样的资金调配的。而类似的情况在地处发达地区的东部城市也不同程度的存在。
但由于担心农信社法人层级的升高，会逐步产生脱离“三农”的倾向，因此监管层对于地市级统一法人的审批异常严格和谨慎。2008年6月27日公布的《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》规定：“在经济发达、城乡一体化、农业产业化程度较高、农业产值占比较低，或当地经济欠发达、经济总量小、产业单一的地市设立农村信用合作联社，设立地市级联社要确保县域支农服务，严格控制数量，成熟一家组建一家。”这意味着对于城乡一体化程度较高、经济比较发达、管理半径较小的大中城市以及发展相对落后、经济总量较小的老少边穷地区，监管部门允许探索对农信社产权形式和法人机构的进行有效整合，但并不支持大范围组建地市级联社机构。
一位知情人士透露，成都、武汉之所以能够获得政策放行，是因为它们都是国务院批准的全国综合配套改革试验区，允许它们在金融创新和改革方面 “先行先试”，目前情况下，其它地区要想争取到这样的机会难度还是很大。但值得注意的是，该人士同时透露，银监会正在就理顺大连、宁波、厦门、深圳和青岛5个计划单列市的农村信用社管理体制进行研究，探索将由省级人民政府承担的农村信用社相关职责移交给计划单列市人民政府行使。考虑到地方政府对于组建区域统一法人的热衷，类似于成都、汉武模式的地市级统一法人机构很有可能在上述5个城市出现。
用法律和制度留住资金
其实，监管部门之所以在法人层级方面进行严格限制，目的无非就是希望通过这样的制度安排，防止农村资金外流，从政策设计的角度讲，这是无可非议的，也是必须坚持的。农村信用社作为支持三农发展的主力军，理应最大限度地发挥支农作用。从目前我国农村金融现状看，“中国并不缺少大银行，但缺少贴近基层的中小金融机构，相对来说，贴近农户、符合农村基本需要的小法人农信社更适合服务当地经济发展”的共识是有现实基础的。
但从长远发展角度看，通过硬性的制度安排将农信社局限于县级法人，是否有利于农信社在日益激烈的市场竞争中实现长远发展，是否符合企业发展的市场规律，确实是一个值得思考的问题。有专家表示，要把资金留在农村，支持“三农”经济发展，仅靠这样制度性安排来限制农信社并非根本的解决之道。要真正解决农村发展的资金问题，急需设立一部有关金融机构向“三农”领域进行信贷投放的法律，通过法律的方式，将信贷资金引向农村、留在农村。