柴福洪

 

 

高校行政化是目前中国高校的普遍现象。我们没有能力破除行政化，但可以减少或降低行政化倾向。

 

一、行政化的含义

行政化，现代汉语词典上的解释是：1、行使国家权力的行政单位、行政机构。2、指机关、企业、团体等内部的管理工作——行政人员、行政费用。行政，是指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称。

再进一步解释行政，它指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总称。首先，它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务。其次，也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权。第三，行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动^[1]。

从定义上看，高校与行政基本没有关系，但高校内部管理有行政要素。即高校是教育机构，是学术单位，不是行政单位。教育机构的主要任务是教学和科研。高校的三大任务是教学、科研、社会服务。高校内部管理，有行政管理、教学管理、学生管理、后勤管理等。到底高校的“行政管理”与“行政化”有什么区别，无从查找。

九三学社中央副主席、全国政协提案委员会副主任邵鸿委员，2009年3月8日，在全国政协十一届二次会议所作的《改变行政化趋向，推动高等教育健康发展》的发言稿。对高校行政化是这样描述的^[2]：

《中华人民共和国高等教育法》明确规定大学是独立法人，依法自主办学，实行民主管理。但是与这一规定相背离的是，近年来大学行政化趋势日益明显。

一是政府行政干预日益强化，大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。主要表现在：

1、高校办学自主权不断受到挤压。不仅《高教法》规定的自主权多未落实，而且政府部门通过招生计划、教学科研项目、学位点及重点学科、重点实验室、基地等名目繁多的建设工程立项审批以及评估、评奖等手段，使政府行政力量介入大学管理的各个方面，加大了政府对大学的控制和大学对政府的依赖。

　　2、大学行政级别日益强化。近年来，不少大学先后成为“副部级大学”，其党委书记和校长成为副部长级干部。无论这一做法的出发点如何，客观上都强化了高校的官本位意识，严重制约了大学的改革和发展。

　　3、大学主要领导来源行政化。公立大学的主要领导应由政府任免，但主要应从学者中产生，以保障大学的学术地位。近年来，随着大学行政级别的强化，行政官员担任高校领导的现象明显增多，使大学行政化格局更为严重。

二是大学内部高度行政化，行政权力凌驾于学术权力之上。主要表现在：

1、行政机构成为学校主导部门。大学内部资源由行政权力而非学术能力决定配置，行政部门决定重要事务。行政权力与学术权力互相转化，缺乏有效规范。

　　2、学术委员会权力被虚化。《高教法》规定的学术委员会审议学科、专业的设置等职能，实际上很少得到真正落实。九三学社最近一项问卷调查显示，62.6%的受访者认为，学术委员会只是装饰或仅能对学校重大学术事务提供参考意见。

　　3、教代会权力被弱化。在一些学校，教代会也是徒具形式，教职员工的主体地位无从谈起。一些高校负债几亿到二三十亿，教职员工却不知道。最基本的知情权尚得不到保障，更遑论参与管理和监督。

　　大学行政化程度愈来愈深，事实上改变了大学的性质，否定了老师和学术的主体地位，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新空间越来越小，而且使真正追求教育工作和学术创新的人才在大学中不断边缘化。

具体说来，我们反对高校行政化有三个方面的含义：一是政府行政部门不应对高校内部管理与微观事干涉过多，不应委派没有教育背景的行政官员到高校任职，高校要实现独立办学、自主办学，以利形成各自的特色。二是学校的行政级别应该淡化，甚至没有行政级别，一强调行政级别，就会出现“官本位”，高校里出现“官本位”现象，“教授本位”、“学术本位”就不存在了，教授就去争当“官”了。高校应该是教授本位、学术本位才对。二是教学与专业设置、职称评定、科研与经费分配等学术性工作，不能用行政管理的方法，由行政首长们说了算，要由学术味浓的学术性组织说了算。

 

二、高校行政化特色

高校行政化，在不同的高等教育机构，都有不同程度地存在，其表现形式也各种各样。但高校的“学术味浓的学术性组织”也大多是由有一定行政级别的干部们组成的。这一点十分普遍，要解决行政化问题，首先要解决教授行政任职问题，行政与教授已融为一体了，事实上也很难分开。

在中国的高校，实际上已形成一个官僚阶层（官僚^[3]，是指拥有决策权的使用行政权力的人。官僚表面是制度与权力，本质是一个社会的利益管理阶层。要想做实事就不得不懂得利用官僚。官僚制有下列特征：一是等级严格。二是非人格化。三是延续性。四是专业化）。小平同志认为官僚制的根源是高度集中的管理体制，造成了官员权力太大。

高校出现教授与官僚一体化现象有其体制根源。

1、高校管理体制助长了官僚阶层的形成。任何公办高校，都是“党委领导下的校长负责制”，校务委员会和校长是在党委领导下开展工作，校长和校务委员会领导下的学术性工作，有的学校都必须交党委集体讨论通过，才能成为学校的政策。所以在许多高校里，实际上只有党委会议决策，有的甚至基本上不存在校长和校务委员会活动，放弃了学术性领导。

在许多高校里，党委领导已深入学术领域，校长只有参与党委集体领导，才能发挥作用。在这样的高校里，党委会议成了高校最大的官僚机构，垄断了高校的全部大小事务的决策权。事无巨细全由党委集体决策，高校纯教学机构的院系，也仿效校级领导体制，实行书记领导下的系主任负责制。

高校所有行政人员也都参与评定职称，党委成员的学术成果不足时，人事部门就来一个“研究员”系列职称与之对应，“研究员”成了高校“学术官阶”的代名词，于是“官僚成员学术化”，进而出现“学术职称官僚化”成了高校一道亮丽的风景线。

2、官职与官阶，作为奖赏品成为普遍现象。当一位教师在教学和科研上（有的新设高校只要获得高学历者，也算成绩）有了一定的成绩，高校行政当局，为鼓励教师们努力奋斗，大多委以一定的官阶与官职，以示奖赏，这一行为是高校的普遍现象。一般情况下，真正有学术追求的教师，对官阶与官职视为俗务，往往得不到响应，甚至奋而离开原学校，大有人在。而那些本来就为官阶与官职而奋斗终生者，却正中下怀。

往往在学术氛围不浓的高校，其学术机构极少，学术职位不足，官职与官岗资源稀缺，加之“学而优则仕”的传统意识作用，行政职岗就成了“为官阶与官职而奋斗终生”教师们窥伺的目标，中层与校级岗职，甚至学校行政处室的办事员岗位，都成了教师们不惜放弃专业，趋之若鹜地追逐的人生起点与路径。

3、高校的经济、名誉等利益，趋官僚导向。在少数高校里，内部分配机制和课题申请、职称评定、年度优秀、教学先进等名利方面的事务，一般都是由官僚阶层最后决策，往往决策层离名、利最近，更容易获得，人性决定了高校名、利机制的导向必然是官僚阶层。因此，2009年教师节，全国表彰的高校优秀教师，90%都有官阶职务，也就不难理解了。

在行政化比较突出的高校里，行政事务是学校的主体，教学中心没有凸显，科研被边缘化，学术机构已基本演变成了行政机构，教学、科研只是其标签而已。

社会许多诟病，已经侵入高校校园，如：同济大学原副校长吴世明因受贿罪被判囚十年、南京财经大学原副校长刘代宁被控受贿160多万；湖北近年已有六所大学的主管官员因腐败落马，包括武汉大学副校长陈昭方和副书记龙小乐涉嫌受贿被捕，湖北大学原副校长李金和等；陕西近三年已查处80多宗大学经济案，倒下7名厅级校官。这主要是高校官员集官、学、商于一身，在教材等集中采购、招生、基建、后勤服务等众多环节，轻而易举地找到中饱私囊的机会。

 

三、高校人群与生态

高校，就是一个小社会，大致有三类人群，一是教学群，二是行政群，三是后勤群。

教学群，有三大类，一是教师类（包括：1、纯教师，2、行政兼职教师，3、外聘教师，4、实习指导教师，5、科研专职教师）；二是教学服务类（包括：1、实习设备技术与管理人员，2、图书资料管理人员，3、教学业务管理人员）；三是教学管理类（包括1、院、系教学行政管理干部，2、学校教务、教材、教师管理干部，3、辅导员、班主任、学管干部）。

行政群，有三大类，一是党务、社团类（包括：1、党委领导，2、党委办事机构人员，3、共青团、工会等社团组织干部）；二是行政类（包括：1、校级行政领导，2、学校行政办事机构人员，3、专职为校级领导服务的司机等工勤技术人员，4、其他行政服务人员。如安全保卫、园林绿化、卫生保洁、医疗服务等人员）；三是延伸管理类（包括：1、校办产业、学校商业资产运营管理干部，2、校企合作、校企联营、支农蹲点等外派干部，3、学生社团与校外实习等活动专职管理干部等）。

后勤群，有三在类，一是学校建筑与设施建设、修缮、维修管理机构人员；二是直接为师生吃、住、行等生活服务人员；三是管理为师生生活服务与商业性服务项目的工作人员。

从高校人员分类看，严格区分的话，能称为教师的，只能是教师类，扩大范围也只能扩大到教学群，行政群和后勤群人员应该不属教师系列。目前，这三类人群中，真正的教师所占比例一般都小于50%，也就是说行政、后勤工作人员大于教师群体，无论是绝对人数和权力掌控，行政、后勤都是绝对优势，且他们，都过教师节、都放寒暑假，寒暑假加班还要拿加班补贴。行政群和后勤群人员都与教师们攀比待遇，也参与职称评定。

国家关于高等教育的工资待遇迟迟不能落实，也不细分。几十年事业单位与公务员同步调整工资，这次公务员调了三年，高校还要到2010年才动。高校人员身份混乱（什么干部指标、工人指标、聘干工人指标、聘用制等）。学校选聘的教师，还要经人事部门考试批准，学校内部没有管理权。高校各类人群中，若得到比社会同类人群更高收入时，认为比教师低，工作积极性调动不起来；没有得到高收入者，更是没有积极性。

改革开放30年，没有改到高校来，还是计划经济那一套。教师们都眼巴巴地等着政策变化，教学能力强的中年教师，纷纷“东南飞”，教学经验不足的年轻教师承担着繁重的教学任务，年纪大的无耐地固守。而大量没有教学能力的行政后勤工作人员，这一生下定决心“吃共产党”了，越行政化越有利于自己在高校的生存。这就是目前高校的生态、心态与教态。

 

四、弱化行政化途径

1、对高校人群分类。按上述分类有三个难点，一是行政兼职教学问题，二是高校高层管理者，大多来自教师队伍，一般是官当得好的也是书教得好的一类人，尤其是教学行政岗位。三是教学服务类和教学管理类，这两类教学人群中，有大量低学历、低于技能人员，把他们完全视同教师，也不利于积极性的发挥。若能把这三类人员在分类中处理好，高教人群分类就基本清晰了。

同时，行政管理岗位应区分纯行政管理和兼有学术要素的岗位。如学校校长和分管教学科研校级领导，以及中层教学、科技管理岗位等。二级学院的书记，又是纯行政岗。具体又要因人而异。

2、分类的目的是工资待遇的区别。大致上，高校教师应该有一套专门的工资标准设计，这一工资标准，不能与公务员相当，而应该高于公务员2到12倍，这才叫尊师重教。行政人员就按公务员靠，后勤服务人员实行企业工资。把高校的工资制度统称为“绩效工资”是不对的。

高校教师的工资待遇必须明确是“养尊处优”型，中国高校教师与全社会科研人员工资，必须高于公务员工资2到12倍（2到12倍是指不同高校之间的高低幅度，不是指社会经济条件允许了，才上升到12倍），不仅高校要实行工资“学术本位”，中国全社会工资标准也要反对“官本位”，推行“科学文化知识本位”，即院士的工资收入应比国家主席高。这样才能建设创新型国家，未来小康社会建设和增强国家竞争力才有了人力资本的基础。当然，对目前高校不合格的教师，又另当别论。

3、高校党政明确分工。一是对高校党政分工，进行必要的法律规范，完善党内高校管理规范性文件，并制定实施细则。二是高校校级组织机构实行党委领导下的校长负责制，在高校教学院系、科研院所，要实行院长、系主任负责制。三是明确学术性事项的党政管理权限。四是凸显教师在高校的主体地位，明确教授治校、民主办学与党委领导下的校长负责制的关系和职责界限。

4、规范教育行政部门的工作职责范围。国家教育部、厅、局机构，只能为学校做好宏观调控和宏观服务性工作，学校内部事务不得干涉，给校长管理学校的实权。

5、明确高校的学术机构性质。在国家法律和党内规范性文件中，给高校定性、定工作任务、是目标。同时规定政府的义务与宏观管理的职责事项。

6、高校收归副省级以上城市兴办。副省级以上城市政府不能保证高校建设和日常经费需求的，就必须由社会机构与政府联合办学，甚至民办，实行董事会负责制。

7、调查研究各类、不同城市公办高校办学成本，明确财政拨款标准，收费标准。

8、实行教育家领导高校。高校党政领导，必须有一定的高等教育的背景和经历，起码要经过《高等教育学》等知识的学习与培训，考试合格后，才能到高校任职。

9、教师必须实行上班制。高校教师一般没有办公场地，也不座班，有课就到校上课，无课时间，除定期教研例会外，备课、搜集资料、科学研究和自学时间自由支配。这种个体劳动形式和自由支配时间的机制，极大地制约了教师之间的交流，在高校内部很难形成一种无时无处不在的教学和学术气氛，这时，校园内当然只充斥着行政事务的声息。

10、高校行政必须专业化、学术化。高校是社会思想库，具有社会良知、追求真理的品格，它追求超越功利主义、实用主义等价值取向而服务于真理。高校的行政，必须是“脱俗”的行政，“高雅”的行政，形成社会污垢没有进入高校的思想和人文条件，并为高校人群所不耻，并对所辖行政工作，有独到的理解与认识，工作中充满着其专业性与学术性要素，成为社会行政的榜样与标杆。

 

                                                 2009年10月9日