在经过了前四章——理论探讨和基线调查的数据资料分析——的铺垫之后，在最后的一章中，我们要对“广东省残疾人社会服务体系”的整体框架作一全面的描绘和阐述。同时，我们还要有针对性地提出一个过度时期的发展策略，即如何从当前的现实状况走向设计中的理想状态。
一．“广东省残疾人社会服务体系”的整体框架
在上一章中，我们提出了“广东省残疾人社会服务体系”的操作性定义，即为改善残疾人这一相对弱势且相对贫困的社会群体的生活境遇，以广东省残疾人联合会为核心和主导，以“以人为本”为基本价值理念、以非营利经营为发展方向而构建的，广泛地包含事业单位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的服务机构，为残疾人提供社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的社会服务体系。
同时，提出以“坚持残联主导、 改善社会处境、 重视人文精神、 决不急功近利、 机构性质多元、 全面提供服务”6点，作为创立残疾人社会服务体系的6大支点。
以下，我们将分5个方面，再来充分地、详细地描绘和阐述“广东省残疾人社会服务体系”的整体框架：
1．指导思想
发展从事残疾人社会服务的非营利组织（NPO），以引进“准市场”和“竞争机制”为突破口，以政策引导和规范管理将潜在的社会需求转化为有效需求，盘活存量、发展增量，以形成残疾人社会服务体系的自我生存和自我发展能力，更好地为有需要的残疾人服务。
“准市场理论”和“竞争机制” 格伦内斯特提出：“公共机构虽然能够克服市场失灵的问题，但他们自身也存在许多问题。传统的公共垄断机构无视消费者的偏好，将消费者处于垄断控制之下。”这个论断无疑也可以适用于中国传统的“事业单位”。为解决上述问题，便引出了“准市场理论”，即“建议引入竞争”。于是，在发达国家，开始寻求将公共资金同服务的提供相结合的途径，这就是使服务供应方必须通过竞争才能赢得生存和发展所需的资源，而不再像以往的公共机构那样只需争取年度预算。[1]
引入“准市场”和“竞争”，首先就是要求所有的服务机构严格进行成本核算，包括人工成本，并以此为依据制订机构的服务价格，这就是“非营利经营”的最基本的要求。此间的政策含义是，如果服务机构的服务价格是合适的，那么只要在确保良好服务质量的前提下参与竞争，就会有源源不断的用户到机构接受服务，机构的生存和发展就不会有问题。
但目前的情况是，政府办的服务机构（事业单位）的收费标准并不能反映机构的服务成本。政府拨款使它们在经济上可以高枕无忧，它们优越的垄断或“准垄断”地位，也使它们缺乏改革的积极性。与此同时，社会办的服务机构得不到或很少得到政府的补助和社会的捐赠，只能过于依赖服务收费，这就造成了不公平的竞争态势。
将潜在的社会需求转化为有效需求 当前的残疾人社会服务的有效需求不足，是由于残疾人的实际需求与服务机构的非营利经营的成本之间有一条难以弥合的间隙。现实的情况是：残疾人及其家庭的收入普遍较低，而且难以在较短的时间内增加较多；而服务机构中的半数已经是收不抵支，但即便如此，残疾人及其家庭仍然难以担负服务机构的收费价格。所以，指望服务机构和残疾人及其家庭这两个方面以“市场化”的办法来解决问题是不可能的。
正因为如此，要将潜在的社会需求转化为有效需求就必须要有政府的干预和社会的援助。社会可以以支持供方和补贴需方两种方式来进行资金投入，社会可以通过捐款捐物的方式来弥补供方的资源不足。
如前所述，对残疾人社会服务的支持是政府和社会（包括企业）不可推卸的责任。从另一个角度看，对残疾人社会服务的支持也是政府和社会（包括企业）的社会投资。在经济上，这样的投资也会造就两个重要的社会效果：其一，是创造大量的工作机会；其二，可以解放残疾人家庭乃至家族的即时消费。
“盘活存量”和“发展增量” “盘活存量”，就是要对政府办的服务机构来个“釜底抽薪”式的改革。政府要改变以往的拨款方式，将资金直接补贴给有服务需要而又囊中羞涩的残疾人及其家属。政府根据服务机构的环境、设施、设备条件和服务质量按类按级规定最高限价。然后用“服务券”的方式，也可以用现金补贴的方式——可能前者的更容易控制——补贴给有需要的残疾人及其家庭。有需要但又无力负担的残疾人及其家庭，可以向残联申请补助。“三无”（无劳动能力、无生活来源，无法定赡养人或抚养人）残疾人的一切费用由政府支付。
投资方式的改变，目的是造就一个买方市场，使残疾人及其家属获得对服务机构的选择权；同时也将政府办的服务机构推向市场，进入非营利机构的行列，使它们只有靠提高服务质量从而为更多的残疾人提供服务才能有更好的收益。
“发展增量”，就是在政府宏观控制下，动员各种社会力量，包括国内的社会团体、企业、社区、个人积极参与兴办从事残疾人社会服务的非营利机构，还应将这个“准市场”向国外及港澳台地区的社团、企业及个人开放，逐步推动，形成一个有序的平等竞争的大市场，进而造就一个行业、一门专业。
“非营利” “非营利”是现代社会中的一个很重要的概念。美国的沃尔夫（T. Wolf）认为：非营利组织是指那些有服务公众的宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格和具有能够为捐赠人提供减免税合法地位的社会组织。
杨团、唐钧主编的《非营利机构评估：天津鹤童老人院个案研究》[2] 一书中，提出了非营利机构的评估标准，其中前5条标准是关于“非营利性”的：
标准1：机构章程必须明确规定机构性质为非营利机构。具体而言，这包括：机构章程中必须明确写有机构为非营利机构的文字；机构的非营利性质必须符合政府有关法律、法规的规定；不得以任何方式将机构资产转为个人资产，不得将机构赢利分给个人；机构的合法所有权不得以任何形式转卖，机构的非营利性质不得改变；机构不得被其他营利机构强行兼并。
标准2：机构的服务必须具有公益性。具体而言，这包括：机构的主要服务项目必须能体现其章程所规定的公益性或社会福利性；机构的服务项目必须与服务对象的需要相符，服务对象的确定必须能体现其章程所规定的公益性或社会福利性；机构必须保证服务质量；机构兼营的经营性活动应为其公益性活动服务，并符合政府有关非赢利机构的法律、法规的有关规定；经营性收入总额不得超过机构总收入的三分之一。
标准3：机构服务运营必须以非营利为原则。具体而言，这包括：机构制订与调整服务收费价格必须按成本核算；机构每年度的经常性服务项目收支应做到基本平衡。
标准4：机构接受社会捐赠的行为必须规范。具体而言，这包括：机构的劝募行为必须得到政府有关部门的批准；机构募捐时应向社会充分提供真实可靠的信息；机构募集社会捐款必须遵循完全自愿的原则；机构必须保证将所接受的捐赠款物用于公益性或福利性项目，捐赠款物必须在财务报表中单独列帐；凡特别指定用途的捐赠款物机构必须按照捐赠者意愿使用。
标准5：机构的活动和行为必须接受社会监督。具体而言，这包括：机构的年度工作报告和经过审计的财务报告应向社会公开；应社会和公众的要求，机构应随时提供机构所有活动的全部资料；机构应制订制度定期检查及评估各方面的工作，对于各方面所提出的意见和建议应作出积极反应；机构应建立完备的投诉及投诉处理制度。
2．管理体制
形成残疾人联合会（社会服务管理部门）——残疾人社会服务联会（中介组织）——残疾人社会服务机构（服务机构）三个层次的管理体制。
残疾人联合会的角色 如前所述，残疾人联合会既是一个社会组织（社会福利团体），同时又由政府授权而具有了一定的管理职责（事业管理机构），所以残联所扮演的角色是一个“主导”的角色，是从宏观和中观上对残疾人社会服务体系进行指导和管理。包括政策的研究、制定和推行，规划的制定和实施，标准的制定和实行，服务机构的审批，行政立法和监督，行政复议和救济。
残疾人社会服务机构的角色 残疾人社会服务机构包括事业单位、民间机构、社区组织和社会企业，它们在广东省残疾人社会服务体系中承担着具体服务的提供者的角色。按“准市场”的要求，它们之间要展开竞争，以更高的服务质量，来争取和维系自己的残疾人用户，并获得政府的补助和社会的捐助。因此，要使目前政府办的服务机构与政府脱钩，与民间的服务机构一样，都成为独立经营的“非营利”法人，让它们同样去社会服务的市场中参与竞争。
残疾人社会服务行业协会的角色 在上述两个层次——行政管理层面和提供服务层面之间，建立既负责上传下达、又负责行业自律的中介组织——残疾人社会服务行业协会（暂名），其主要的职责和任务是：制定行业守则，实行行业监督，进行业务指导，分配社会捐款。
图4-1：广东省残疾人社会服务体系的管理体制（略）
3．残疾人联合会的任务
作为管理机构的广东省残疾人联合会在残疾人社会服务体系中承担的任务大致包括以下6个方面：
第一，对广东省的残疾人及其家庭的需要分类分项进行更为详细的调查和评估，制定出“广东省残疾人社会服务体系”的发展规划。政府可根据规划，进行必要的硬件（设施、设备）投资，然后由具有专业资质和法人资格的非营利机构经营——公办民营；也可以用政府资助的方式，帮助民营的服务机构进行基本建设——民办公助。同时，可以按照规划用经济手段来调整布局，譬如，对在较为偏远但又确有需要的地区建立服务机构，可以给予带有褒扬、奖励性质的金额较大的补贴。
第二，以机构的非营利性为前提，为残疾人社会服务机构的非营利经营，争取到免税待遇，为残疾人社会服务机构的基本建设争取土地和房产方面的政策优惠。因为残疾人社会服务机构实际上是在帮助政府分担社会责任，政府理应对它们的真诚合作从政策上给予更为慷慨的优惠。当然，与此同时，又要严格地防止机构滥用优惠政策。尤其是要防止某些机构将宝贵的土地资源挪作他用，称为变相的“房地产”。
第三，在调查研究的基础上，参考国内外的成功经验，制定残疾人社会服务机构分类分级的设施、设备和服务标准。在市场经济条件下社会中，“标准”是社会服务“准市场”运作的基础。残疾人群体的社会结构非常复杂，内部的差异性很大，所以，标准的制订将是一项很繁重的工作。先易后难，先简后繁，由宏观到中观再到微观，在制订和实施过程中，根据服务机构的发展状况再适时作出调整，这可能是可行的和可操作的制订标准的工作思路。
第四，对服务机构中专业人员的配备，残联要作出严格的规定。服务机构的专业化在前文中已有强调，具体而言，要根据服务机构本身服务的特点来设置专业岗位。但是，社会工作的重要性在社会服务机构中的重要性也使不言而喻的。所以，残联必须规定：每个服务机构要合理配备专业社会工作者，其他岗位的专业技术人员和一般工作人员也都要进行社会工作培训，以掌握社会工作的基本理念、技术和方法。
第五，残联要争取可充当社会服务机构“主管单位”的资格，避免使服务机构因为找不到“婆婆”而不能依法登记注册。同事，残联也要对服务机构的创办严格把关。可以考虑设立“立项”和“开业”两道审批制度：残疾人服务机构的创办者必须先向残联提出立项申请，经残联审查批准后才能进行筹建工作。待筹建工作就绪后，又要再向残联提出开业申请。经残联审查完毕，确认合格后，才能正式开业。
第六，对为残疾人社会服务发展而进行的社会募捐实行统一管理，规范募捐活动，有计划、有组织地进行社会劝募。因为募捐本身也是一个“市场”，频繁募捐会造成对劝募者的不良印象甚至出现厌烦、抵触情绪。所以一定要有规矩、有计划地进行募捐活动。
4．残疾人社会服务行业协会
作为中介组织的残疾人社会服务协会在残疾人社会服务体系中承担的任务大致包括以下7个方面：
第一，中介组织应该在残联的领导下，按照社会团体的方式来组建。广东省的残疾人社会服务机构作为团体会员参加行业协会。行业协会按不同的残疾类别和服务需求，分设各专业委员会。行业协会的理事会由各会员团体派员组成，还可以邀请一些专家学者和残疾人代表作为个人会员参加。必要的话，可在理事会中再选出若干常务理事。理事会设理事长和副理事长；下设秘书处，设秘书长和副秘书长若干。理事长掌握全面，副理事长和常务理事分管各专业委员会，秘书长领导秘书处主持日常事务。
第二，制订行规约法，对专业人员进行专业技术和道德操守方面的约束。建立残疾人社会服务专业机构和专业人员的注册登记制度。一般而言，相关专业（譬如残障治疗、残障护理、残障康复、特殊教育、辅助器具等专业）的大专以上的毕业生可登记为“见习”级别的专业人员，考核合格后升为“助理”，以此作为获得专业服务岗位的凭证。然后视其专业技术和道德操守方面的纪录，并达到规定的时间要求，可在行业内提升其专业资格。实行此项制度的第一要素为，行业内本身要视“专业资格”为行业诚信和荣誉的生命线。
第三，建立非营利服务机构的财务审计并向社会公开的制度。服务机构每年必须制定财务年报，由行业协会组织审计后向社会公开，这项制度将与政府和行业协会提供补助的资金分配相关。要做到让每一个希望关注机构发展的公民能够随时在行业协会或服务机构索取到相关的财务信息资料。同时，行业协会还要创办门户网站，公布相关的财务信息。
第四，建立服务机构的效益和效率的评估制度，组织各方面的专家组成第三方的评估小组，每年抽取20%的服务机构，对其提供社会服务的表现（主要依据服务对象，包括残疾人及其家庭的满意度）进行评估。评估报告向社会公开，并将与政府和行业协会提供补助的资金分配相关。同时供媒体和社会大众索取并在协会的网站上发布。
第五，行业协会设立专门的教育培训机构，对从事服务机构经营的管理人员、从事某项专业服务的专业技术人员和从事普通工作的一般服务人员（如清洁员、炊事员等）进行培训。培训的内容除了与社会服务相关的专业技术和业务知识外，还须有社会工作的内容。要求管理人员应该有社会工作师（中级）的资格，专业人员应该有助理社会工作师（初级）的资格。所有从业者必须持证上岗，上岗后还须对从业人员定期进行培训。
第六，为了弥补残疾人及其家庭支付能力较弱的缺憾，行业协会在某些特定的时间，如九九重阳节、国际残疾人日等，经过残联批准，可以组织慈善活动，向社会宣传业内服务机构的服务内容和业绩，与社会大众进行沟通和交流，并以各种形势开展社会募捐。
第七，建立后备基金。服务机构可能因为经营不善破产倒闭，但残疾人不能因此而得不到服务。所以必须建立一笔后备基金，用于机构破产倒闭后的善后事宜，主要是用于服务对象转移。因此，可以考虑所有的服务机构必须在开业前缴纳一笔保证金，放入基金。基金应该有专户专账，专人负责管理，其财务状况，机构会员应该随时可以查询。
5．残疾人社会服务机构的任务
作为具体服务提供者的社会服务机构，在残疾人社会服务体系中承担的任务大致包括以下7个方面：
第一，以遵守有关政策法规为前提条件，所有的服务机构都享有独立经营的法人地位，有自主的人事权、经营权和财产权。对行政人员、专业人员和服务人员的配备，以不影响服务质量为前提，可自行确定相应的工作岗位的数量，并规定岗位职责。实行非营利经营，最基本的要求是“成本核算，收支平衡”。可以允许机构有5—10％的合理利润，但利润不能用于分红，而应该用于机构本身发展所需。
第二，使事业性质的服务机构与社会办的服务机构处于同一起跑线上，开展竞争、形成“准市场”。但要强调，事业单位、民间机构和社区组织等明确为非营利组织的服务机构，其资产属于“社会资产”，因而可享受免税待遇，可接受政府补助和社会捐款；社会企业，如果其性质仍然属于“企业法人”，其资产属于私人资产，因此不能以“非营利”的名义享受免税待遇，原则上也不能接受政府补助和社会捐款。
第三，服务机构必须以为为残疾人提供相应的社会服务为业，将精力全部投在为残疾人服务的事业上。一般不提倡服务机构再兴办营利性质的“三产”，若有这方面的经营活动，则按企业经营单独核算，不能享受免税待遇。但提倡服务机构为邻近的社区的残疾人提供服务，在邻近社区有需要机构又有条件的时，可
以举办上门服务和残疾人日托、临托等项目。服务项目可享受免税待遇。
第四，建立明确的“岗位责任制”，进行科学管理，以管理出效益。服务机构的管理人员要实行“资格证书”制度，凭证上岗。要制订详细的岗位责任制度，在每个工作岗位上配备合适的专业人员和服务人员。要研究服务机构内部合理的工作流程，使机构每天的工作“程序化”。
第五，由于服务机构的效益来自服务和管理，所以必须有一定的规模。规模大小可按不同的服务机构和服务项目制订不同的标准。为了形成“规模效应”，建议规模过小的机构实行联合经营，联合的方式可采取兼并、合作经营、扩张式连锁经营和加盟式连锁经营等方式。
第六，服务机构要保证工作人员合理的工资、福利待遇，计入成本，最终体现在收费中，以保证机构的顺利运行。另一方面，当然也要考虑在“准市场”中竞争的需要，人工成本也要受到一定的限制。但是坚决反对故意压低人工成本，挑起同行间的恶性竞争。
第七，所有的社会服务机构，尤其是以收养服务为主的服务机构，要注重残疾人的精神需求。要以社会工作者为核心，实行对残疾人的“个案服务”。经常进行心理咨询和心理疏导。即使对患有重度精神障碍和智力障碍的服务对象，也应进行必要的精神康复活动。同时，也要保证接受服务的残疾人每天有一定时间的户外活动。
图4-2：残疾人社会服务体系各个层面的具体任务（略）
二．从现实状况到理想模式的过渡
前文中，我们提出了一个关于建立广东省残疾人社会服务体系的改革方案。从某种意义上说，这个体系带有一定的理想主义色彩。“仰望蓝天，脚踏实地”，应该是我们基本的工作态度。如何才能从现实走向理想，对此，我们将提出12条政策建议：
1．建立行业协会
在前文中我们提出，“专业化”可能是广东省残疾人社会服务体系能否成功的关键之一。从理论上说，“专业”有两个要素，其一“需要广泛知识”；其二，“操守规范约束”。目前中国在专业化问题上，有重“知识”而轻“操守”的倾向。广东省残疾人社会服务体系要扶持的专业服务机构，应该是两者并重的。建立残疾人社会服务行业协会的意义，就是要侧重抓“操守”，树立起整个行业的诚信和荣誉。
尽快建立行业协会，协会会员分两个层次：一是团体会员，原则上所有服务机构都应该参加；二是个人会员，具有相应的大专以上学历者都可以注册登记，称为见习会员，然后通过规定的考核后，成为“社会服务助理”。个人会员中也可邀请一些国内外、境内外的专家学者以及本省社会知名人士和残疾人代表参加，称为“名誉个人会员”，并可考虑由他们构成会员专业资格的评审小组。
2．向机构化运作转变
广东省的残疾人服务，近年来已经取得了长足的进步，做了很多令各类残疾人受益的实事。在这些实事中，有一部分是以“项目”的方式进行的。譬如，白内障复明手术、低视力康复，等等，并且取得了很大的成就。
这种“项目式”的服务方式，是社会组织或曰慈善机构常常运用的方法，尤其为发达国家或地区政府的或民间的社会服务机构以国际援助的方式对发展中提供社会服务时所用。其显著的特点是有多大能力做多大（多少）事，具有“非制度化”、“非常态化”和“非权利性”等特征。对于残疾人来说，也许只能“有缘者得之”，这种方式通常在涉及现代公民权利理念时，会遭遇“客观上不公平”的尴尬。
广东省残疾人社会服务体系是在广东省残联——得到了政府授权因而具备行政管理职能的“事业管理机构”的直接指导下建立并开展工作的，因此，这个社会服务体系应该成为一个制度化的服务体系。所以，应该考虑，将以往项目化操作的服务内容，逐渐改变成机构化操作。即成立一个相应的服务机构，譬如建立白内障治疗中心、低视力康复中心，用非营利的方式经营，实现常规化的运作。并且以中短期规划的方式努力做到“应治尽治”，充分体现公民权利的理念。当然，国际项目、境外项目还是照样引进，作为专门针对低收入残疾人群体的社会服务纳入统一的规划之中。
3．培植 “新型事业单位”
近年来，政府在提倡“社会事业社会办”的过程中，常常遇到一个问题，“民间的NPO（非营利组织）在哪里？”由于种种主观的和客观的原因，中国的非营利组织的生长发育是不尽人意的。即使有，也相当不成熟，而且时有鱼龙混杂、滥竽充数的现象。
因此，如果政府真有“社会事业社会办”的决心，那么，除了作为“存量”的已有的事业单位和民间组织以外，还可以通过发展“增量”，即培育一批能够贯彻改革理念的新的社会服务机构。当前，在一些大城市里，常用的手段就是建立一批“民办公助”或“公办民营”的服务机构。但是，其实还有一条思路，如果有可能，不妨考虑建立一些“新型事业单位”。前文中已经谈到，其实在改革中，服务机构的性质不是最根本的问题，最根本的是要真正实行非营利经营。
建立“新型事业单位”有几点好处，一是可以纳入国家计划，在经费上有最基本的保证；二是在“身份”上比较容易得到政府的认同，这在现阶段可能还有其特殊的意义；三是比较容易管理和控制，能更好地贯彻残联的改革意图。
新型事业单位之“新”，在于其有完全的人事权和财务权。在用人方面，不再受“编制”所限，根据为残疾人提供服务的需要，参照规定的标准（如果已经制订出来），实行真正的全员聘任。在财务方面，有独立的经营权利，以非营利为目标，做到“成本核算，收支平衡”。最后，残联有关建立社会服务体系的设想，都可以在这里大胆尝试。
同时，新型事业单位如果办得比较理想，既可以为今后的事业单位改革提供一个典型甚至样板，也可以为纯粹社会办的服务机构提供一个努力的方向或远景目标。
4．促成连锁经营
在本课题中一再出现的“非营利经营”的概念，从操作性层面上讲，重要的因素有二，即不但要“成本核算，收支平衡”，而且还要有相当的规模。“麻雀虽小，五脏俱全”，服务机构的规模太小，有些必要的成本，主要是人工成本，就很难平衡：人员过少，尤其是缺少专业人士，会影响服务质量；追求质量，用人就不能太少，且不能不专。所以，对于已经建立的民间机构，不妨引导它们走连锁经营的路子。这样，有些专业岗位，就可以以共享人力资源的方式来节约人工成本。连锁的方式可能有两种，一是加盟连锁，一是分支连锁。可以视具体情况分别处置。
目前针对自闭症患者和智力残障者的社会服务机构，也许可以采取加盟连锁的方式。加盟连锁的特点是加盟机构的产权和经营权可以都不变，只是按照统一的标识，统一的服务标准和服务规范进行运作。对个人办或（个人）合作办的服务机构来说比较容易接受，推行起来比较容易。
在聋儿语训方面，可能发展分支连锁服务机构更为有利。分支连锁由运营状况较好的服务机构作为母机构，用自行设立或者兼并的方式发展子机构，产权和经营权相对统一。对于被兼并机构的产权所有者，可以用持股或合作等方式进行联合。
还有一种联营方式可以考虑，就是创办输出经营模式和职业经理人的残疾人社会服务管理集团，以承包经营的方式来发展联营。
5．部署社区网络
如前所述，对残疾人的“社区服务”虽然一直以来得到大力推崇，但其实质性进展并不尽如人意。其原因是，缺乏甚至排斥专业服务和专业人员的“社区服务”，形式主义走过场的可能性其实更大。
在广东省，以精神病人工疗站为基点的精神病防治的社区网络已经有了相当的发展，城乡社区的肢体残疾服务也有很大进展。但是，因为这些社区网络的服务方式一般都采取无偿的免费服务，所以在调动专业人员的积极性以及服务项目的可持续性方面都存在现实的或潜在的问题。
建议建立对精神病人和肢体残障者进行康复指导的社会服务机构，但其服务方式可以是社区服务支持下的家庭治疗和康复。此类社会服务机构可以以划片承包的方式向残疾人提供社区服务，组织专业人员定期巡回下社区进行治疗性或康复性的辅导，为残疾人及其家人做好个案服务。同时，对残疾人治疗和康复的状况和效果不断进行评估，以期改善服务。
对精神病人以社区工疗站（城镇）或康复基地（农村）的方式，相对集中地提供集治疗康复、庇护工场、社会参与、生活照料等服务为一体的社会服务，已经在广东取得了一定的效果，应该大力推广。尤其是对于广大农村地区，社区层面的社会服务可能更为重要。
社区服务可能应该摆脱以往免费服务的巢臼，适当收取服务费用，逐步实现非营利经营。对贫困家庭，尤其是农村贫困家庭，可以采取用政府派发的服务券抵扣的办法来达到目的。随之也需改善服务，使之更加人性化。个案资料表明，政府派发的精神病治疗药物，有的残疾人服用后副作用很大，希望改用其他药物。能否改变现在硬性派发同一种药物的方式，譬如同时采用发可抵扣药费的服务券，或者采用定额现金报销的办法，使改用其他药物的病人也可得到适当补贴。这样做，一则让病人及其家庭有个选择的余地，二而来也可以避免药物的无谓浪费。
6．开展能力鉴定
残疾人能力鉴定残疾人是一种对残疾人，尤其是残疾儿童进行综合测试和评估，从而实现以扬长避短的思路开发他们的潜质的目的，再经过一定的定向培训后可以形成工作能力的科学方法。目前在发达国家已经得到较为普遍的应用。
残疾人在工作能力方面的缺憾，实际上大多是与体力劳动相关的，要使残疾人能够正常地劳动就业和参与社会，其根本出路在于通过因材施教的特殊教育，开发他们在脑力劳动方面的潜质。如果从小就能对他们的潜在的个人素质、能力和兴趣方面作出科学评估，将会使残疾儿童和青少年受益终身。尤其是患有自闭症、智力障碍和精神障碍的儿童和青少年。
如果一时难以建立一个全面的残疾人工作潜质评估中心，那么，首先建立残疾儿童及青少年潜在能力评估中心还是非常值得考虑的。在这方面，可以通过引进国外、境外的资金和技术来迅速展开相关的业务，并培养我们自己的技术人才。
7．推动就业培训
在就业培训方面，有两条重要的国际经验：其一，培训与就业之间的相关系数一般不超过20%；其二，就效果而言，政府提供免费培训不如自费（家庭）加补贴（政府、社会）。当然，这是对一般就业者而言的，但对残疾人应该也基本适用。考虑到残疾人情况的特殊性，“政府（社会）补贴”的标准不要“一刀切”，而是视其家庭经济状况划分档次，分别给予不同金额的补贴。同时，应该制定一个长期的方案，对残疾人进行“个案帮扶”，能就业则就业，不能就业则享受救助或津贴，统一规划，统筹兼顾。
要建立特别针对残疾人的就业培训和就业服务机构，就业培训和就业服务既包括技术培训，也包括环境适应、求职技巧和职场生活等方面的辅导。譬如，培训智力残障者学习洗车服务，既要培训他们洗车、擦车等技术方面的技能技巧，又要让他们在专门为残疾人洗车兴办的庇护性洗车场工作一段时间，在这里让他们适应工作环境和感受职场氛围，学会跟同事和顾客沟通、交流以及培养团结合作的团队精神。在部分残疾人的能力能够达到去社会上从事一般的洗车工作时，就帮助他们走上社会，但庇护工厂应该一直向他们敞开大门，当他们有不适应时，可以有“家”可回。
盲人按摩等培训也应该走向非营利经营，设立专门的按摩学校，对家境贫困的残疾学生可以发服务券以抵扣学费，生活费问题也可用社会募捐来帮扶。年龄上应该与义务教育接轨，时间上应该有3—4年时间，学历与中专技校齐平。在学习按摩技术的同时，还应该学习文化和中医常识等课程。同时也应建立实习基地，在学生走上社会之前，给他们一段适应工作环境的过渡时间。
8．建立创业中心
帮助残疾人自主创业也应该提上议事日程，建立“企业孵化器”性质的残疾人创业中心。帮助有能力的残疾人兴办自己的企业或非营利机构，尤其是后者。以残疾人为首来兴办一些残疾人社会服务机构，可能是个好主意。因为残疾人更能设身处事地切实了解残疾人的处境和深入考虑残疾人的需要，也可以发挥他们专心做事的优点乃至管理才能方面的长处。
残疾人创业中心可采用国际流行的“企业孵化器”的办法，以非营利的方式经营。“企业孵化器”中集聚了一批专业人才（可以是兼职的），在一些小企业的创业阶段，为他们提供各方面的援助，譬如提供“小额贷款”或其他形式的贷款，提供办公场地和设施设备，帮助他们建立经营管理制度和财务制度以及会计账目，帮助他们策划如何开拓市场，等等。但是，这种帮助是有期限的，譬如在2年之后，小企业就应该搬出去独立经营。“企业孵化器”所提供的帮助应该适当收费，譬如在头半年到一年可以免费，随着企业经营逐渐上路，就应该向创业中心交纳一定的费用，以抵消母机构在帮助其成长的过程中所花费的成本。只有这样，“企业孵化器”本身才有自我生存和发展的可能。
9．建立护养机构
重度残疾人，尤其是劳动年龄阶段和未成年阶段的重度残疾人及其家庭，是迫切需要护养服务的。护养型的服务机构可以开设长期护养和周托、日托以及临时托养等服务项目。这样，可以将家庭照护变为社会照护，能使残疾人得到更专业的护养服务，也能使残疾人家庭解放出来，原来在家照顾他们的亲人可以有机会出去参加工作，参与社会。
专业的残疾人护养机构的主要任务是进行生活照料，但康复工作也应得到充分的重视。通过护养机构在生理方面和精神方面的康复服务，尽量使残疾人的生理功能和精神生活正常化，同时也使他们的生活自理能力得到提高，这应该成为残疾人养护机构重要的考核指标。
当然，残疾人养护机构也应该进行非营利经营。所有的床位都应该实行收费服务，价格按成本核算，收支相抵，略有盈余。对家庭经济状况不好的残疾人可实行补助制度，或者是按收养的残疾人人头补助给服务机构，或者是用“服务券”的方式补助给残疾人及其家庭，然后再由他们支付给服务机构。想比而言，后者更值得提倡。因为前者直接支付给机构，只做了一件好事。但补贴给残疾人及其家庭，然后又由他们支付给服务机构，是做了两件好事。花同样的成本，好事多做一件，何乐而不为。最主要的是，“服务券”方式把选择权给了残疾人及其家庭，让他们可以“用脚投票”——机构服务得好，入院的残疾人就多，得到的服务券，亦即政府补贴也就多；反之，得到的政府补贴就少。
10．普及社会工作
以“科学助人、助人自助”为特点的专业社会工作，以其特有的价值理念和理论、方法、技术，已经成为所有社会服务的思想基础和知识宝库。从这个意义上说，社会工作理念和知识的普及和运用，是广东省残疾人社会服务体系成败的又一关键。社会工作者在社会服务中扮演的角色是调整人际关系，包括人与人的关系，譬如残疾人及其家庭与服务人员的关系，享受同一服务的残疾人之间的关系，等等；也包括个人与社会组织的关系，譬如残疾人及其家庭与相关政府机构的关系，残疾人及其家庭与相关服务机构的关系，等等；还包括社会组织与社会组织之间的关系，譬如政府有关部门、残联、服务机构和社区之间的关系，等等。所有的问题，都会由上述关系得到调整并趋于和谐而得到解决或者缓解。
社会工作，作为一门专业技术工作，并不是在机构中聘用几个有社会工作学历的工作人员就可以发挥作用的。按照国际惯例，要在机构中发挥社会工作者的作用，还需要给他们创造一些条件。譬如为他们设置一个专门的科室，让他们经常有机会聚在一起讨论他们的专业和业务，以形成一种团队精神。更要专门聘用若干长于理论结合实际的督导（高校社会工作专业有实践经验的教师），对社工人员的工作进行监督和评估（包括自我监督和评估），并逐步提高工作水平。社会工作者具体的工作是维护和保障残疾人的权利，与服务对象及其家庭的沟通和交流，对服务对象作心理咨询和辅导，组织服务对象及其家庭开展一些相关的活动，开展与残疾人政策法规相关的调查研究，对机构附近的社区、企业、社团以及通过媒体和组织社会活动进行宣传和公关，等等。
由于目前的残疾人服务机构规模较小，聘用社工人员太多会过量占用机构的资源，增加机构的负担。考虑到这些问题，是否可以单独建立从事社会工作的社会团体或服务机构，供这些小机构聘请选用。这样，与专业相关的问题，譬如督导的问题、专业研讨的问题，都可以在残疾人服务机构之外解决。
还有一个需要注意的问题，就是与残疾人社会服务相关的专业性工作很多，譬如康复师、特殊教育的教师，等等。所以，不能把残疾人社会服务的专业化与专业社会工作等同起来。专业社会工作应该成为残疾人社会服务体系中的骨干力量，充分发挥其特有的向心力、凝聚力，团结各种专业人才，形成一支精干的为残疾人提供社会服务的专业队伍。
11．服务购买与财政支持
开展与残疾人社会服务相关的专项社会募捐，用以弥补服务机构在服务收费和政府补助后仍有可能出现的经费不足。可以以残疾人社会福利基金会的名义，每年在国际残疾人日前后一星期，有目标地开展社会募捐。
募捐的方式可以多种多样，“百万行”、慈善晚宴、义演、义卖，等等。但绝对要杜绝层层摊派，一定要强调自愿捐款。募集的资金的去向和用途必须公诸于众，定向捐款的要按捐款人意愿办理，非定向的也要一笔一笔地交代清楚，每年要请专业审计机构审计，并要经得起公众的检查和质询。
对于非定向的捐款，可以由残疾人社会服务行业协会分配给有需要的会员机构。会员机构通过申请，协会组织同行评议并张榜公布，最后由残联批准后，行业协会执行。
12．着手“十二五”规划
目前，国家部委已经开始着手研究“十二五”规划。广东省残联可结合本部门的“十二五”规划的研究制订，来推动广东省残疾人社会服务体系的建立，促进广东省残疾人事业的发展。
本课题因为时间和经费有限，只能提出一个大致的改革框架。因为残疾人本身的复杂情况，要做出非常详尽的规划，还需要分门别类有针对性地进行更加详细的调查研究。然后再一一制订出相应的社会服务实施方案。
最后，以上政策建议如能被采纳，最好先通过部分市县的试点，取得经验后再逐步推广。根据课题组在调查研究过程中了解到的情况，试点城市可选择广州、深圳、湛江和韶关4市。
[1] 格伦内斯特著，《从英国的经验看医疗竞争与质量》，收入《英国社会政策论文集》，（格伦内斯特著，苗正民译，北京，商务印书馆2003年版）。
[2] 杨团、唐钧主编，《非营利机构评估：天津鹤童老人院个案研究》，北京，华夏出版社1998年版。