【原创】扶贫开发新阶段，基层工作者面临的新困难
王思铁/文
2007年全国农村低保制度实施以后，扶贫开发工作的重点转向了稳定解决温饱并实现脱贫致富；2008年三中全会《决定》中提出对农村低收入人口全面实施扶贫政策；2009年政府工作报告中，扶贫开发新标准上调到1196元。扶贫开发新阶段的这些政策变化给基层工作者带来了如下新的挑战和困难？
1、农村低保和扶贫开发的交叉对象比较难以确认
在政策上，低保和扶贫开发的对象区分得很清楚。绝对贫困标准在2007年是785元，低保要实现应保尽保目标，低保标准就要高于这一标准，当然不能高得太多，但是至少要达到800元左右，这样才能涵盖绝对贫困线以下的所有人口。
2008年党十七届三中全会《决定》明确提出：实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。由此，国家取消了绝对贫困和低收入贫困的概念，统计农村贫困人口，实施统一的扶贫标准为1076元，以后每年根据物价指数调整。到2009年为年人均纯收入1196元，这个标准以下的农村人口，都属于扶贫开发对象。但是，低保标准到底是多少，全国并没有对此统一，需要各地根据实际情况自己划定。那么，在1196元以下的扶贫对象中究竟有多少是低保对象，究竟具体用什么标准去判断哪些是低保人口、获得社会救助权，哪些是开发式扶贫人口、获得发展权，哪些既能是低保人口又能是扶贫开发对象，扶贫工作和低保工作在基层到底怎么衔接，这是现在基层工作者面临的一个主要困难和挑战。
这其中，特别是“既能是低保人口又能是扶贫开发对象”的，特别难以把握、难以确认、也难以识别。比如，“五保户”、丧失劳动能力的个人，这个确认起来比较好办。但是，那些虽有劳动能力，但是又没有解决温饱的，他既可能享受低保政策，也可能享受扶贫开发政策。对这部分人口，如果只给低保，不扶持其发展，就有养“懒汉”的潜在危险；如果只给开发式扶贫政策，不给予低保，这既不符合“应保尽保”要求，更有悖于“科学发展，以人为本”；如果既给予低保又给予开发扶贫，这又可能造成有限的扶贫资源的“漏出”甚至 “浪费”，并且群众也有意见。对这部分人口，识别起来难度大，执行起来难度就更大。还因为低保政策由民政部门落实，开发扶贫政策由扶贫部门落实，搞不好就有可能像群众说的：既可能出现河沟里放牛——两头捞（占有），也可能出现扁担挑缸钵——两头搞“滑脱”。
2、农村低保人口多于贫困人口难以理解
统计数据显示，农村低保人数多于开发扶贫人数，这不仅在道理上讲不通，也给基层工作者的实际工作造成了新的困难。
过去扶贫开发工作目标是解决温饱问题，强调并讲求瞄准人口，虽然在具体工作上有未尽之处，但是在工作总体要求和号召强调上还是要求瞄准。现在，年人均纯收入1196元以下的农村人口都属于扶贫对象，而农村低保的救济对象主要是1196元以下的其中的绝对贫困人口，这样低保覆盖人数应该囊括在扶贫开发覆盖人口范围内。然而，据现在民政部和国家统计局的统计数据显示，在2008年底民政部的农村低保人口达4291万人，而国家统计局在1196元以下的农村贫困人口只有4007万，这样1196元以下的全部贫困人口数反而比低保数少两百多万；以救济绝对贫困人口为主的低保人数反而多于开发式扶贫的人数两百多万人。这在道理上怎么也讲不通。
这使得基层工作者在具体工作中，遇到种种不理解和疑问，如“低保人数全部覆盖了贫困人口，扶贫开发还做什么”，“民政部门抢了扶贫部门饭碗，扶贫部门抢了民政部门饭碗”等等。扶贫开发工作人员只能耐心解释这一数量差距的原因，并重新解释扶贫开发工作和低保工作的区别和联系。可这样搞起来，又给人一种“说者说不清，听者听不懂”的迷惘感觉。
为什么民政部门的低保人口要多于统计部门的贫困人口？对这一问题，我曾经做过一些分析，差距来自四个方面。一是“年度差”，也就是说同年度的绝对贫困人口使用了不同年度的标准；二是“财力差”，也就是说因为财力不同，同一年度不同的地区使用了不同年度的标准；三是“工作差”，也就是说由于工作上的原因，农村低保出现“人情保”、“关系保”，尽管不具普遍性，但是，对低保和扶贫工作特别是统计数据却有影响；四是“部门差”，也就是说贫困人口数据，有三个部门掌握，即统计、民政、扶贫部门，以前两个部门来看，统计部门数据来自抽样调查，民政部门来自农户普查。统计部门抽样调查推算出来的是一个理论数，并没有落实到户、明确到人；民政部门的普查，相对说准确性和可信度高些；通过普查后的低保人口，能做到点对点，即是低保人口落实到了人头，与表册一致。最近，对这个问题又做了一些调研，思考，发现还有一差，即是“样本差”，也就是说，统计部门的数据是抽样调查数。就贫困问题的反映来说，值得商榷。因为贫困人口主要集中分布在中部特别是西部，但是这些地区的样本量太小，所以，得出的绝对数就小，但是，大量贫困人口存在是客观的。
3、扶贫目标任务与扶贫到户到人的矛盾
新阶段稳定解决温饱并实现脱贫致富的目标任务，与扶贫开发工作到户到人的要求，在具体运作上存在一定矛盾。
过去扶贫救助到户到人，现在民政低保也是应保尽保、到户到人。但是新阶段扶贫战略重点转向了稳定解决温饱并实现脱贫致富。“稳定解决温饱”意义在哪里呢？农村低保为了满足农户最基本的生存需求。一家农户今年领低保金，今年的温饱能基本解决，但如果遇到疾病、灾害等原因，他明年就难以满足基本温饱了。我们扶贫开发讲的“稳定解决温饱”，就是通过对有劳动能力、有开发条件且有意愿的农户进行开发扶持，提高他们自我发展的能力，使他们自己有能力解决温饱，而不是遇到灾害、市场不稳定等一般性风险时就返贫。温饱基本解决了，但需要发展能力、需要致富才能防止遇到风险时就返贫，这是通过扶贫开发“稳定解决温饱”相对“基本解决温饱”的意义。
我们提出了脱贫致富，要求扶贫到村到户，但是如果遇到导致贫困的原因是村子里公路不通、水利设施不足、文化和教育落后等因素时，就难以一户一户地解决，也不可能一户一户地解决。所以，我们要脱贫致富，要发展产业化、办学校、修建基础设施等，这些属于公共基础设施和社会事业发展的问题，客观上不是通过一家一户能办到的。这时，就需要区域扶贫，按照扶贫标准，集中连片，对各种扶贫资源特别是其中的扶贫资金进行整合，统一规划实施连片开发。
那么，这一整合资源、连片开发与整村推进的区别，又在在哪里呢？目前，我们搞的整村推进的村，比较地分散。其他省区怎么样，我不是很清楚，就四川来说，这些村是早在2000年就定了的，是从省到市、市到县、县到乡，这样层层分解下去的。10000个省定扶贫村分布在全省21个市州181个县中的160个县，有的县也就几个十来个，这又分散在若干个乡。这就产生了穷村进不了，而富村进了的。何况，四川的贫困集中分布在几个相对集中的区域，如少数民族地区、革命老区、边远地区。因为分散，集中连片的贫困问题总是解决不了。集中连片就是针对分散。扶贫资源也是这样，以工代赈是一块，财政扶贫又是一块，社会扶贫又是一块，都是扶贫资金，各搞各的；互相制肘，效益不佳。解决这个问题，只有整合扶贫资源，集中连片开发。
4、贫困村存在跨越式发展的困难
2020年我国要达到小康社会这个大目标，十七届三中全会《决定》中提到2020年要达到基本消除贫困的目标。新阶段扶贫工作提出“大扶贫”格局，农村扶贫体系实行低保和扶贫开发相结合的双轨制，同时进行新农村建设。
现在对扶贫基层工作者而言，困难在于扶贫部门抓的恰恰是贫困村、基础最差的村，而其他部门的工作对象的基础相对较好。贫困村所在的地势、水利、医疗、社会事业等方面都很落后，他们要发展首先需要的是脱贫。但是不论是贫困村还是基础较好的村，到2020年实现小康和新农村建设的时限是一样的。对贫困村而言，它们需要跨越式发展才能达到，才能与小康社会和新农村建设相结合。
5、新阶段扶贫工作任务更重，但是基层的工作人员不够
四川省和其他省份都存在同样的一个问题，即扶贫队伍小、人手不够。基层工作人员的工作量很多、负荷较重，包括各种表格的发放填写、统计、分析、规划、检查和指导等，特别是近期统计灾情情况、分析金融危机对贫困人口和龙头企业的影响等，这些工作不是一两个人能够做好的。基层工作人员工作时经常感觉人手比较少，忙不过来。就连我们省扶贫办也是一样。全省四百多万贫困人口，我们办才内设两三个处，整天忙得晕乎乎的。
最近的部委机构改革已经深入到市、县一级，基层工作人员有顾虑。基层应该有穷人的代言人，如低保人口的代言机构是民政部、有劳动能力贫困人口的代言人是扶贫办。全省专兼职扶贫开发工作人员仅占贫困人口的万分之三，扶贫办本来就弱小，在乡一级就没了专兼职的扶贫干部，民政还有助理员；许多县的扶贫办就挂个牌子，内设在农办或财政局里面，就一二个人，还有相当的是事业机构。现在，许多人担心在机构改革中，本就弱小的扶贫机构会被撤销。
6、扶贫手段比较弱的关键还是资金不够
虽然扶贫资金的确每年都在增长，但是增长速度和绝对额远远不如其他涉农领域，存在投入受限的问题。今年国家新增扶贫资金30来亿元，但是这与拉动内需的4万亿相比，占的比重还是相当的小，而其他领域的投入动则上百亿上千亿。四川省对扶贫开发的投入近年来虽然有所增长，但是一年的存量加增量总计还不到两亿元。扶贫的手段比较弱，关键还是资金薄弱。