内容摘要：现代政治是政党政治，政党财政是政党政治的重要基础。本文将当今世界主要政党的财政类型概括为捐赠型、党费型、党产型、国家补贴型和混合型等，在此基础上，比较分析捐赠型、国家补贴型、混合型三种不同政党财政的资金来源与制度缺陷，最终引出有关政治文明和政党建设的一些有益启示，如政党财政制度应在捐赠型和国家补贴型之间取得适当的平衡，政党财政应与国家财政分离等等。

　　 　　

　　经费保障是任何一个组织生存和发展的前提，政党财政则是政党政治的重要基础，正如美国加利福尼亚州众议院前议长杰斯·昂鲁声称的，“金钱是政治活动的母乳”。政党的日常维持与运行需要经费，竞选时更是需要花费大量金钱。因此研究政党财政，对于政党建设和现代政治构建来说必不可少。

　　本文将在概括当今世界主要政党财政类型的基础上，分析与比较不同政党财政的资金来源与制度缺陷，为有关政党建设与政治构建提供借鉴。

　　

　　    一、政党财政的主要类型

　　

　　对政党财政而言，支出主要集中在以下几个方面：（1）维持政党的日常运转。包括发放本党领导人或雇员的工资，租赁或购买本党中央和地方机构办公场所，以及支付日常办公开支等。（2）保证本党各项日常的社会政治活动。如通过媒体向公众宣传自己的政治纲领和政治主张，举办各种活动扩大自己的社会影响，联系社会各界人士，发展本党成员，加强同国外其它政党的联系等等。（3）支持本党或者本党候选人参与竞选，这是发达国家政党财政中最大的支出。

　　政党财政的收入来源主要有以下几个方面：捐赠（包括钱款与物品）、国家财政补贴、党费上缴、党产收益等。不同的收入来源，与该国政党政治的历史、社会环境以及政治制度安排相关，同时也对该国政党政治的运作造成不同的影响。

　　根据上述政党财政主要收入来源的不同，可以将其划分为以下几种类型：

　　（1）捐赠型政党财政  主要收入来自募集的选民捐款赠物，这一类型的代表国家有美国、加拿大、英国和日本等。

　　（2）党费型政党财政  主要收入来自本党党员交纳的党费。20世纪60年代以前，西欧许多国家的政党经费，都依靠党员交纳的党费。但现在，主要依靠党费的政党财政，消失得几乎不见。

　　（3）党产型政党财政  主要收入来自于政党控制的财产所产生的收益，其代表主要有原中国台湾地区的国民党。不过该党的多数党产已被处置，财政上对党产的依赖性已很弱。

　　（4）国家补贴型政党财政  主要收入来自国家财政的补贴，由国家依照法律、根据某种固定规则给予，其代表国家有法国、奥地利、瑞典和意大利等。

　　（5）混合型政党财政  主要收入来自上述数种收入来源的混合，德国可以作为混合型政党财政的代表。

　　由于党费型和党产型政党财政在现实中少见，下文只对有典型意义的政党财政，即捐赠型、国家补贴型和混合型，展开比较研究。

　　

　　二、捐赠型政党财政

　　

　　下面以美国和英国为例，来分析捐赠型政党财政。选取这两个国家作为典型来分析，不仅是因为这两个国家在世界政治中的重要性，而且二者也各有其典型意义。与两国选举制度一致，美国的政党财政运行是以候选人为中心的，而英国的政党财政运行则以政党为中心。

　　（一）资金来源

　　1．美国

　　美国的选举政治运行，基本上围绕候选人个人展开。在美国历史上很长一段时间里，国会议员、总统和其它职位的候选人，都是直接向不同的利益集团和富豪寻求资金支持。水门事件之后，为了平息公众对政治腐败的强烈不满，国会对相关法律进行了修订。其中1974年的《联邦选举竞选法修正案》，对于选举经费的捐赠和支出的额度设立了一个新标准，并成立了联邦选举委员会来加以专门的监管。

　　目前美国政党财政的来源主要有：

　　（1）富人和集团的捐赠。联邦选举竞选法规定任何个人在同一年内，对同一竞选人的捐款不得超过1000美元，一年内对任何一个政治行动委员会的捐赠不能超过5000美元，任何一个人给一个政党的全国委员会的捐赠不能超过20000美元，任何一个人每年的捐赠限额为25000美元。这部法律的立法目的，是试图减少富人和集团对竞选联邦官职的竞选人的捐款数量。但其结果，在相当大程度上只是改变了捐赠活动的方式。例如，早在1975年11月，咨询师就给Sunoco石油公司建议，公司可以以雇员或者是股东的名义，给联邦候选人捐款[①]。

　　（2）政治行动委员会。根据联邦竞选委员会公布的资料，1972年政治行动委员会政治捐款只占两院议员竞选经费总额的10% ,但到90年代，这个比例在参议院就上升到22% ,在众议院上升到40%多（刘明政，2004）。值得注意的是，政治行动委员会的大多数捐款都给现任者，很少给挑战者。以2000年国会竞选为例，政治行动委员会捐给现任议员竞选人的款项为11954万美元，占其捐赠总额的75%；捐给竞争空缺席位的竞选人的款项为3690万美元，占其捐赠总额的14%；而捐赠给国会外挑战者的款项却只有2750万美元，仅占总数的11%（谭融，2002）。

　　（3）直邮和电话募款。直邮和电话募款主要针对平民。这种筹款方式的特点是，捐赠者数量众多，捐赠额为小额或是中等。20世纪80年代初，这种小额捐赠一度占据政党财政的大头，而来自于富人和政治行动委员会的单笔大额捐赠在总量上只占少数。但到20世纪80年代末，小额捐赠行为衰退，政党又开始集中精力向大额捐赠者和政治行动委员会募集款项。

　　（4）政府公共基金。公共基金的出现，主要是为了减少总统选举的成本和减弱金钱对竞选结果的影响。联邦选举竞选法中规定，一个主要政党的总统候选人提名者，若要接受基金资助，必须能从其它渠道获得资金，并接受相关支出限额的规定。

　　2．英国

　　有很长一段时间，党费收入是英国各主要政党的主要收入来源。但随着各政党党员人数的下降，党费收入占各政党财政总收入的比例越来越小。2005年,党费收入仅占工党总收入的10%，保守党总收入的3.5%。各种各样的捐款，才是英国各政党收入的主要来源。工党、保守党这两大政党，其收入一半以上来自于捐款。

　　工党的主要捐款者是工会，并通过工会政治基金来实现。工党成立之初，在资金上就受到工会和社会主义团体的支持。这也是英国政党财政史上的一个进步，因为此后工党资金主要依赖于制度化的运作，而非个人的能力。虽然在20世纪初，工党从工会得到的收入不能和当时的自由党、保守党来自财阀的收入相比，但也总算拥有了一个可靠的资金来源。目前，工党的收入主要来自四大工会的捐助：UNISON， GMB，AMICUS， TGWU ( T &G)。2001年四大工会给予新工党3000万英镑的资助, 占工会政治资助总额的3/ 5 ，占工党政治资金总额的2/ 3（王军，2007）。

　　根据2004年保守党的财务报告，该党收入中约70%来自于私人捐赠和各种募款，在剩下的约30%中，20.8%是来自于党产的出售，只有不到10%是来自于党费及党员捐款、政党投资所得和国家补贴。保守党收到的捐款，多数来自于企业的捐赠。企业的许多捐款，表面上并未直接捐给保守党，而是捐给了一些组织，如英国联合企业家、经济同盟、政策研究中心等。但实际上，这些组织都支持保守党，捐给这些组织也就捐给了保守党。保守党也依赖于地方选区联合会的筹款，特别是在竞选期间，各选区花费的金钱都是从地方上筹集的。

　　可见，英国上述两大主要政党，几乎完全依赖于私人支持者和机构捐献者的私有资金。在它们收到的捐款收入中，一个重要的共同特征是，大额捐助（包括现金和实物）在其捐款收入中占据了重要比例，并成为它们筹集政治资金的重要渠道。需要指出的是，虽然英国的政府补贴数量不如德国那么大，但是国家仍通过一些直接或间接的方式来资助政党（主要是间接的方式）。英国对政党的资助有三种途径，即国家的选举津贴、提供免费的广播（包括电视和电台）以及国家的现金津贴。

　　（二）评价

　　上述捐赠型政党财政，其优点是政党与民众之间的高度互动性，政党只有推出符合民众要求的候选人、竞选纲领以及公共政策，才能赢得民众的捐赠，也只有在捐款支持下才可能在竞选中获胜。不过，捐赠型政党财政也有其固有的缺陷。

　　1．利益集团的影响过大，政治腐败问题严重。显然，有组织的利益集团，捐赠行动更集中、更有目的，与相关候选人或政党进行谈判的能力更强，从而获得与其人数甚至金额不相称的影响。利益集团的过度影响所引发的政策不当、腐败甚至犯罪，在美国政治中的表现比较明显。在英国，给保守党的捐款，许多是通过英国企业家联盟、经济联盟等组织进行的，保守党则将一些头衔和官职作为报酬授予一些企业家，由此也产生了政治腐败问题。还有一个问题是，根据1984年的工会法案，作为工党财政基础的工会，在向政党捐赠时法律要求必须征得工会成员的同意，但是作为保守党财政基础的公司，在捐赠时并不需要征求股东的意见。正如工党议员所指出的，这个法案实际上确立了一个不公正的双重标准。

　　2．过分有利于现任的政党或候选人，政党竞争机会不均。一般情况下，捐赠者捐款给现任者，“投资报酬率”更高。因为与挑战者相比，现任者的名声已经够“响”，通过现有的渠道，花费更少的钱就能把相关信息传递给公众。特别地，现任者可以利用国家的力量来满足选民的要求（如制订特定政策），获取自己的支持。一个挑战者想要当选，就要比现任者花更多的钱，尽更大的力。

　　

　　三、国家补贴型政党财政

　　

　　由于捐赠型政党财政制度的上述缺陷，许多国家（尤其是欧洲国家）尝试着用国家财政补贴的形式来资助政党的活动，维持政党政治的格局。下文以法国、瑞典两国的政党财政为例进行分析，前者主要资助候选人，后者主要以政党为资助对象。

　　（一）资金来源

　　1．法国

　　法国政党财政制度的核心目标是，确保竞选时每个候选人（而非每个政党）之间的机会平等。以1988年为界，法国政党财政制度前后有比较大的变化。1988年以前，法国政府禁止各政党接受任何形式的捐赠，由国家财政直接给候选人以资金帮助。在总统和议会选举中，凡获得选区5%以上选票的候选人，政府将会返还其包括海报在内的一些竞选费用，该候选人在选举前上交的1000法郎保证金也能得到返还。除此之外，各政党还获得一定数量的免费电视宣传时间。可是，由于政府补贴资金在竞选时严重不足，各政党及其候选人仍在私下接受许多捐赠。对此，政府也无可奈何。

　　1988年3月11日，法国颁布了《政治生活财政公开法》，这是法国第一部完整的政党财政法。该法规定，国家对政党的财政补贴根据各政党在国民议会和参议院中的议员人数，按比例分配。为此，从1989年到1991年，政府总是在预算中留出一个特定数额的资金，分配给国会中的各政党。根据该法律，1989年法国各党得到总计为1.056亿法郎的补贴，而到1990年上升到2.603亿法郎，1991年则为2.62亿法郎。1993年，对政党的公共财政支持数额达到5.8亿法郎，其分布情况如下：一半按照候选人数额的比例，分配给在前一次立法选举中至少有50个候选人的政党；另一半是在享有前一半财政补贴并且在议会中拥有席位的政党和团体中，按其各自拥有的公开的议员数比例进行分配[②]。

　　与此同时，该部法律还允许政党接受私人捐赠。这样，各政党候选人（总统候选人和议员候选人）除了接受政府财政补贴外，还能获得直接或间接的公众资金捐赠。这部法律也提高了候选人和政党在筹资活动中的财政透明度。例如，在接受超过1000法郎的捐款时，必须使用支票。但自1995 年起，法国的法律禁止候选人和政党接受私营大企业及接受政府资助的公司的捐赠。法国宪法及《选举守则》中还规定，个人每年对政党的捐款不得超过6500 欧元，对每位候选人的单次选举捐款不得超过4000 欧元。

　　2．瑞典

　　瑞典的政党财政，在资金来源上大致有以下几方面：

　　（1）国家补贴  瑞典政党财政的主要来源是国家的财政补贴，在政治运行中，有一整套制度对各政党进行广泛补贴。1989年，瑞典全国性政党组织69.8%的收入都是来自政府的直接补贴。

　　（2）党费。从瑞典1979年以来各政党财政年报的数据看，可以发现党费收入占各政党财政收入的比重相对比较稳定，一般在10%以下。只有个别政党在个别年份，这一比重才超过10%。

　　（3）彩票或物品（如年鉴、小册子、旗帜等）销售收入。这是瑞典各政党的传统收入来源，近些年来这一收入在所有党派中都有所增加，而社民党是获得这种收入最为成功的政党。以1989年为例，社民党通过彩票和物品销售获得的收入，占其当年总收入的近30%。

　　（4）党员和非党员的捐赠。这一收入只有在大选期间，数量才比较大。总的来说，瑞典各政党接受来自公司、利益集团或个人的大额捐款比较少，各非社会主义政党大多通过接受私人在他们的党报上做广告的方式间接地获得资助。

　　（二）评价

　　国家补贴型政党财政制度，在一定程度上对捐赠型制度的缺陷有所纠正，但仍存在一些问题。

　　第一，政治互动性削弱。在该制度下，政党不必为了获得资金而密切关注公众的要求，从而使政党与公众之间的政策互动关系大大减弱。

　　第二，公平性缺乏。国家在向各政党提供财政补贴时，一般按照政党已经获得的席位来分配。这一措施与捐赠型制度相比，同样有利于现有党派和现任职者，不利于挑战者，而且将有利于现职者的做法给制度化了，显得更为僵硬。像法国，国家财政对候选人补助的5%条款（只有获得5%及以上选票的候选人才能得到全额补贴），虽然有限制选举中不严肃候选人的作用，但这一门槛政策显然使现有的大党获得不相称的支持。

　　第三，难以避免利益集团的影响。来自国家财政的补贴，使政党或候选人减少了对特殊利益集团的依赖。但在现实政治运行中，这一制度仍难以避免政党及候选人与大额捐助者之间的交易，以及由此引发的政治腐败。例如，特定利益集团可能通过境外账户并使用现金来规避国内法律，与政党或候选人就某项公共政策或某个政治任命达成交易。在中央层面上，这一问题尚不严重，因为政党财政情况得到比较好的披露，但在区域和地方层面上问题较大，有关财政信息模糊不清。

　　

　　四、混合型政党财政

　　

　　混合型政党财政制度以德国最为典型。在一定意义上，该制度是为了避免捐赠型和国家补贴型制度的缺陷而产生的。

　　（一）资金来源

　　为了保证政党有必要的资金从事政治活动，并在摆脱对特殊利益集团依赖的同时增强政党（及候选人）与公众之间的互动，德国发展出一种混合型的政党财政制度。这种制度原则上要求各政党所获得的国家财政补贴不得超过其政党收入的50%，国家每年对所有政党的资助金额不得超过1.33亿欧元。在这种制度下，德国政党财政的资金主要来自于以下几方面：

　　1．政府的公共基金。公共基金一般被视为减少政党或候选人对特殊利益集团依赖性的一种做法，在德国，它还被视为应对日益增长的竞选成本、加强政党竞争的公平性，以及为公民参与选举提供资金机会的良好手段。政府公共基金的资助一般有以下几个方面：（1）根据各政党在州、联邦、欧洲议会选举中的得票比例，给予竞选费用返还（6马克/选票，在上述所有竞选中一共可得到不超过3亿德国马克的资助）。（2）给每个党派的政治基金大致差不多数额的补贴，在法律上这些基金独立于各党派，但可为各党派提供研究、教育甚至外交方面的资助（大约每年有1.5亿德国马克进入这些基金）。（3）竞选期间，根据各党派在上次选举中的得票份额，分配免费的电视时间。（4）对国会中的政党或党团活动，给予公共资金的支持（大约每财政年度有1亿德国马克）。（5）根据最近修改的政党法，给予上一次联邦选举中得票率至少2%的政党，以一种“基本支付”补贴（每年约有600万德国马克）。

　　2．党费收入。党费收入是德国政党财政的一大特色。社会民主党是德国唯一一个党费占其收入相当大比重的政党。社会民主党规定：党员每月净收入2000欧元者，每月至少须缴纳55欧元的党费。以2002年为例，当年社会民主党的收入总额为1.59亿欧元，而其中党费占了49％，基民盟的党费收入占其收入总额的比例为41％，基社盟为29%，自民党则为20%，绿党为35%，民社党为17%[③]。

　　3、捐赠收入。该收入虽然不是德国各大政党的主要收入，但仍还占有一定的比例。

　　下表是2002年德国主要政党财政收入的构成及其比例。

　　德国6大政党财政收入构成情况表（2002年，亿欧元）

　　              社会民主党    基民盟    基社盟    自民党    绿党    民社党

　　财政拨款    40%              37%        30%       36%     45%      35%

　　党费           49%              41%        29%       20%      35%      48%
             
　　各种捐款     11%              22%        41%      44%       20%     17%

　　总数             100%           100%       100%    100%    100%    100%

　　收入总额      1.59             1.42         0.46        0.32      0.26      0.22

　　资料来源：“从德国执政党争执看政党获得的财政拨款”http://www.dw-club.net/dw/article/0,2144,2746929,00.html

　　（二）评价

　　德国混合型政党财政制度，对捐赠型和国家补贴型两种制度的缺陷，都有所纠正。但是，该制度自身也有种种缺陷。择期要者而言，有以下几个方面。

　　第一，由于公共基金的存在，联邦和州的政党执行委员会，变成独立于政党的团体。例如，政党执行委员会可以在没有党员的情况下，依赖公共基金而运作，不必收取党费和争取小额捐款。在竞选和政党筹资方面，政党执行委员会也不再依赖平民阶层。

　　第二，透明性不足。根据1967年出台的政党法，大额捐赠者的标准定为4万德国马克，只有当捐赠额超过这个界限时，捐赠者的名字才必须公布在政党刊印的财政报告上。这样，利益集团或特定个人可以通过种种手段（如通过他人名字）进行捐赠，以换取有利的公共政策。德国的法律甚至没有针对国会议员行贿或议员受贿的惩罚规定。从1983年起，政府通过税收手段来鼓励公开捐赠的公开，如针对政党的捐款可以享受税收优惠，但大额捐赠者似乎对匿名捐赠更感兴趣而不是享受税收优惠。1984年的法律，取消了对政党财政年报中一些重要收入来源的单列要求，特别是“党捐”（议员向其政党自愿“捐献”一部份财政发放的薪水）和银行贷款等。

　　第三，国家财政对政党活动的补贴缺乏自我约束机制。公共基金对政党财政的补贴，呈现出爆炸性增长的趋势，给国家财政造成严重的负担。当然，缺乏约束的原因也与上文提及的透明性不足有关，特别是有关政党财政在支出方面的透明性。

　　

　　五、结论和启示

　　

　　    上文是对主要政党财政类型所作的一个简单概括和比较，从上述内容看，可以得出以下几方面的结论和启示。

　　第一，政党财政制度应在捐赠型和国家补贴型之间取得适当的平衡。捐赠型政党财政制度，其优点在于政党活动高度依赖于选民的参与，政党若要竞选获胜就必须以其有利的政策或有吸引力的候选人来获取选民的金钱支持。因此政党在制定公共政策的过程中，能与公众展开有效的互动。但缺陷在于，这种类型下的政党，高度依赖于选民的金钱支持，由此引发政治腐败。特别是特殊利益集团，能够利用其集中的大额捐赠，获得与其人数不相称的影响。虽然通过法律对个人和公司的大额捐助进行限制，可以取得一定的成效，但是金钱对政治的腐化作用仍难以避免。国家补贴型政党财政制度，一定程度上避免了金钱对政治的腐化作用，但是政党对国家财政补贴的过度依赖，使政党与选民脱离，甚至使政党中央与自己的基层组织、本党的支持群众脱离开来。一旦政党与选民和群众脱离，政党政治就在相当大程度上失去了存在的价值。德国的混合型政党财政制度，在平衡捐赠型和国家补贴型两个方面进行了探索，特别是为政党财政中来源于国家补贴的资金比例规定了最高限额，以防止政党过度依赖于国家补贴而忽视大众。这样的探索应该说有一定成效，虽然该国政党财政制度运行中产生的政治腐败问题仍有待解决。总的来说，一个良好的政党财政制度不可缺少的成分是：（1）国家对各政党的活动，应依据一定标准给予资金补贴，但补贴必须有一定限额；（2）国家应鼓励和要求政党获得选民一定数量的捐赠，但应通过法律尽力减少大额捐赠的比例并增强捐赠过程中的透明程度。

　　第二，政党财政与国家财政应该分离。虽然现实中几乎所有国家的财政，都对政党活动进行补贴，但这种补贴是根据法律严格进行的，因而政党财政与国家财政是严格独立的。政党的日常政务工作,并不等同于国家的工作或者政府的工作。非竞选年份的宣传和组织工作，竞选年份的竞选工作，这些工作需要的经费支出应由政党在法律许可下自行筹集，或者按照法律规定由预算程序决定补贴数额与方式，不能直接通过国库来支付。这一点对于欧美国家来说是顺理成章的事情，而对许多发展中国家来说则有一定问题。因为在历史上，前者是先有国家后有政党，后者是先有政党后有国家。政党财政从国家财政中独立出来，一方面有利于公众对各政党，特别是对执政党的监督，减轻执政党的腐败问题，另一方面也有利于建立一个公平、合理的政党竞争环境，因为这样执政党不能利用执政优势直接从国库中提取资金来补充本党财政收入。

　　第三，党产与党费不是政党财政中好的收入形式。从上述政党财政类型来看，政党财政收入主要依赖于捐赠和国家补贴两种形式，党费与党产的收入比重都很低。虽然党费收入在政党财政中仍有一定的重要性，在一定程度上也可以说明政党的团结程度，但若过分依赖党费将会削弱党员对政党的忠诚度，也弱化了政党与非党员群众之间的互动关系。西欧国家的政党，或多或少都有一些党产。法国、德国、意大利等国政党的党产，主要集中在报刊和广告行业。此外，在旅游、信息甚至工商企业，一些政党也有股份。但党产收入一般只能作为政党收入的辅助性来源。特别对执政党来说，党产数量若过分庞大，会令公众怀疑其所提出的政府政策的公共性和独立性。特别是，还会给公众以党产与国产不分的印象，成为其它政党和社会公众攻击的借口。

　　第四，政党财政制度建设，需致力于加强候选人间的竞争性。从现有政党财政制度看，无论是捐赠型还是国家补贴型，多数时候都有利于现任者，对挑战者的资金支持相对不足。这样，就可能让某个候选人长期在职。政党政治的实践告诉我们，缺少一个真正的挑战者是造成政治腐败的共性因素。因此，政党财政制度需要有意识地支持挑战者对现任者的挑战，加强政党和候选人之间的竞争，以减少腐败的机会。

　　

　　

　　参考文献

　　1． Arthur B. Gunlicks,ed.,1993,Campaign and Party Finance in North America and Western Europe, Westview Press.

　　2． 刘明政，2004，“论政治行动委员会与美国国会选举”，《解放军外国语学院学报》，2004年第6期。

　　3． 谭融，2002：《美国利益集团政治研究》，北京：中国社会科学出版社。

　　4． 王军，2007：“英国的政党财政改革及其对新工党的影响”，《当代世界政治经济与社会主义》，2007 年第2 期。

　　[①] 本文中所运用的政党财政有关数据，若未作说明，均引自Gunlicks （1993）相关章节。文中不再一一注明。

　　[②] 资料来源：“法国的议会组织”http://www.ollawyer.com/lawserve/8113/23171468508.html。

　　[③]资料来源：“从德国执政党争执看政党获得的财政拨款”http://www.dw-club.net/dw/article/0,2144,2746929,00.html

　　注：本文由我与郝煜华同学合写而成