漫谈“国家法人基本物权”建议立法的N个为什么之七
陈绪国
七、为什么物权法要规范政府行为？建立高效、廉洁政府的最终着眼点在哪里？
多年来，政府的许多决策往往出现失误，缘自政府行为缺乏有效的监督机构。在法律不够周全、管理不到位，或者监督权缺失的情况下，政府官员胡作非为，唯我独尊，客观上损害了国家和纳税人、人民群众的利益，并且侵害了群众的话语权、监督权和参政议政权。
建设社会主义完善的行政管理体系，建设公正廉洁的政府，是大势所趋，人心所向。政府集中政权、财权于一身，应当尽力尽心为国家为人民服务，不能利用职权谋私利。这要严格区分公权与私权，监督和限制政府官员的权力。
“官本位”本质上是一种封建残余制度，不符合社会主义的民主与法制建设的根本要求，也不符合现代先进的民权制度的根本要求，人民代表制度就是抑制这种封建制度的。“官本位”也是滋生种种腐败现象的土壤，必须铲除而后快。
人民群众对于政府官员的乱作为、不作为和种种腐败现象深恶痛绝，纷纷提出要利用各种手段、各种法律来规范之。
去年，苏州市“公推公选”市长，一些地方党委实行常任制改革。重庆市针对官员决策“三拍”（政府重大决策靠行政首长“拍脑袋”，执行靠部门领导“拍胸脯”，出了问题相关责任人“拍屁股走人”）问题，出台了5大追责、7项约束制度，这种政府自律制度很值得提倡。
邯郸市实行“权力清理”工作，市长的权限，由135项减少至92项，并且，将这92项分摊到6位副市长身上去，市长只是负责全面的工作，减少了许多中间的审批环节，提高了工作效率。
物权法对于公职人员有提倡制、禁止制、追责制、奖励制、退养制，内容相当广泛，重点在于规范政府的行为。
政府官员威高权重，容易犯决策错误，也容易违法乱纪。有消息称，我国有4000贪官携500亿美元外逃，目前，我国外逃经济嫌犯500人，涉案金额达700亿元。
去年10月22日，全国人大常委会最终审议批准中国政府向联合国确认签署《联合国反腐败公约》，该公约中国政府在2003年12月在联合国签署，已于12月14日生效。
《联合国反腐败公约》主要针对政府官员得赃后逃跑他国的，在我国当然也包括了国有企业、集体企业中的公职人员。如果称该公约是“关门法”，那么物权法将是“打狗法”，是互为补充的法律。
用物权法来规范政府、国企及其公职人员的行为，分清他们的物权权利、责任和义务，以指示其“该作为”和“不该作为”，并提醒其“不作为”。
当前，我国在经济转型期，公私利益时刻在进行对奕，形成一个腐败犯罪的高发期，滋生了一个最容易腐败的群体，那就是政府、国企当然还有农村集体的公职人员，容易利用职权为小团体、个人和亲属谋取不正当的利益。这些人一向最不遵守物权游戏规则，职务犯案、团伙犯案、隐蔽犯案为其共同特征，这些人，或有恃无恐，或狼狈为奸，或沆瀣一气，或特立独行，或唯利是图，或损公肥私，或损人利己，或敢冒天下之大不韪。
过去，利用刑法来惩治贪官，最近几年重点地利用财产刑法来惩治贪官，这些法律正在不断完善，发挥更大的威力。物权法就是系统利用财产法的一种做法。结合物权法与财产刑法来共同打击贪污犯罪，可以更明确、更仔细地收到“合力”的效果。
物权法应当规范政府行为，同时规范国家机关公务员的行为。政府及其他国家机关工作人员，每花一分钱，要替国家负责，替纳税人负责，替人民负责。国家机关采购物品，实行公开招标制度是一个好办法。这种办法应当推广应用到所有采购领域才行。
各级人大常委会、国务院对于大额政府开支费用进行多重监督是完全必要的，在这一点上，要努力实行中央集权制，严格控制各级国家机关的收入和支出。
翻开近日来的报纸，眺入眼帘的是一个爆炸性新闻：“十一五”期间，XX省将投资逾万亿建“十大工程”（XX日报2005年11月29日A2版：《X东将投资逾万亿建十大工程》）。其中，综合运输工程63项，估算总投资5230亿元，“十一五”期间投资3830亿元。另外，还有：能源保障工程23项，估算总投资约3530亿元，此间投资2450亿元；水利建设工程23项，估算总投资约460亿元，此间投资约380亿元；处主创新工程23项，估算总投资约560亿元，此间投资约430亿元；现代重化工程14项，估算总投资约3780亿元，此间投资约2630亿元；服务业工程19项，估算总投资约300亿元，此间投资约240亿元；农村建设工程10项，估算总投资约480亿元，此间投资约290亿元；环保生态工程18项，估算总投资约660亿元；文化发展工程21项，估算总投资约760亿元，此间投资约710亿元；平安保障工程19项，估算总投资约1110亿元，此间投资约100亿元。合计投资11530亿元。这还只是一个开端，因为总投资额是16370亿元。广东省真是牛逼呀！
[牛逼归牛逼，诚信归诚信，夸张归夸张，吝啬归吝啬。有报道说，XX省2005年截至12月21日上午9时，已清还拖欠工程款167.25亿元，尚欠17.8%；清还政府投资项目拖欠工程款79.98亿元，尚欠0.53%。南方都市报2005年5月26日惊爆XX市近十余年来，因盲目规划建设造成的烂尾地达125块，用地面积91.5万平方米，涉及拆迁户14000多户、42000多人。125块拆迁地应补偿拆迁户68亿余元，已补偿20亿元，实际拖欠48亿余元。拖欠时间，有的高达10年以上。]
11530亿元是个什么概念？约相当于XX省2004年全省年财政收入的3.26倍，超过2004年全国地方财政收入1/8以上，是中国2004年GDP总值159878亿元的约7.21%,分摊到XX省每个城乡人口头上是约13000元，分摊到XX省500万失业职工头上是23.06万元。这个数字，莫不让人怵目惊心？
依笔者看，别的不谈，仅在“综合运输工程”一项中，可以砍掉一大半，可至少节省1000亿元的建设项目开支，至少可以节约价值约数万亿元的土地。至少武广客运专线和广珠、广深西线、广湛复线等省内铁路不应当修建，尤其是广州—珠海、广州—深圳的珠三角城际快速轨道交通主轴线（中德合作项目）根本上没有必要修建。武广线的情形，仅客运方面，也仅在一年四大节日期间运力紧张，其它时间客运数目并不饱满，由于列车提速，大大提高了运力。至于省内铁路，由于高速公路四通八达，火车客运半载率相当高，连广州至深圳的火车客运都是半载运营，在这种情形下还要修建这么多的铁路干啥呀！省内的那些铁路不必修建，珠江三角洲城际快速轨道交通主轴线更是不必修建。珠三角是以轻工业为主的产业带，不是以重工业为主的产业带，所有主要运输线，通过现行的星罗棋布的公路网就可解决。
盲目建设，超常规建设，既大量浪费公帑，又大量浪费宝贵的土地资源，是最严重的劳民伤财。XX省许多老国有企业，资金年年吃紧，他们年年紧吃，这不是反其道而行之吗？
随着该省盲目建设、疯狂建设高潮一波紧接着一波地展开，至2004年，全省人均耕地面积只有0.46亩，不及全国人均水平的一半，也远低于联合国粮农组织划定的0.8亩的的警戒线。1997年以来的8年间，全省平均每年新增建设用地高达50万亩以上，高于全国平均水平。不少地方已面临有项目、无地可用的严重困境。其中，深圳市5年以后无地可用！我国7年间减少耕地1亿亩。
令人匪夷所思的是，50高龄XX火车站那个老态龙钟的矮小样子，该修建的却不修建。在省会城市中，XX站是过往旅客最多的车站，又是省会中最小最破旧的车站，比较XX省其它投资又是最小的。
某些地方政府官员，在恶用公共财政、肆意挥霍人民的血汗钱，到了如痴如醉甚至到了丧心病狂的地步！他们不惜一切代价，要将公共财政的钱拼命地全部花光用光，拼命地寅粮卯吃，拼命打造“政绩工程”，拼命地为工程承包商、原材料和设备提供商提供源源不断的财富资源，拼命地让国有企业关闭破产，成千上万人失业，将成千上万穷苦老百姓的生活水平始终压低到最低点，暴殄天物，无所不用其极。这大概是经济学家胡鞍钢先生所说的“公共投资与公共支出性腐败”吧？
如果我们不从物权学上解释，而从政治学上解释，全国各地轰轰烈烈地开展了一场新的“洋跃进”即“超级大跃进”运动。这场“洋跃进”运动远远比58年的“大跃进”更加汹涌澎湃，更加劳民伤财，更加咄咄逼人！官员们利用公共财政疯狂投资，利用“开放改革”的名义疯狂搞“中外合资”运动，疯狂地追求GDP政绩和个人荣誉，疯狂地利用各种手段挥霍国有资产，就是明证。
有的地方官员真是为官一任，搞臭四方。最近，有的新闻媒体公布了XX省公路收费站的“苦衷”：在省管非经营性收费站、统贷统还的政府还贷收费站、年票制政府还贷次票收费站、经营性收费站等四类公路收费站中，省管非经营性收费站的还贷年限，74个收费站中预测还贷期要超过30年的有33个，占45%，其中有6个还款年限要超过100年，甚至X源江面收费站要756年。
据人民网11月25日报道，某些收费站挪用资金，有钱不还，甚至是胡乱支花。X东X关的华溪收费站，2004年收入465万元，还贷支出为42万元，占总收入的9%；预计收费年限最长的河源江面收费站，2004年收入649万元，但只还贷31万元，占总收入的5%。XX省是最早推行“贷款修路，收费还贷”的地区，这一公路建设模式，也早已在全国推广开来。广西目前高速公路通车里程1157公里，由于车流量不足，自治区政府每年要为此贴息2亿元。
省政府欠了一大屁股的债总是还不清，还在拼命的搞什么“十大工程”、“建设高速铁路网络”，还要将成百亿成千亿元资金死命地往太平洋里扔，还要让全省１亿人民世代背上沉重的、没完没了的债务！象这样下去，广东省这样的全国“第一经济大省”，会不会沦为“第一债务大省”？这些官员开口闭口都是GDP，怎么从不开口讲投资回报率和“债务”两个字？欺上瞒下何时了？
为什么地方官员歇斯底里地大搞特搞工程建设？他们在工程中使用公共财政的资金有多少科学依据，是否要接受人民群众的共同监督与必要的干预措施？这些措施不在物权法中不加以规定行吗？
再举一个例子。据报道，于2005年底建成通车的广珠北线高速公路，全程27公里，投资却高达25.6亿元（XX日报2005年12月21日A4版），合每公里造价9848.481万元，接近1亿元/公里的天价，这么高的造价，有什么科学依据，是否合算？是单纯为了驾车到珠海能省时30分钟才这样做，还是另有所图？在南方，在全国，这样的高速公路达数十万公里，仅XX省的高速公路已经突破3000公里！
无数事实证明，公共权力、公共财政不是用来为国家建设、人民服务的，一门心思地为私人利益集团服务，后果是极其严重的。解决这方面的问题，一是要推行投资上的中央集权制度，二是要完善全社会的民主监督制度。要限制各级政府使用或者投资公共财政的上限水平，对每一个项目，对投资100万元以上的项目，或者进口外国设备50万美元以上，至少要经过三四道关才能通过。三是要学习借鉴美国等先进国家的成功经验。我国的投资管理体制和投资物权状态，积弊多多，腐败多多，就象匹脱缰的野马，桀骜不驯，已经到了严重失控的状态，到了祸国殃民的严重地步！从投资管理体制着眼，如果不实行中央集权制度，地方政府就会成为大大小小的“诸侯王”，各个地方就会演变为大小小的“诸侯国”，再充裕的公共财政资金也会挥霍殆尽，社会主义国家的民主与法制就会荡然无存。
现在，世界上连美国、日本这样的发达国家也一贯提倡“节约型社会”，像中国这样贫困又有13亿人口大国、穷国，有什么理由这样毫无节制地恶意乱花公共财政的钱财？
某些地方政府在花国有资金上，政府官员大权独揽，大手大脚，其大额资金的用途，令人找不着北，令人莫明惊诧。那么，XX省政府人事局花省教育基金42万元，为30个亿万富豪上清华大学“培训”12天之事埋单，更加激起了社会各界的义愤，更是赤裸裸的慷国家法人之概，浪费国家财物。有学者认为，这笔钱是政府经费开支的，违背了财政使用的一般原则。国际上，政府对于企业的教育培训活动是要接受资助的，主要地从富人阶层征集资金，但不会直接从财政中列支。二是涉及到公正问题。普通劳动者呢？外来务工者呢？失业职工呢？--他们连最基本的生活条件和受教育的机会都没有。
损不足以奉有余，劫贫民而济富翁，这倒很象国民党官僚政府“劫收大员”的官僚作风，不象共产党员、社会主义国家公务员“为人民服务”的作风。
现在，全XX省生活水平最低、最受人歧视的，不是农民，不是教师，更不是搞民办教育的老板们。现在，人夸XX省是全国经济最发达的地区，XX省公务员的工资水平是全国最高的，现在一个部队的志愿兵转业到区政府机关开汽车，每月可以拿5、6千元的高工资，比大军区司令员的工资都要高一大截子。
现在，全中国，数XX省劳动纠纷案件是最多的，占全国的1/4。据介绍，2002至2004年，全省各级劳动仲裁机构共处理劳动争议案件18.7万件，涉及劳动者44.9万人，涉案标的41.5亿元，案件年增长率达13%（XX日报2005年9月11日A2版）。
XX省总工会2005年初公布的一项调查显示：珠三角76.3%的进城务工人员月工资水平处于1000元以下，1001—1500元占17.5%，501—1000元占63.2%，500元以下占13.2%。而他们的生活成本却达到每月500元左右。调查表明，X三角地区农民工月工资12年来只提高了68元，13.2%的进城务工人员入不敷出，63.2%的人没能攒下多少钱，52.4%的人每天劳动时间超过8小时。而为了挣钱，他们只能靠加班。有的农民工在私营企业里连续加班三天，活活地累死了。（南方都市报2005年11月7日A15、A16版“一个女工的最后72小时”）
现在，在XX省，凡是企业裁员，不许职工们“下岗”，只许他们“失业”，解除劳动关系，职工一下岗，就命令他们到劳动局“报到”，拿失业救济金。以前在失业前可以保留劳动关系的，现在不行了；以前下岗后，可以在企业拿两三年的生活费的，现在不行了；在九十年代以前，职工下岗了，由企业发放基本工资的，现在不行了；在内陆许多省份，职工失业了还可以拿退养金，XX省就不行了。现在，XX省的GDP年年涨，失业职工的生活水平年年降！XX省名义上是全国最大的经济大省，全省失业职工高达500多万人，他们过的是什么日子？……
XX市30亿元失业保险金储备，即使10年不增1分钱也够用了，留着做什么？XX市仅2004年的税收收入高达1131.41亿元，约占全国的4.4%(1131:25718)，这么多钱财敛去做什么？XX省每年从破产国有企业的存量资产包括土地使用权上直接获得的利益恐怕不少于100亿吧？
最近一个月来，报纸上接连刊登了XX市、XX市共有4个孤男寡女，人死了几个月，甚至死了二三年，成了一堆白骨，他们是病死的？还是饿死的？最近，有关媒体报道了XX市荔湾区一个56岁的低保老人梁绵成因无房居住，无家可归，露宿街头，又无钱治病，于11月8日凌晨冻疠暴死在荔湾湖公园边的石凳上（XX都市报2005年11月8日A38版“低保老人路边辞世”）。一个经济发达的地区，怎么会跟旧社会一样演绎“朱门酒肉臭，路有冻死骨”呢？
类似于上述那种挥金如土的现象，决不是个别的，而是全国的普遍现象。但是，问题还远远不是那么简单。在中国社科院召开的“县域经济研讨会”上，河南省汝南县委副书记吕方说“我们每年的存款有8个亿，但我们本地能留下的还不到一个亿，其余资金都拿去支持城市发展去了。”甘肃宕昌县的县长说“国家的扶贫资金从中央到省里，从省里到市里，层层扣掉一点，到了我们这里已经成了强弩之末。”
按照物权法的一般规则，是“谁投资，谁受益”。因此，投资性的物权，在物权法中不是可有可无的，是必须要规定死的东西。物权法的最大特点，就是投资人、受益人的权利，不是以衙门大小和官职大小决定的，而是以法律的准绳决定的。类似于汝南、昌宕这类平调风、截留风，在全国许多地区、许多国有单位中不同程度存在，是依仗权势违反物权法的公开剥削行为。
某些政府官员，如果还有一点良心的话，有一句话请记住：“保障穷人权利，彻底消除贫困”是当地政府刻不容缓的责任！只要政府少浪费100万，多救济穷人100万，就可让100万穷光蛋多幸福地熬过1年。救济穷人1人1天1元钱买1市斤糙大米，可以维持熬吃1天的稀饭吧。穷人熬喝的稀饭钱上哪儿去了呢？
群众心目中的好政府，就是：公正廉洁，守法诚信；励精图治，权责分明；艰苦奋斗，勤俭建国；勤政为民，不苟私利；接受监督，不搞专制；立党为公，执政为民；关心群众，爱护公物；开拓进取，戒骄戒躁；遵守社会道德，发扬光荣传统……。
建立高效、廉洁的人民政府，其着眼点，就是要以此为参照，自觉地做好各方面的工作。在物权法上，要着重细分物权，削弱官员的“自由裁量权”和独裁武断权，禁止他们滥用职权，更要禁止他们以权力作为寻租的工具，赋予社会各界群众以充分的知情权、话语权、参政议政权、监督执行权和举报获奖权，卓有有效地、广谱性地治理政治环境和改善经济结构，防止国有资产流失，深入建设反贪污浪费、反贪污受贿、反贪污盗窃，完善一整套反腐败的法律体系。
最近，有两条新闻引起笔者深思。一条是，我国的公车改革何以越改越多？一条是，美国一个18岁的青年勤工俭学当市长。
前者讲到，我国从上世纪九十年代进行过公车改革，改过之后，依然故我。目前已经开始了公车改革的试点，其基本思路是自下而上，改革到厅局级领导干部，厅局级及以下的干部将可能取消专用公务车。可是，实际情况与效果令人大跌眼镜。一个最简单的的例子是，按照公车改革的基本思路，各地公车的数量应该呈逐年减少才对，并且政府用于购买公车的的费用应该逐渐降低，但新华社提供的数据却相反。目前各地政府采购汽车的数量每年都以20%的速度递增。2004年，我国政府采购规模达2200亿元，其中，汽车采购额就高达500亿元。不仅如此，现在还有部分官员既拿到车补的实惠，又继续享受着公车的待遇。一些地方的干部，取消公车后，仅车补就相当于一至两个月的工资，高达二三千元。全国的公车消费高达三千亿元，高于国家对于教育投资的支出。
后者讲到，美国18岁的高中生塞申斯当选上了密歇根州希尔斯代尔市市长，月薪250美元，而且他不会有自己专用的市长办公室，更没有专用的公务汽车，很多工作带回家去做。这位最年轻市长任期4年。为竞选市长，花费了他课余打工挣的700美元。这就不难看出，美国的政府官员，全部是全民选举产生的、纯粹是为社会为社区服务的、没有封建官僚色彩的“服务生”。
笔者相信，我国任何一个须眉市长决不止18岁的年龄，决不会与“幼稚的孩子”扯上钩。恰恰相反，最年轻幼稚的孩子，却做出非常文明的举措；而做出最不文明举措的往往是那些大男子汉大爷们和阿姨阿奶们之类的“大人物”。更何况，塞申斯是生长在一个肉欲横流、金钱至上的世界最发达的资本主义国家，再看看我国那些土生土长在社会主义国家的大小官员们，则是叫屈工资低了、办公楼小了、汽车不漂亮了等等自叹自艾、贪图享受的感觉在撕裂他们的灵魂。
我国现在仍然是第三世界的发展中国家，经济还很落后，人均GDP排在全世界的第107位，人民的生活水平绝大多数还是处于温饱状态，而中国一些地方政府的办公楼，连世界上最发达的西方国家美国都弗叹不如。美国的白宫、国会山、五角大楼，300多年来还是那个老样子。
当前，我国许多非垄断型企业并不景气，有3500多万职工下岗失业，有20多万家以上的国有企业关闭破产，全国有1.2亿困难人口。虽然如此，公务员的工资一涨再涨，住房福利等等非货币收入也显著改善。有的公务员工作才几年，就购买到一套又大又靓的房子了。在这种情况下，“高薪养廉”的论断仍然很有市场。有的人还这山望着那山高，津津有味地大谈特谈新加坡等发达国家和地区“高薪养廉”如何如何。
2005年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，也是亚洲最清廉的国家。中国政法大学蔡定剑教授在赴新加坡考察时发现，将新加坡政府廉洁归结于“高薪养廉”是十分片面的。
新加坡官员高薪制度是20世纪80年代中后期开始实行的。在此之前，新加坡政府早已解决了廉政问题。实施高薪政策，并不是为了“养廉”，而是为了吸引人才。新加坡政府希望吸纳各界精英，主要对象是医生、律师、会计、大学教授、企业家、银行家等有能力并且诚实和品德优秀的杰出人物。而让他们从政，意味着他们会放弃200万、300万甚至500万的年薪（新币）。在新加坡，拿100万元新币以上高薪的人很少，政府部门估计也就只有30万元左右。这就是他们的全部待遇，没有其它特殊待遇。
我国专家呼吁，学习借鉴新加坡廉政经验，学的是他们强烈的廉政执政理念，学习他们靠民主、靠法纪来保证廉政的做法，而不是整天把“高薪养廉”挂在嘴边。否则，说不定高薪养廉会演变成“高薪养贪”、“高薪养懒”。
政府官员在廉政建设方面起着关键带头作用，如果他们带头搞腐败，那么，整个社会的风气很快就会变坏，也就是“上梁不正下梁歪”。许多事实证明，越是贿赂公行、腐败分子猖獗的地方，社会关系越是糟糕，黑恶势力越是嚣张。追根究底，是国家机关官员形成了一个腐败运动场、关系网和“保护伞”。
要将物权法作为反腐倡廉、维护国家法人物权和公民物权的有力工具，就应当多增加一些制约官员主要是限制政府官员权力的条款，同时规定上级对下级的严防严管、赋予党工团青妇组织和人民群众、人大代表及人大常委会对于政府官员的全方位的监督权、对于腐败分子随时随地的罢免权、以及举报者的高额获奖权，要让腐败分子“老鼠过街，人人喊打”，使他们无处躲藏。
最近，有学者撰文，认为我国当前的主要矛盾，是“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺之间的矛盾”。这话说得很对。所谓“公共品”，包括物资上的公共品和精神上的公共品。花纳税人的税土款钱，由公共权力部门提供的、服务于社会公共利益的的物品或服务，国家公园、国有道路、自然保护区等有形产品是公共品；公正的法律、政策和秩序等无形服务也是公共品。公共品供给的高效与公平，是保证社会和谐发展的基础条件（南方都市报2005年11月18日A02版：《中国当前的主要矛盾是什么》）这个问题给予我们一个提示，人民群众赋予各级国家机关及其公务员的公权力，是用来为人民服务的，服务不到位，或者干脆利用职权为某些利益集团服务，就造成了社会的主要矛盾。社会公共品的配给，说到底，就是一个物权利用与分配问题。从这个意义上讲，建立高效、廉洁的政府的最基本和最终着眼点，就在于解决我国当前的主要矛盾。
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