中国正在经历50年一遇的严重干旱给北方冬麦区的生产造成严重影响。国家防汛抗旱总指挥部近日启动了I级(最高级别）抗旱应急响应，中国气象局对未来降水趋势表示担忧。其实，近年来中国农业一直被旱情所困扰。2004年受旱耕地2.49亿亩，2007年则达到5.99亿亩。而今年截至2月7日的统计，全国耕地受旱面积2.99亿亩，而且旱情还在持续发展。

坦率地说，这次严重旱情也是对中国灌溉系统和农田水利制度的一次考验。一般来说，农业水利工程主要有蓄水工程（包括水库、堰塘）、引水工程（包括有坝引水、无坝引水）、提水工程（即泵站工程）和机井。现在专家热议的“援引长江黄河水来缓解旱情”就属于引水工程。但缓解旱情的关键是提水工程（即泵站工程）和机井的运作效率和组织方式，这属于直接“引水入田”的阶段。 

判断农田水利制度对旱情的“防御能力”，就必须要回溯一下农田水利市场化改革。改革从上世纪80年代肇始，路线大概归纳为：对水利单位企业化改制（与事业单位“脱钩”）——将农业水费转为经营性收费——通过租赁、承包、拍卖等方式变更水利设施的产权或使用权。毫无疑问，市场化的取向是正确的，但这并不意味着不需要采取与之配套的“其他相应制度”。原因很简单，水利设施面对的是分散性的农户，而这不利于形成稳定的契约供应关系和准确定价。

在农村的税费改革前, 虽然实行生产责任制, 原先的组织基础已不复存在, 但乡村组织通过统筹共同生产费仍然维持了以村民小组为单位的共同灌溉模式。因为统筹共同生产费, 乡村组织成了泵站与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。税费改革后, 共同生产费被明令取消, 乡村组织亦被禁止插手农户的生产环节, 大中型水利设施与个体化农户稳定的供水关系便不能维系。农村税费改革之后，村提留被取消，用于农村公益性建设的公积金项目随之不复存在，再行筹集资金必须进行所谓的“一事—议”（村民代表大会来讨论“公共品建设”）。

也就是说，在税费改革前，农业灌溉基本上采取共同灌溉模式, 即村组通过统筹共同生产费, 统一解决灌溉问题，即用乡村的行政权力来面对农户分散化的“议价问题”和共同协作问题（克服一些农户的搭便车）。当然，乡村行政权力也在这个过程中进行“寻租”。例如暗箱操作，“混搭”着收取了很多不该收的税费。

就像一枚硬币有其“两面”一样，农村税费改革形成了“公共品供给”的谈判难题，所有的农户都需要征询意见，如果一些农户退出（不愿意出钱），那么“公共品建设”很大程度上就被无形中止。于是，国家试图利用协会社团的力量，在乡村组织以外建立的非行政性农田水利的组织制度，“农户用水协会”就是这样的制度设计。但“农户用水协会”如果完全由农户组织，必然存在权威不足难以强制统筹（而灌溉系统是需要“户户均加入”的），如果乡村政权参与其中，则又出现原来的问题，违背“一事—议”的民主化方向。

我们提出一种“供应链设想”来尝试解决这种分散广泛的小农户模式的水利系统建设的“谈判难题”，在保持“一事—议”的乡村民主前提下，是否可以让粮食流通部门来帮助农户建设水利系统，其费用则从收购粮食中扣除（即计算每公斤粮食收购价中包含的水利统筹建设费用）。因为粮食的收购量肯定同耕种的亩数（享受灌溉量）是相关的。而每公斤粮食收购价中包含的水利统筹建设费用，国家可以出一个大致的区间指导价，具体的达成数字则由收购部门和用水协会讨价还价来完成。