在第一章中，我们阐述了本课题面临的社会经济大背景，诠释了与本课题相关的基本概念。在第二章和第三章中，我们主要是以“基线调查”搜集的数据资料，以定量研究和定性研究相结合的方法，对广东省残疾人的生活状况及需求和残疾人服务机构的现况及问题，作出了较为详尽的描述和初步分析。接下来，我们要做的工作，是在上述文献回顾和调查研究的基础上，根据本课题提出的研究目标，提出一个具有可行性和可操作性的关于“广东省残疾人社会服务体系”的实施方案来。不过，在进入方案设计之前，我们可能还要做一件事，这就是要从相关的社会服务理论和国际经验中，为“广东省残疾人社会服务体系”整理出一个有用的理论框架，并以此对目前已经了解的现实状况和存在问题作进一步的评估和分析，然后建构起新方案的理论支点和价值理念体系。

　　

　　一． “广东省残疾人社会服务体系”的操作性定义

　　

　　我们在本课题中试图提出的则是一个以“民间”为基本立场的“混合型”的社会服务体系，这个体系可以同时包容“社会的”以及“准政府的”、“准市场的”这三种在性质上有区别但又有联系的社会服务机构，同时也包含着拒绝“绝对行政化”和“绝对市场化”的倾向。这个思路的形成，是学习了格伦内斯特和比尔斯提出的社会服务机构的“比较优势理论”而得到启发的。

　　

　　1．社会服务机构的“比较优势理论”

　　在《人类服务与志愿部门——比较优势理论探索》[1]一书中，格伦内斯特和比尔斯提出的志愿部门[2]的“比较优势理论”，是一个非常有趣而且有用的理论。在阐述他们的研究成果时，两位教授首先提出一个问题：“志愿部门的人类服务机构，是否具有一些可以保证其对某些类型的消费者提供服务时比营利性部门和公共部门更具比较优势的特点？”然后自问自答，但他们的给出的答案是非常出人意料的——志愿机构的“比较优势”，居然在于其“特别含糊且混合的结构”。

　　格伦内斯特和比尔斯从4个方面对政府部门、市场部门和志愿部门进行了比较：

　　从“驱动力”看，他们认为，政府部门在乎的是“中间选民”。但这是西方政治架构下的关注焦点，根据中国国情也许应该改为“政绩考核、仕途升迁”；市场部门则服务于股东，要实现的目标是利润最大化；而志愿部门却可以自如地周旋在“多种利益相关者”之间。他们要实现的目标也是可以随机应变的，譬如，“有多少钱，办多少事”。

　　从结构看，政府部门和市场部门都是“官僚的”。在英文中，“官僚”一词是中性的，用一个政治学或社会学的专用名词来表达，即“科层制”（Bureaucracy）；而志愿部门的结构是“模糊的”，譬如，很多服务机构常常采用一种平面的“项目制”的结构。

　　从核心财源看，政府部门是“税收”；市场部门是“销售收入”；而志愿部门则可以四处伸手以至左右逢源，税收（政府补助或“买服务”）、捐款（个人捐款、企业捐款）和收费（服务收费）全占上了。

　　从工作人员看，政府部门主要是计酬的受薪人员，有时也用一些不计酬的志愿者，但比较少见；市场部门一般全部都是计酬的受薪人员；而志愿部门则可以名正言顺地使用不计薪酬的志愿者，当然在机构中也有有偿的受薪人员。

　　由此看来，志愿部门的这种“模糊性”是全方位的。同时，这种全方位的“模糊”又是在与政府部门和市场部门的比较中才显示出来的。更具特点的是，这种模糊性具有一种“全包括”或者“大拿”的性质，即政府部门和市场部门有的我全有，政府部门或市场部门没有的我也有。但是在具体的组织行为过程中，这些相关的结构和功能怎么发挥作用，却是很有弹性的，所以又充满了“不确定性”。

　　如果用一个线段来表示三大部门的行为模式，线段的两端分别代表纯粹的行政化模式和纯粹的市场化模式，形成了两个相互对立的极端；而线的中点则是一个零点，即绝对的非行政化和绝对的非市场化，这也就是理论上的“纯粹的”志愿部门。这样，我们就把从市场化到行政化表述为一个连续的数列。

　　从理论上说，在现代社会中，因为政府部门“有权”和市场部门“有钱”，为了确保社会的良性运行，它们都要受到严格的法律法规的限定，所以它们的行为模式是确定的或者说是固化的。它们之间应该是被“划地为牢”式地严格区隔开来。虽然不能说没有一点弹性，但可以“灵活”一下的范围应该很小。而志愿部门，就此填补了它们之间的“空白”。所以，志愿部门的行为模式可以表述为，从比较接近行政化到非行政化，从比较接近市场化到非市场化，其弹性的范围很大。这就是所谓的第三部门的“模糊性”所在。

　　图3-1：三大部门的行为模式图

　　

　　如果我们把这条线段向上下两侧扩展，形成一个矩形的面。如图2所示，处在两端是政府部门和市场部门，志愿部门处于中间，将它们区隔开来。但志愿部门同政府部门之间，志愿部门同市场部门之间，有界限，但实际上是模糊的，所以用虚线表示。

　　图3-2：三个部门之间边缘的模糊性

　　如前所述，政府部门和市场部门由于受到法律上的明确限制，有些事情可能会不太好办。按照中国的特殊国情，这些“不好办”的事情也许应该包括：①权责范围有限，②上级、公众问责，③领导意图不明，④市场缺乏兴趣；前三条与政府部门法定的“确定性”相关，后一条与市场部门天然的“规律性”相关。

　　于是，在处理这样一些问题时，处在“中段”的，边缘模糊且不确定的第三部门，其优势就充分体现出来了。对此，利维特评论说：以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。他们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。[3]

　　具体而言：首先，由于“利益相关者”的模糊性，志愿部门并没有明确的、固定的职责权限范围。通常，他们扮演的角色是弱势群体的代言人。但是，有时他们也能代表政府（譬如，当政府向他们授权或购买服务时），有时他们也能代表企业（譬如，在接受了企业有明确指向的捐款捐物时）。

　　其次，与政府部门不同的是，遇到某些问题，志愿部门通常可以把自己放在 “民间的”社会角色上，所以不用过于担心受到上级或公众直接的问责。在具体工作中，有些事情虽然对社会经济发展有利，政府部门因权责所限会有所顾忌。遇到这样的情况，志愿部门反倒可以放手去做。

　　再次，当领导举棋不定时，志愿部门通常也可以以自己“民间的”社会角色，按照自己的理解和解释去尝试。如果办得好，当然会得到政府的认可。如果没有办好，也可以作为是一种民间的“社会实验”。通常认为，志愿部门有一个社会功能，即在“开发新的服务种类以满足新的需求”[4] 方面充当先锋。既然如此，失误乃至失败也是可以容忍的。

　　最后，志愿部门扛起的是“非营利”的大旗，凡进入这个领域的资金都将成为以改善贫弱群体处境为目标的“社会基金”。所以，根本就不存在投资的目的是“利润最大化”的股东，或者说，根本就不存在分红牟利的动机。从这个意义上说，“市场兴趣”与志愿部门是风马牛不相及的事情。

　　正因为上述特点，志愿部门（社会服务机构）常常会自觉不自觉地显示出一种“扩张性”。在与政府部门和市场部门的“接壤”处，主动地将自己的工作扩展到政府部门和市场部门的“传统领域”中，“越界”发挥自己的特长。在此时，理性的或曰聪明的政府部门和市场部门往往会乐观其成。于是，在靠近政府部门这一边便形成了政府直属的服务机构，在中国称为“事业编制”或“事业单位”，在靠近企业这一边则有近年来时髦起来的“社会企业”。

　　图3-3：志愿部门的扩张性

　　

　　2．“广东省残疾人社会服务体系”的操作性定义

　　综上所述，结合我们在第一章中提出的相关定义，我们就可以对“广东省残疾人社会服务体系”提出一个操作性的界定：

　　“广东省残疾人社会服务体系”是指：为改善残疾人这一相对弱势而且相对贫困的社会群体的生活境遇，以政府为主导，广东省残疾人联合会参与管理，以“以人为本”为基本价值理念、以非营利经营为发展方向而构建的，广泛地包含事业单位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的服务机构，为残疾人提供社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的社会服务体系。上述定义包括以下6层含义：

　　其一，“广东省残疾人社会服务体系”应在政府主导下，广东省残疾人联合会受权（得到授权）参与管理。广东省残联宋卓平理事长的比喻很有见地：政府和残联的关系相当于排球比赛中教练和二传手的关系，政府是主导，把握宏观大局；残联是二传手，具体组织进攻。

　　对于残联的“管理”职能，现在有分歧。是否可以这样理解《残疾人保障法》和党中央、国务院《意见》中的相关条款：颁布在先的《残疾人保障法》（2007年11月），提出了残联须“接受政府委托”参与管理，即建立起“受权管理”的概念，《残疾人保障法》的“第八条”规定：“中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。”“中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。”[5] 从法律程序上看，这样的规定在法制社会中是很有必要的；出台在后的《意见》（2008年3月）则依法对各级残联作出了明确的授权。《意见》中的“第二十条”提出：“要支持残联依照法律法规和章程开展工作，参与残疾人事业社会管理和公共服务。”“各级残联要切实履行职能，代表残疾人共同利益，维护残疾人的合法权益，努力为残疾人服务，发展和管理残疾人事业。”[6] 据此，可以认为，广东省残联既是残疾人共同利益的代表者，又是残疾人服务的提供者，同时，也得到党中央、国务院的授权参与残疾人事业的管理。“广东省残疾人社会服务体系”将同时体现残联的“提供服务”和“受权管理”两大职能——这层含义可概括为“残联受权管理”。

　　其二，创立“广东省残疾人社会服务体系”的目标就是为了改善残疾人这一相对弱势且相对贫困的社会群体的生活处境。在前文中，我们对残疾人当前的生活处境进行了详细的描述和分析，基本结论是，还有许多不尽人意和亟待改进之处。“广东省残疾人社会服务体系”将竭尽全力为此作出贡献——这层含义可概括为“改善社会处境”。

　　其三，“广东省残疾人社会服务体系”以“以人为本”为基本价值理念。目前，我们的社会福利政策越来越强调人本主义、人文主义和人性化，对于残疾人群体，这些理念尤其要贯彻始终。现在有很多政策和措施已经体现了社会的进步，但再往前一步，我们可能会做得更好——这层含义可概括为“重视人文精神”。

　　其四，“广东省残疾人社会服务体系”以非营利经营为发展方向而的。对残疾人的服务主要以公共服务和准公共服务，当然应以“成本核算，收支平衡”为基本特点的非营利经营为主，既不能完全不计成本，也不能一味追求利润——这层含义可概括为“决不急功近利”。

　　其五，“广东省残疾人社会服务体系”广泛地包含事业单位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的服务机构。在中国的特殊国情下，机构本身的性质常常成为关注的焦点，但实际上，这并非问题的关键。其实事业单位、民间组织、社会企业都有可能往非营利的方向发展——这层含义可概括为“机构性质多元”。

　　其六，“广东省残疾人社会服务体系”为残疾人提供社会照顾、社会支持、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具。要求对残疾人提供全面的服务，是因为残疾人的需求分类分级、纷繁复杂。因此，必须要统筹兼顾。同时，又要有轻重缓急、先后次序——这层含义可概括为“全面提供服务”。

　　图3-4：“广东省残疾人社会服务体系”的六大支点

　　

　　二．根据理论框架对现实状况进行剖析

　　

　　在掌握了基线调查数据并在理论上整理出一个用于进一步讨论的概念框架之后，我们还需要将以上两者结合起来进行一番讨论，目的是要“知己知彼、百战不殆”。现在，就来看看我们所要建构的“广东省残疾人社会服务体系”将会面临着哪些问题与挑战，这也就是本课题的研究问题的具体化：

　　

　　1．社会服务内容的全面和侧重

　　面对540万残疾人的个性化、多元化的需求，“广东省残疾人社会服务体系”作为供给一方，显然也难以一蹴而就，即刻都给予满足。所以，我们就需要针对各种不同的对象，以其需求的重要性、紧迫性为依据，在解决问题时有个孰先孰后的任务排序。

　　根据已有的调查资料，对广东省残疾人社会服务体系的“用户”进行全面、深入的分析，我们是否可以得出这样一些结论：

　　其一，在广东省540万残疾人中，“65岁及以上”年龄段的为280万人上下。另外还有男性60—64岁，女性55—64岁已经到法定退休年龄的残疾人40万人，加起来可能在320万人上下。应该注意到，这半数以上的残疾人，同时也具有老年人的“身份”。

　　十七大以后，在残疾人服务得到党和政府特别关注的同时，老年人服务的问题也摆上了党和政府的议事日程。对于同时具有“老年人”和“残疾人”双重身份的这个社会群体，从老年服务的角度看，他们常常被称为“生活不能自理”或“生活部分不能自理”的老年人。因此，从目前来看，对于这部分残疾人，要考虑他们的双重身份，在提供服务时，残疾人社会服务体系首先要找准自己的位置。

　　其二，在广东省540万残疾人中，“15—64岁”年龄段的为221万人。如果以重度残疾和中、轻度残疾的大约1∶3比例，其中有55万属于重度残疾人，166万属于中度和轻度残疾人。如果以男性16—59岁、女性16—54岁这样的更符合劳动就业政策的统计口径来进行计算，广东省在这个年龄阶段的残疾人应该有173万人。如果按重度残疾和中、轻度残疾的大约1∶3比例，中、轻度残疾人约在130万人上下。

　　如果按“不在业”的约占54%的比例，大约会有70多万人需要就业服务——包括职业康复、职业培训和就业辅导，可能还要考虑为他们配置适当的辅助器具和相关服务。对于55万重度残疾人，主要是提供治疗、康复，包括收养性的院舍服务。

　　其三，在广东省540万残疾人中，还有“0—14岁”年龄段的40万人。如果按重度残疾和中、轻度残疾的大约1∶3比例，这部分残疾人中大约有30万残疾儿童属于中度残疾和轻度残疾。另外，还有一部分年龄在15岁的青少年残疾人，数量上应该有4万人左右，他们并不符合法定劳动年龄，其中中、轻度残疾按上述比例推算是3万人。以上两部分加总起来是33万人，应该给他们提供治疗、康复和教育，尤其是要使他们的文化水平能够合乎义务教育的要求。

　　对残疾儿童，更要重视及早进行治疗和康复。他们中的相当一部分，经过治疗和康复，可以达到与健全儿童几乎没有差异的程度，其余的也可以得到不同程度的能力恢复。其余的10万重度残疾的儿童，也可以考虑以托养和治疗、康复并举的方式，尽可能地帮助他们提高适应生活环境的能力。

　　基于以上分析，我们可以对广东省残疾人社会服务体系不同的服务对象确定一个轻重缓急的排序：

　　毫无疑问，排在首位的是33万中度和轻度的残疾儿童和青少年，尽早进行干预，提供治疗和康复，以及使他们接受教育（特殊教育、正规教育），可以说对他们的一生具有决定性的影响。

　　第二，是对劳动年龄阶段的173万残疾人，尤其是处于70多万中、轻度且不在业的残疾人提供教育（正规教育、特殊教育）、职业康复、职业培训和就业辅导，使他们能够成为自食其力的劳动者。

　　第三，是对处于劳动年龄阶段的55万重度残疾人和在儿童阶段的11万重度残疾人提供托养和治疗、康复服务，尽可能地提供他们的生活自理能力，以解其家庭之困。

　　第四，对于目前在业的80多万残疾人，要为他们提供维权及反歧视、法律援助和心理咨询等方面的服务，提高他们的社会地位。

　　第五，对于320万左右的老年残疾人，无论是处于院舍养老和居家养老的状态，都要为他们提供专业的康复指导，同时也要为他们提供维权及反歧视、法律援助和心理咨询。

　　

　　2．社会服务机构的多元和统一

　　如前所述，由于残疾种类的多样性，残疾程度的多层次，加上其他一些与残疾相关的影响因素，如先天与后天，因病致残和因伤致残，等等，决定了不同的残疾人会有不同的需求，于是相关的社会服务也必须是多元化、个性化。这也决定了被统称为“残疾人社会服务机构”的社会组织，实际上是很庞杂的。

　　同时，对于社会服务而言，采取什么样的手段，譬如以机构服务为主还是以社区服务为主，也会造成服务模式的不同。譬如，对于自闭症，或者是听力障碍儿童的语言训练，可能以集中的机构服务的方式进行比较有利；对于病情比较稳定的精神病人，可能以社区为依托的工疗站来构筑服务体系更为恰当；而对于中风偏瘫的病人，则以在医院和社区健康服务中心指导下的家庭康复最为经济实惠，等等，不一而足。

　　残疾人社会服务体系上述与众不同的特点，首先决定了其并不适合由政府“统一”来兴办。但是，完全由民间组织来兴办，目前又没有一个现成的社会组织体系可以承接这个任务。所以，由残联从宏观和中观层面上对残疾人社会服务体系进行指导和管理，是一个比较明智的选择。因为残联既是一个社会组织（社会福利团体），同时又受权于政府而具有了一定的管理职责（社会管理机构），由其出面扮演这样的既民间、又官方的社会角色应该说是很合适的。

　　但是，残联本身的职责并不是直接去提供具体的服务，而是应该按照残疾人的具体需求发展相应的社会服务机构来操办具体的服务事宜。如前所述，“志愿机构的模糊性”决定了残联可以或许也只能这样做。在残疾人社会服务体系创建之初，社会服务机构的性质是带有官方色彩的事业单位还是纯粹的民间机构，并不很重要。残疾人社会服务体系可以包括事业单位、也可以包括民间机构甚至社会企业，重要的是要使所有的机构都在同一起跑线上开始起跑，发展的方向是要真正走向“非营利”。

　　在纯粹的民间机构没有得到充分发展的现实面前，残联可以以“事业单位”的名义来培植一批非营利机构，姑且称之为“新事业单位”。目前，因为一些众所周知的原因，民间机构的发展还存在一定的困难。除了

　　

　　我们还要强调一下“专业化”的问题。残疾人社会服务的成功与否，实际上与机构的专业化程度有相当大的关系。所谓“专业”，指的是“一种需要广泛知识并由一套操守规范约束的工作”。[7]国人有一个误区，对“专业”的理解常常强调“需要广泛知识”而忽略“操守规范约束”。我们要创立的专业性服务机构，应该是在两者并重的意义上的。

　　在一些相关的文献中，非常强调残疾人服务中“社区”的作用，这无疑是一种先进的理念、时代的潮流。然而，服务的社区化——也有学者干脆将其称为“去机构化”——自觉不自觉地将“社区化”与“机构化”对立起来了。其实，社区化与机构化并不矛盾，甚至可以说机构化还是社区化的前提。这就是说，需要有足够多的专业人员，社区化这张网才能撒开去。从历史上看，几乎所有的社会服务都有一个从机构服务到社区服务的发展过程。这里面也许隐藏着一个规律：当服务初创时，专业人才比较匮乏，服务机构能够更好地聚集人才，从而发挥“规模效应”。在机构发展的过程中，专业人才越来越多，服务的范围（空间上的、内容上的）越来越广，可能到这时，才具备将社区化这张网撒出去的基本条件。

　　

　　3．残疾人的服务需求与有效需求

　　“有效需求”是政治经济学中一个非常重要的概念。20世纪初，马尔萨斯针对当时“供给能自动创造出它自己的需求”的说法，曾经提出：只有“供需一致时的需求”才是“有效需求”。20世纪中叶，凯恩斯经济学中讨论的“有效需求”更加理论化，凯恩斯的“有效需求”指的是总供给函数和总需求函数的交汇点,亦是一个均衡点,由此决定产出和就业水平。[8]

　　在本课题中，我们对“有效需求”下一个较为通俗易懂的操作性定义：在市场经济条件下，“有效需求”指的是有支付能力的需求，即人们不但对某种商品或服务有消费的欲望，而且要有经济能力去实现这种消费。

　　从第一章和第二章我们的分析来看，广东省残疾人服务明显处于“有效需求不足”的窘境。

　　调查数据告诉我们：2005年，广东省城镇残疾人家庭年人均收入为5262元，月均仅439元；2006年，广东省的城市最低生活保障标准平均为204元；[9]两者相减，余235元。三口之家，亦仅为705元。这就意味着，以不考虑物价连续上涨为前提，[10] 广东省城镇残疾人家庭中的50—70%甚至更多，在维持最低水平的生活消费之后，只有大约700元多一点点的“余钱”。要强调的是，这是一个非常保守的数字。

　　2005年，广东省农村残疾人家庭年人均收入为2669元，月均仅222元。2006年，广东省的农村最低生活保障标准平均为83元；[11]两者相减余139元。三口之家，亦仅为417元。这就意味着，以不考虑物价连续上涨为前提，广东省农村残疾人家庭中的50—70%甚至更多，在维持最低水平的生活消费之后，只有400元多一点点的“余钱”。当然，这也是一个极为保守的数字。

　　但是，调查数据告诉我们，目前在广东省，服务机构提供的“全日制”寄宿服务，平均每月收费2153元；提供的周托服务，平均每周收费813元，每月收费在3252元以上；提供的日托服务，平均每月收费1681元。所以，即使按照以上非常保守的计算，广东省城乡残疾人在维持自己最低水平的生活消费之后，倾囊以供，仍然不足于支付服务收费。即使以“最便宜”的日托服务为准，城镇残疾人家庭平均要差976元，农村残疾人家庭平均要差1264元。

　　我们还应该注意到一个数字，这就是以上机构让残疾人难以负担的服务收费价格，并没有形成高额利润。调查数据告诉我们，2007年机构的亏损面达到87.5%，2008年虽大有好转，但仍然有50%的机构亏损。这就造成了60.0%的机构负有债务，总共达255万元。平均每家负债18万元左右，最多的一家负债77万元。

　　因此，从这个意义上说，广东省残疾人服务进一步发展的首要障碍就是“有效需求不足”。其结果就是，“残疾人的基本需求与已经提供的服务之间存在较大差距”，[12] 具体而言，就是在“医疗服务与救助”、“康复训练与服务需求”和“辅助器具需求”三个方面，分别有六成以上，接近七成和八成以上的需求得不到满足。

　　

　　4．社会服务机构的资金来源

　　在前文中谈到，志愿部门“可以四处伸手乃至左右逢源，税收（政府补助或‘买服务’）、捐款（个人捐款、企业捐款）和收费（服务收费）全占上了。”但是，遗憾的是，在目前广东省残疾人服务机构的运营中，并不能体现出这种得天独厚的特点。

　　调查数据表明：2007年，在自闭症和智力残障类的社会办服务机构的总收入中，服务收费占了绝对的“大头”，要占92.1%，而机构得到的政府补助和社会捐赠都很少，分别占3.0%和3.4%，加起来也不过是6.4%。2008年，在残疾人服务机构的总收入中，服务收费所占的份额继续增长，居然占到97.5%；政府补助和社会捐赠则比2007年更惨，仅分别占0.4%和0.3%，加起来也不过是0.7%。

　　以上数据表明：在2007年的运营中，服务机构基本上完全依靠服务收费，政府补助和社会捐赠所占的份额仅为个位数；而到2008年，服务收费所占的份额仍然在进一步扩大，政府补助和社会捐赠则从个位数再度缩减差不多10倍，到小数点后一位数，恐怕已经到了可以忽略不计的地步。

　　在市场经济条件下，不以营利为目的的非营利组织之所以能够生存和发展，是因为其运营模式是建立在对成本，包括人工成本进行严格的核算和控制的基础上的，并依此制定出合适的收费标准。服务机构只要按这个标准收费，并具有一定的规模，就能做到收支平衡。但是，在服务对象有效需求不足的情况下，也就是社会上相当一部分残疾人负担不起机构的服务收费时，政府和社会就要给予适当的补助，使之能够获得机构的服务，从而也保持服务机构的收支平衡。

　　从调查数据看，2007年和2008年，服务机构的人工支出都要占到60—70%，这是服务机构所有开支中最大的一笔。调查数据也表明：服务机构的工作人员工资普遍偏低，平均月工资仅为1595元，其中管理人员平均为2223元，专业服务人员为1673元，一般服务人员为1041元。据媒体报道，2008年度广东在岗职工月平均工资已达2759元，[13] 服务机构工作人员的工资水平显然是在平均线以下，其中最高的管理人员都要比平均线少536元。

　　如此之低的工资水平，却仍然要占机构支出的大头，而这样的收费对相当一部分残疾人依然没有“可及性”，这说明机构的服务收费实际上已经没有回旋的空间。如果得不到国家和社会的有力支持，必然难以为继。

　　从另一个角度来看待这个问题，政府和社会对服务机构的资金支助体现的是国家和社会对残疾人的社会责任，也是对残疾人社会服务这项社会事业的精神支持和物质帮助，而服务机构是以民间的角色，“帮助”国家和社会，把他们的责任变成现实的执行机构。如果在资金问题上政府和社会都缺位，服务机构仅仅依靠服务收费来维持生存，那就与走完全的“市场化”路子无异。同时，机构面对的是一个经济能力较弱的社会群体，他们并不能依靠自己的经济实力将需求转变为有效需求，所以这样的“市场化”的运作必然不可持续。

　　

　　5．社会服务机构的服务能力

　　服务机构的服务能力是机构生存和发展的决定因素。但是，在能力方面，广东省的服务机构当前的现状显然也是不尽人意。在所有的与机构服务能力相关的影响因素中，人的因素是第一位的。因为残疾人社会服务本质上是人对人的服务，应该是专业的残疾人工作者对残疾人提供的专业服务。但是，在这方面，目前的现实状况并不理想。

　　调查数据告诉我们：在服务机构的投资者或法人代表中，教育水平在大专及以上的占八成多，原先从事教育、医疗、康复等相关职业也占八成上下，从文化程度和职业经验来说，应该说还可以。

　　在工作人员中，学历以“高中及中专”和“大专”为主，要占六成；大学本科以上的也接近二成；从所学专业或原先从事的职业看，从事特殊教育的有二成多，从事医疗服务的将近二成，从事教育的接近四成，教育水平和职业经验也算过得去。

　　但是，残疾人社会服务是对专业知识和专业素质要求非常高的行业。从这一点看，现在的管理者和从业人员相对而言又有欠缺了。残疾人社会服务需要的各方面的专门人才，如医疗护理人才、康复训练人员、特殊教育人才，等等，从机构现状看，还是非常缺乏。从在服务机构的投资者或法人代表看，只占三成左右，从工作人员看，也只占三成多。

　　机构中缺乏社会工作人员，是一个最大的缺陷。从问卷调查数据和个案访谈资料中反映出来的问题是，只有四成的机构聘用了专业社工人员，且大多为临时聘用，而且社工承担的工作多见于筹款及日常办公，并没有充分发挥他们的作用。更为遗憾是，相当一部分机构的负责人至今仍不清楚何为社会工作者，更不了解社会工作者在服务机构中的应有的职责和作用。

　　另一个问题是，机构中劳动岗位和职责分工不明确。身兼数职的情况较多，七成的机构有这样的情况。这可能说明，一些机构是“家族性”的，规模比较小，管理也比较“原始”。如最小的机构只有工作人员5人，服务对象在10人以下，这样的机构也确实难以实行现代化管理。

　　最终，这也反映了服务机构在经济上的窘境，他们别无选择，只能在节约人工成本方面更多地做文章，其结果必然是：工作人员的工资偏低。因此，也就难以引进高素质人才，进而导致管理不善…… 这有可能使机构运行陷入一种恶性循环之中。

　　

　　本章小结

　　

　　这一章，我们先从相关的社会服务理论和国际经验中，为“广东省残疾人社会服务体系”整理出了一个有用的理论框架；然后我们用这个理论框架对目前掌握的与残疾人服务相关的现实状况和存在问题，作出了进一步的分析和评估。评估的基本结论如下：

　　1．本课题中试图提出的则是一个以“民间”为基本立场的“混合型”的社会服务体系，这个体系可以同时包容“社会的”及“准政府的”、“准市场的”这三种在性质上有区别但又有联系的社会服务机构，同时也包含着拒绝“绝对行政化”和“绝对市场化”的倾向。

　　2．社会服务机构的“特别含糊且混合的结构”是其天然的“比较优势”。因为在与政府部门和市场部门的比较中，社会服务机构显示出了全方位的“模糊性”。更具特点的是，这种模糊性具有一种“全包括”的性质，即政府部门和市场部门有的我全有，政府部门或市场部门没有的我也有。在具体的组织行为过程中，这些相关的结构和功能怎么发挥作用，却又是很有弹性的。

　　3．“广东省残疾人社会服务体系”的操作性定义是：为改善残疾人这一相对弱势且相对贫困的社会群体的生活境遇，以广东省残疾人联合会为核心和主导，以“以人为本”为基本价值理念、以非营利经营为发展方向而构建的，广泛地包含事业单位、民间机构、社区组织、社会企业等各种性质的服务机构，为残疾人提供社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的社会服务体系。

　　4．社会服务内容的全面和侧重。广东省残疾人社会服务体系提供服务的优先次序安排是：第一，33万中度和轻度的残疾儿童和青少年；第二，173万在劳动年龄阶段需要就业的残疾人；第三，55万在劳动年龄阶段的重度残疾人和11万在儿童阶段的重度残疾人；第四， 80多万目前在业的残疾人；第五，320万老年残疾人。

　　5．社会服务机构的多元和统一。残疾人社会服务体系可以包括事业单位、也可以包括民间机构甚至社会企业，重要的是要走向真正的“非营利”和“专业化”。

　　6．残疾人的服务需求与有效需求。在市场经济条件下，“有效需求”指的是有支付能力的需求，即人们不但对某种商品或服务有消费的欲望，而且要有经济能力去实现这种消费。在当前的社会脉络下，残疾人的服务需求很难转变成有效需求，这是广东省残疾人服务进一步发展的首要障碍。

　　7．社会服务机构的资金来源。广东省的残疾人服务机构基本上完全依靠服务收费维持生存，政府补助和社会捐赠仅仅是“道义上的”支持。在服务对象有效需求不足的背景下，政府和社会必须给予适当的支助，使残疾人能够获得机构的服务，从而也保持服务机构的收支平衡。

　　8．社会服务机构的服务能力。服务机构面临的窘境：工作人员的工资偏低。难以引进高素质人才，导致机构管理不善，机构运行陷入恶性循环。要改变这种现状，必须使服务机构在经营管理上走向正轨。

　　从以上8点结论中我们可以看到，一个在政府和社会的支持下，由广东省残疾人联合会主导，坚持真正的非营利运营，但又有充分竞争的 “准市场”，才是广东省残疾人社会服务体系的发展方向。

　　[1] 《人类服务与志愿部门——比较优势理论探索》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，商务印书馆2003年版。

　　[2] 在这里，“志愿部门”与“社会服务机构”是在同一意义上使用的。

　　[3] 转引自《多元与统一：第三部门国际比较研究》，王绍光著，杭州，这将人民出版社1999年版。

　　[4] 《人类服务与志愿部门——比较优势理论探索》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，商务印书馆2003年版。

　　[5] 《中华人民共和国残疾人保障法》，中国残疾人联合会网站（http://www.cdpf.org.cn）。

　　[6] 《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，中国残疾人联合会网站（http://www.cdpf.org.cn）。

　　[7] 谢弗著，刘鹤群、房智慧等译，《社会学与生活》，北京，世界图书出版公司2006年版。

　　[8] 宋承先编著，《西方经济学名著提要》，南昌，江西人民出版社2005年版。

　　[9] 《各地城市低保平均标准及支出水平》，民政部网站（http://www.mca.gov.cn）2006年11月20日。

　　[10] 低保标准的调整一般总是滞后的。

　　[11] 《各省争相宣布建立农村低保制度，农村低保制度在全国渐行渐宽》，广州协作网（http://www.gzxz.gov.cn）2007年6月4日。

　　[12] 《中国发布第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn）2007年5月28日。

　　[13] 《2008年度广东月平均工资涨305元》，广州电视台网站（http://news.gztv.com）2009年6月5日。