应按“均等化标准”重构教育投入政策
———访国家发改委投资研究所王元京研究员
本报记者 王 淼
今年的的两会上，农村义务教育问题再次成为代表委员们讨论的热点和社会关注的焦点。那么实现城乡义务教育的均衡发展，应该怎样才能抓住牛鼻子呢？就此问题，国家发改委投资研究所王元京研究员在接受本报记者采访时表示，实现城乡义务教育均等化，必须改变现在各级政府投入分工角色，并按“末位优先”标准重构投入政策。
农村教育落后成为中国发展“短板”
王元京刚刚结束了国家“统筹城乡义务教育投入问题”课题的研究。在大量的调研中，他发现，近10年多来，城乡义务教育水平不仅相差悬殊，而且没有明显缩小差距。
研究发现，从1996年~2006年，农村初中及以上学历的比重由35.9%提高到47.8%，城镇由65%提高到71%，城镇是农村的1.5倍；农村初中普及率尚到城镇十年前的水平。而在高中以上学历方面，二者的差距就更为悬殊，目前城镇是几乎是农村的4倍。
王元京认为，这一结果的出现是与城乡教育投资的巨大差异相联系的。从1993年~2006年，城乡小学与初中的生均固定资产相对差距由起点的1.06倍、1.11倍扩大到终点的1.59倍、1.54倍。绝对差距由起点的36元、119.6元扩大到终点的1511.4元、1917.4元，扩大了41倍、16倍。从1993年~2003年10年时间内，城乡初中生均固定资产差距呈现急剧扩大态势，近3年才开始缓慢趋于收敛。作为城乡长期差别投入累积而成的结果，城乡生均固定资产差距的收敛的程度要明显小于投入差距的缩小。如果不改变既定的投入方式，依照现在的态势发展下去，王元京计算后认为，城乡小学生均固定资产要到2105年才能均等！
而这种教育格局的结果是，我国的人力资源质量难以适应技术创新与产业升级要求。王元京说，与充足的财力资源、物力资源相比，优质的人才资源与人力资源已经成为我国产业振兴的“短板”。2006年，制造业就业人员中，小学与初中文化的占64.2%，高中文化的25.2%，大专以上文化仅占10.5%；在建筑行业中，文盲小学初中文化的合计占70.8%，高中毕业的19.6%、大专以上毕业的占9.6%。尽管国家已经通过扩大公共投资等途径，千方百计创造就业岗位，但是，在新的形势下，就业供求已经形成了结构性矛盾。一方面，大批干硬苦劳力工作，生产低附加值商品的就业岗位需求逐步减少，几千万农民工因此失去了工作岗位，另一方面受过职业教育的熟练劳动力又严重供不应求。
“金字塔”格局造成农村义务教育投入重心过低
为什么城乡义务教育完全有必要和条件实现均等化，但却一直未能实现呢？对于这一发现的深入研究，使他认识到，由于投入重心过低，分等级办学体制以及决策程序导致城乡义务教育一直未能统筹到均等化轨道上来，使得城乡义务教育差别难以消除。
王元京说，现行城乡教育投入事权分工决定了农村义务教育在中央层面把看成地方事业，在省级层面看成农村基层事业，在农村基层被看作末位事业，从而使农村义务教育始终未能摆在国家战略地位，纳入国家与省财政给以重点与优先发展。在按照分级财政体制下，中央政府的投入重心在高等教育，至于地方教育，无论是地方高等教育，还是地方基础教育并没有纳入到中央事权范围。在这一基本格局下，靠中央转移支付解决不了分工问题。在义务教育经费新机制里，中央政府也按照一定比例分担了农村义务教育投入职责，但是，新机制下中央投入的全部费用，即使高估也不会超过20%。且中央转移支付还需要地方配套，越穷的地方配套能力越差，也就越得不到中央转移支付投入。
课题研究还发现，公共决策机构在面对各方利益群体时，往往做不到“一碗水端平”，使义务教育资源配置制度与政策存在一定的“中心———外围”式的等级差别。首先，分级办学级别越高学校越好，形成了义务教育上的“金字塔”。分级办学形成了义务教育上的“金字塔”，形成了中央办好于地方办，省办好于市办、市办好于区办，区办好于县办，县办好于乡办的等级办学格局。其次，越靠近行政中心学校越好，政府垄断了或者集中了优质教育资源。各级政府习惯于围绕权力中心进行公共教育资源重点配置，省重点、市重点、区重点、县重点等高标准学校布局在行政中心附近，垄断了或者集中了优质教育资源。而处在权力中心之外农村基层义务教育往往处于被忽视的边缘位置，得到的教育资源相对稀少。其三，收入高可选择的学校越好。针对高收入群体子女出台特殊优惠和照顾政策的同时，农民工子女往往被拒之门外。这就使得有限的公共教育资源不能流到祖国最需要的农村基层。
王元京以在资源上占有优势的北京市海淀区为例对目前义务教育经费投入中存在的学校差距问题进行了分析。海淀区的教育经费较北京市和全国有明显的优势：从校均教育经费来看，全国为19.5万元，海淀区为297.8万元；中学全国为144万元，海淀区为829.1万元。从生均教育经费来看，全国小学为831元，海淀区为4854元。城乡教育资源分配的不合理也造成了城乡老师整体素质的较大差异。城乡教师工资待遇（人员经费）包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利、社会保障费五项内容。从1999年~2006年，城乡教师工资待遇相对差距缓慢缩小，绝对差距则呈现连年扩大。截至2006年，城乡小学与初中教师工资待遇总体相差1.41倍与1.45倍，绝对差距差值达到579元，675元；职工福利相差2倍、9.7倍，差值34元、115元；社会保障1.7倍、2倍，差值215元、211元。据课题组对河北省衡水、湖南岳阳等地的问卷调查显示，农村教师工资待遇普遍低于当地公务员。教育部教育督导报告显示农村三分之二教师无医保。而农村代课老师的工资收入更是低得惨不忍睹。过低的工资待遇吸引不来也留不住好教师，从课题组对中西部80个村407份有效问卷调查中看出，目前村级小学与乡级初中这两个中国最基层的义务教育学校工资待遇最低，也最缺合格老师。
王元京说，课题组对8个省份，18个地区80个村共407份有效问卷调查表明，相当比例的农村学生对家校距离和农村教育布局的满意程度低下。家校距离过远引起了学生家庭的不满。多次发生农民群众因不满撤并当地学校而集体上访、静坐，甚至扛着锄头包围镇政府等事件。所有这些说明，在农村教育布局调整中，由于助学投入跟不上，影响了农村教育服务质量，加大了城乡教育质量的差别。
“还有一个问题就是‘重物胜于重人’的观念，就是把投资教育当成建校舍。我们一说加大农村教育投资，就总有人反对说，有的地方学校农村校舍很多都空置了。与那些极少数地方浪费的砖头瓦块相比，很多人没有看到，我们对农村教育人力资本的投资是严重不足的，而人力资本的投入才是我们未来教育投资的主要方向。”王元京说，在城乡教育经费支出中，师资经费投入占70%以上，教师待遇与教师素质成为影响城乡义务教育均等化的关键因素。实现了城乡师资素质的大致均等化就在绝大程度上完成了城乡义务教育的均等化。因此，要树立“重人胜于重物”观念，把统筹城乡义务教育投入重点放在提升农村师资待遇与素质方面，促进教师资源的优化配置。
重切蛋糕 向均等化标准“收敛”
王元京说，未来除了做大城乡义务教育的蛋糕以外，还要重切蛋糕，从公共财政的大盘子中“切割”出相对更大份额的资金，用于保障农村义务教育投资，才能实现城乡义务教育整体提高与均等化的双重目标。未来城乡教育投入分配方式应当体现为“高、快、多”三大特征。首先，乡比城更高的生均经费标准。其次，乡比城更快的拨款增长速度。最后乡比城更多的财政经费比例。
对于实现统筹城乡义务教育均等化，“谁来买单”的问题，王元京表示，应当把农村义务教育投入事权集中到高层政府，建立“中央拿大头、省政府拿中头、县政府拿小头”三级政府投入分工新体制，其比例可按5：3：2来设计。参照国际经验，王元京认为中央、省、县三级政府可按以下原则分担义务教育投入：
中央政府和省政府共同承担农村义务教育工资福利。教师工资、津贴是义务教育经费的大头，约占教育经费的70%左右。由中央财政支付教师基本工资，非基本工资（补助工资、其他工资、职工福利、社会保障费）由中央政府与省政府公担，可减轻地方财政压力，消除收入差距，促进教师队伍优化重组。
由省级政府承担公用经费。公用经费占教育支出的比例大约20%左右，符合省级财政负担能力的要求。省级政府承担公用经费也有利于保障本地区城乡中小学的日常基本运营保持一个相对均等化水平，不致出现由于办学主体不同，人均公用经费出现明显差异，县（区）财力较弱的地区公用经费紧张，不得不挤占其他经费支出的现象。
市县承担校舍建设、维修、危房改造与助学费用。这部分约占义务教育经费的10%左右，符合县财政的承受能力。房屋维修与基建费及助学经费影响因素太多，中央政府与省政府获取重要信息的成本极高，投入效益低下。由县级政府承担上述经费，便于地方合理规划，使中小学布局更趋于合理。有助于解决上学难、上学贵、上学远问题。而对于承担这一经费有困难的地区，应有中央政府与省政府给以相应补助。
王元京认为，未来三级政府在分配教育资源时，既不应当平均分配资源，也不应当嫌贫爱富，应当按照城乡义务教育均等化的要求，打破等级，末位优先，分类对待，“雪中送炭”，使城乡义务教育差别逐步向均等化标准“收敛”。具体来说，三级政府应当用全国城乡义务教育均等化（生均办学条件与师资条件标准化）作为“尺子”，制定轻重缓急的投入差别政策。对于那些超过全国均等化水平的教育单元（省、市、县、乡、校）采取投入低增长甚至零增长政策，对于那些低于或接近全国均等化水平的教育单元（省、市、县、乡、校）采取常规投入增长政策，对于那些明显低于全国均等化水平的教育单元（省、市、县、乡、校）采取超常规投入增长政策。王元京说，这才是统筹城乡义务教育投入政策的精髓所在。
（中国改革报 2009年3月11日)