关于我国劳资制度改革的几个重大议案之六

关于废除粤劳社 [2002]136号文件的议案

 

粤劳社[2002]136号文件，即广东省劳动和社会保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》。其性质，与劳社部[1993]120号、劳社部发[1999]8号文件上样，属于保守型、偏激型主违反法律程序型的地方规章，以“规范特殊工种提前退休审批工作”为由，对于某些既定的特殊工种实施锁关、封杀，削减了他们应得的社保福利待遇，人为地制造了退休服务部门与退休职工的矛盾，阻碍了中央既定退休制度的贯彻落实，损害了退休职工的合法权益。因此，上述文件应当废除，或者加以更正。

一、从文件内容上分析，对待特殊工种问题上，实行了行业封锁、地区封锁、审批程序封锁，不但没有深化养老保险制度改革，而且加剧了劳动和社会保障同相当部分特殊工种退休工人之间的矛盾。

1．所谓“不得擅自扩大范围和跨行业参照执行”，就是一种机械主义的作法，与劳动保险条例和现时期行业发展态势不相吻合。

136号文件原文是这样的：

“一、各地必须严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号）、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间向国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。”

以上内容，包含了以下几层意思：

一是，切割中央政策与部门规章之间的内在联系，将政务院《劳动保险条例》作了硬切割，将国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）作了软切割。

所谓硬切割，就是从头到尾一以贯之地切割，根本不提《劳动保险条例》。原因在于，《劳动保险条例》属于“跨行业”的通用型特殊工种退休管理规定，是涵盖各行各业、各种所有制企业的。

实质上，1960年代以来，他们大体上承认国营、市属集体企业有特殊工种，一直不承认其他集体企业、私营企业、外资企业和其他所有制企业有特殊工种。客观原因，在于六十年代以来，长达三十多年时间内，几乎是“清一色”的公有制企业，只不过是大国营小国营和大集体小集体之分罢了。主观原因，是劳动保障基金管理部门为了本部门利益，明里暗里使小动作，不仅要完全切割非公有制企业的特殊工种，而且要完全切割市属以外的集体所有制企业的特殊工种，而且要将国营、市属集体企业的特殊工种进行行业性切割。

所谓软切割，是拿出他们认为符合自己口味的本系统部门文件来作依据，而不拿中央政策来作依据，先是将中央文件进行隐形，然后进行切割。虽然劳部发[1993]120号）、劳社部发[1999]8号提到了国发[1978]104号为依据，但没有提《劳动保险条例》。如果将粤劳社[2002]136号文件作为审批特殊工种的单独文件来使用，就是可以切割中央政策的联系。

长期以来，大多数特殊工种工人与政府劳动、保障部门的权力不对称，信息不对称。一边是当了几十年的工人，不知特殊工种有什么新老政策，有什么变化，政策变化对谁有利。几十年来，特殊工种文件一直是作为“内部文件”处理的，市面上是购买不到这些文件的。在民主长期失范时，连行业主管部门也被抛向一边，工人参与民主对话是不可能的。一边是权倾朝野，劳动保障部门成了“大部委”，可以直接对其他三十多个部委发号施令，甚至可能越过国务院、全国人大常委会的职权来发号施令，在这种一家独大、特立独行、单边主义氛围下，民主决策、科学决策是一句空话。

二是，从时空上、范围上将特殊工种作了切割。

所谓“按照原劳动部和1985年至1993年期间向国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。”是将原有的特殊工种，大范围地限制在“1985年至1993年”这8年期间之内，并且“不得跨行业参照执行”，断章取义地对待国家已有的特殊工种名录，进一步实施“行业壁垒”政策。

从特殊工种出台的时间看，除了1985年至1993年期间原劳动部会同国务院各部、委、局、总公司出台的特殊工种文件和名录以外，早在1951年《劳动保险条例》就有“跨行业”的特殊工种名录，1985年以前出台的数量相当可观。如冶金部出台的7个特殊工种名录中，有六个分别是62年两个，63年一个，65年一个，78年年一个，81年一个，其余的是88年的一个。化工部出台的5个特殊工种名录中，78年一个，81年一个，其余的是86年一个，98年一个，广东省相关的96年一个。所以说，将特殊工种限制在“1985至1993年期间”根本是一个低级错误。

所谓“不得擅自扩大范围”，就是“擅自缩小范围”。这叫“只许州官放火，不许百姓点灯”。逻辑上就是断章取义。

自从上世纪六十年代以来，大中型国营、集体企业跨行业经营比比皆是，到九十年代以后，企业集团化、合资化、股份化、跨行化运作已成更大的气候。一方面“跨行业”经营不断壮大，“跨行业”特殊工种不断涌现；一方面“跨行业”特殊工种人为封锁，岂不是南辕北辙？

从各个行业、企业来说，开展跨行业自主经营，是国家产业政策保护之列，是发展社会生产力的需要。不能因为条条块块分割而束缚社会生产力，也不能因为跨行业经营产生不同的特殊工种而放弃横向联系与纵向发展。

国务院主管部门制订特殊工种名录，当然是以制订本行业本系统的特殊工种为本，也不可能将本行业的特殊工种名录制订成各行各业的“大杂烩”。通常的做法，就是采取变通的方式，即本行业以外的特殊工种“参照其他行业”的特殊工种名录执行。

如国家劳动总局《关于冶金工业提前退休工种问题的复函》（（81）劳总护字74号）附录的《冶金工业提前退休工种范围表》中“冶金工业提前退休工种范围表说明”有以下的规定：

“二、过去已经国家有关部门批准实行提前退休的工种，没有列入本表，各企业仍可继续执行。如其中有的工种劳动条件已发生显著变化，应重新审定。

四、冶金企业中，属于其它部门确定的提前退休工种，分别按国家批准有关部门的工种范围执行。”

以上两条，是连环式合同文件中的关键条约。一是对于过去原劳动部和冶金部制定的特殊工种名录双方予以肯定，二是对于原政务院、国务院制定的特殊工种政策和名录双方予以肯定。三是对于“跨行业”的特殊工种双方予以肯定。

涉及冶金部门企业的特殊工种名录，（62）冶人字858号56个，（62）中劳护字第128号56个，（65）中劳护字第9号33个，（78）劳护字第2号2个，（81）劳总护字第74号164个，（88）冶劳护字第027号26个，共337个特殊工种。以上6个名录，仅仅是（88）冶劳护字第027号指名冶金地质队参照地质部[1987]401号，将野外队司机、拖拉机司机、水泵工、柴油机工、机修工、动力工、材料工、库工、炊事员等26个工种作为“跨行业”参照的样本。但这并不意味着其他的工种不能“跨行业”参照。

“跨行业”参照，是同工同酬、按劳分配的基础，否则，就不能实现宪法、劳动法这一基本原则，人为地扩大劳资矛盾，影响社会和谐。

从以上337个特殊工种名录中，没有“井下矿工”这一名录。而这个工种在《劳动保险条例》乙款、《劳动保险条例实施细则修正草案》第二十九条中都有规定，因此必须要“参照”（遵照）。其中《劳动保险条例实施细则修正草案》第二十九条的规定是：“工人职员如曾从事井下矿工或固定在华氏320以下低温工作场所或华氏1000以上高温工作场所的工作时间，前后合计达10年，或直接从事铅、汞、砒、磷、酸及其他化学、兵工工业的有害身体健康工作时间，前后合计8年，现虽未从事上述各项工作，仍得按劳动保险条例第十五条丙、丁两款的规定，享受退职养老待遇。”

冶金工业，经过了立（成立）、分（先后与有色金属、黄金金属分）、合（合并到国资委）、撤（有色金属先撤，冶金部在大部制下撤销冶金部）的过程，行业工种管理实质上变得松散，而劳动保障部门的权力进一步扩张，进一步产生了隐忧。

冶金行业，本身是个大杂烩。从地质勘探、采矿、选矿、运输（铁路、公路、船舶）到冶炼、加工、综合利用，产生了许多上游、中游、下游产业。

以有色金属企业为例，仅仅中下游企业就是一个庞大的子系统。如，回收冶炼烟囱中的二氧化硫，可以制作硫酸，这是中游的化工产品，并由此衍生出硫酸企业的特殊工种；由本企业内的硫酸制作磷肥，这是下游的化工产品，并由此衍生出化肥企业的特殊工种；利用磷肥中的氟气制作氟化盐，这是下下游的化工产品，并由此衍生出氟化盐企业的特殊工种等等。回收冶炼炉中的稀有金属、稀有元素，可以制作稀有金属、稀有元素的产品，这是中游的金属、化工产品，并由此衍生出此两类企业回收、制造类的冶金、化学类特殊工种。利用冶炼炉体和烟囱中的热能，可以发电，这是中游的电能产品，并由此衍生出热电类特殊工种等等。

如果硬是要以行业划分特殊工种，那么，1980年代时有色金属行业就已经与冶金（黑色金属）分开了，至今也没有一个特殊工种目录。这是不是意味着有色金属行业的特殊工种一个也没有了呢？是不是意味着事关有色金属行业的特殊工种至此为止了呢？是不是意味着有色金属行业下属企业的化工、电力、运输、建筑、建材及其他生产经营类的数百个特殊工种就一律作废了呢？这样切割将会导致什么结果呢？

 

2．对所谓的“个别特殊情况”是特殊情况吗？为什么申请退休从简单到复杂越来越繁 琐？为什么申请退休要层层审批到国务院主管部门？这是什么形式的切割？

136号文件原文是这样的：

“二、对个别特殊情况、要求按其他行业特殊工种执行的，应由企业自行报其国务院行业主管部门统一审核后报劳动保障部审批。无主管部门的企业，可由地级以上市劳动和保障局（劳动局、社会保险局）委托市级以上的劳防检验站对有关工种进行劳动条件、身体损害程度等项目的检测，附检测报告我厅审核后报劳动和社会保障部研究审定。”

以上规定，是将通用型特殊工种、行业型特殊工种，凡是主管部门制定的原工种目录未明示的，统统列入“个别特殊情况”的特殊工种，当然这是他们比较客气的做法，绝大多数特殊工种，他们是理都不理的。

以上规定，一是对于中央的既定政策作个切割，这跟上面第一个规定是一脉相承的。下一步的切割，是同以往的合同式条约作“恩惠”式的切割。即他们认为“重视”你，不是因为你本身是个特殊工种的工人，是因为你可怜，才“特殊情况特殊对待”。这是一种礼貌的、文雅的做法。

话虽然是这么说，可下面要你过五关斩六将，要你等待等待再等待，要你焦急焦急再焦急。

如果你是一个在职的特殊工种工人，分为两类人：

A类人，即有国务院主管部门的工人，要经过的审批关有：1自己书面申请→2企业初审→3区县市级集团公司初审→4地级市集团公司初审→5省级集团公司初审→6国务院行业主管部门初审→7国务院行业主管部门初审后回复省级集团公司→8省级集团公司回复地级市集团公司→9地级市集团公司回复区县市级集团公司→10区县市集团公司回复企业→11企业回复申请人→12进入下一轮再审批→……这第一轮下来，至少是12道手续，说得难听一点，这个手续比犯法坐牢的手续还繁琐得多。

B类人，即无国务院主管部门的工人，要经过的审批关有：1自己书面申请→2企业初审→3区县市级集团公司初审→4地级市集团公司初审→5地级市劳动保障局委托有关部门进行劳动条件鉴定→6地级市劳动保障局委托有关部门进行名目繁多的身体检查→7（以上两关通过后）地级市劳动保障局初审→8省劳动保障厅初审→9劳动保障部初审→10劳动保障部回复省劳动保障厅→11省劳动保障厅回复地级市劳动保障局→12地级市劳动保障局回复区县市劳动保障局→13区县市劳动保障局回复区县市级集团公司→14区县市级集团公司回复企业→15企业回复申请人→16进入下一轮审批→……可见，B类人的审批程序是最繁琐的，也是最难的。仅仅是劳动条件鉴定、工人身体健康鉴定，里面就可以打很多埋伏。

当然，还有第三类人，C类人，是下岗失业人员归失业办代管的一类，他们的第一关是区县市劳动保障审批部门。这第三类人，基本上是第二类人的一种。具体程序就可讲了。C类特殊工种工人，可能是最辛苦的一类，因为他们在职的有单位负责帮忙，下岗失业的没有那么幸运，要靠自己去跟进、磨嘴皮子，失败的概率和人数会更多。

无论是A、B、C哪一类人，都是他们切割的对象。他们要切割的不是十个八个，而是整批整批的切割。只要第一批切割成功，就会跟生产流水线一样地永远切割下去。很显然，申请退休者，只要一关过不去，他（她）就没有戏了。

广东省（当然包括全国）有关部门自己不厌其烦地自己给自己制造麻烦，同时给其他部门、单位和个人制造麻烦，这在我国法制史上、退休制度史上，都是十分罕见的。

从广东省社会基金保险管理局、广东社会保险学会编写的《特殊工种文件汇编》中，就可发现，有关部门多年来以“打补钉”的形式，另外出台“文外文”，是片面理解中央的既定方针的例证。

如，广东省社会保险委员会《关于提前退休工种问题的复函》粤社保委函[1995]2号，将省社保事业局《关于明确提前退休工种的函》（粤社保[1994]174号）的审批内容，原来在（86）机人字81号明确规定了82个高温、高空、有害、特别繁重劳动的工种，后来确定广州机床研究所按照以上工种执行。这里有差别的是，仅仅是机床研究所与机床企业的行业性质不同而已。

广东省劳动厅《关于同意将省石化建设集团公司架子工列为提前退休的函》（粤劳安函[1996]396号），也是经过“打报告”最后才将通用工种架子工确定下来的工种。

广东省劳动局《关于省二轻厅属下金属加工厂拆船车间气割工实行提前退休的复函》（粤劳护函[1989]08号），也是经过“打报告”最后才将通用工种气割工确定下来的工种

1993年至2000年，广东省有关部门一连出台5个兵工企业的复函，对于“打报告”的单位和个人进行批复。它们是：粤劳护函[1993]536号（参照劳人护[1985]6号）、粤劳护函[1994]302号（参照劳人护[1985]6号）、粤劳安函[1996] 83号（参照（86）机人字81号）、粤劳安函[1996]487号（参照（86）机人字81号）、粤劳社函[2000]106号（参照粤新出人字（88）1250号）。

1991至1992年，广东省有关部门出台了建筑机械、工业设备安装的复函，对于“打报告”的单位和个人进行批复。它们是：粤劳护函[1991]595号、粤劳护函[1992]405号。

1991年至2001年，广东省有关部门出台了船舶修造、船舶机械的复函，对于“打报告”的单位和个人进行批复。它们是：粤劳护函[1991]538号、粤劳护函[1992]105号、粤劳护函[1992]618号、粤劳护函[2001]435号。

以上文件，是在粤劳社[2002]136号文件，即广东省劳动和社会保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》出台之前出台的，显得比较宽松活泼一些，2002年以后，形势更加不容乐观。

广东省有关部门从1999年至2004年出台的其他文件有：粤社保函[1991]321号、粤劳社函[2001]491号、粤劳社[2002]252号、粤劳社函[2002]266号、粤劳社[2003]77号、粤劳社函[2003]78号、粤劳社[2004]153号、粤劳社[2004]182号。此8个文件中，除第8个是规定转制的研究所可以参照同类行业同类工种批准提前退休以外，其余的是“加强特殊工种提前退休管理”之类的规定。

由此可见，2001年以前的切割，是有限度的切割；2001年以后的切割，就达到一个新的高度。就是说，对于“个别情况特殊”的，从粤劳社[2002]136号文件出台以后，基本上不见有新的宽松的文件出台，致使本来就很紧张的特殊工种变得更加紧张。

 二、建议废除粤劳社[2002]136号，用新的文件取代，努力实现特殊工种退休法制科学化、法制民主化。

1．为什么要废除粤劳社[2002]136号文件？

第一，下文的主体有不适格之嫌，违反了立法法的规定。

其中心内容“不得擅自扩大范围和跨行业参照执行”和“个别特殊情况”的程序设计，不是省劳动保障厅所能够决定的事情，至少要国务院以上权力机构才能作出这样的决定。

粤劳社[2002]136号文件是在立法法出台二年以后发布的，不是在民主化基础上产生的，违反立法法原则、违反立法权限和程序的倾向很明显。

总之，粤劳社[2002]136号文件有违反立法法第八十七条第（一）、（二）、（五）款规定，违反《国家行政机关公文处理办法》（国务院2000年8月24日发布）第十九条规定，违反合同法第十九条等项规定之嫌，需要进行清理和废除，并做好善后工作。

第二，这样做，既不科学，也不符合实际。也违反了劳动保险条例、劳动保险条例实施细则“跨行业参照”的内容。

我国的特殊工种体系，本来是一个开放的系统，不是一个封闭的系统。以上讲到，就是劳动保障厅自己也出台过许多“跨行业参照执行”的政策。随着形势的发展，新的产业和新的特殊工种会逐渐增加，不可能“至此为至”。如果止步不前，就会窒息生机，拖养老制度改革的后腿。

第三，任意缩减退休工人的合法权益，有不诚信之嫌。

劳动保险条例、劳动保险条例实施细则、国发[1978]104号文件，以及相关的文件，是中央人民政府对于广大企业、职工个人的承诺，不是闹着好玩的文件。这些文件的主要内容，是要无条件地为高空、高温、低温、有害身体健康、特别繁重体力劳动之类的特殊工种职工提供劳动保障的，是不能讲价钱的，是要兑现的诺言。

几乎所有国务院部、委、办、局、司的特殊工种名录说明中，提到了本行业下属企业有本工种名录以外的，可以参照其他行业系统执行，原劳动部、劳动总局、劳人部、劳社部也同意了“参照执行”之类的条约。类似于“冶金工业提前退休工种范围表说明”中那样规定，是合同式文件，不可以随意反悔。

“不得擅自扩大范围和跨行业参照执行”和“个别特殊情况”个别对待，完全是为了本部门利益，置广大职工群众的利益而不顾，置中央政策而不顾，于当初的承诺而不顾，不符合宪法、劳动法按劳取酬原则，不符合合同法诚信原则，有明显的硬伤。

以上是粤劳社[2002]136号文件主要的三个问题。还有其他问题，如，现在，经济社会在向前发展，机关事业单位在职和退休人员的水平在大幅度提高，企业退休职工的生活水平比之差得很远，根据国务院《关于完善企业职工养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）的精神，是要增加这一部分人的养老保险待遇，而不是缩减他们的待遇。

2．废除粤劳社[2002]136号文件以后的指导思想。

废除粤劳社[2002]136号文件以后，首先是要恢复过去的好传统，好作风，坚定正确的政治方向，不作违反宪法、劳动法和其他中央政策的事情，情为特殊工种所系，权为特殊工种所用，利为特殊工种所谋。

今后，制定特殊工种文件，第一要打破特殊工种的行业封锁，全省、全国由“按行业决定特殊工种”转移到“按工种确定特殊工种”的本位上来，不能再搞劳民伤财的事情了。第二是要将享受特殊工种退休对象由现有的国有、市属集体企业，扩大到其他集体、民营、外资、合资企业中去，让他们一同享受经济发展的成果，一同享受宪法赋予他们的民主权利。

物权法第三条第三款规定，国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。从公平、公正、公开的愿望出发，让国有、市属集体以外的所有制企业同等地享受国民待遇，同时让他们的特殊工种职工平等地享受国民待遇，这将是今后劳资制度改革的一个课题、方向。

目前，广东省是一个以私营、外资为主体的经济圈，从广东省第一次全国经济普查主要数据来看，广东省的非公有制企业已经远远超过公有制企业。

请看以下资料（引自国家统计局网）：

本次经济普查结果显示，2004年末，全省共有从事第二、三产业的法人单位43.5万个，占全国法人单位总数的8.4%，列各省、自治区、直辖市的首位。其中，企业法人单位33.7万个，机关、事业法人单位5.05万个，社会团体及其他法人单位4.75万个。全省产业活动单位总数55.16万个，其中，第二产业16.54万个，第三产业38.62万个。全省个体经营户269.77万户，其中，第二产业30.29万户，第三产业239.48万户（详见表1）。

表1：单位数与个体经营户数

　　与2001年第二次全国基本单位普查的同口径数据比较，企业法人单位数增加了2.42万个，增长了7.7％。其中，国有企业、国有联营企业、国有独资公司共1.53万个，减少1.31万个，下降46.1％；集体企业、集体联营企业、股份合作企业共4.39万个，减少3.83万个，下降46.6％；其他有限责任公司、股份有限公司共3.85万个，增加1.23万个，增长46.9％；私营企业19.04万个，增加5.78万个，增长43.6％；其他内资企业0.71万个，增加0.19万个，增长36.5％；港澳台商投资企业和外商投资企业4.18个，增加0.36万个，增长9.4％（详见表2）。

表2：按登记注册类型分组的企业法人单位

可见，广东省私营企业达19.04万个，占全广东省33.70万个的56.5%；另外，有港澳台投资企业3.06万个，占总数的9.1；外商投资企业%1.12万个，占总数的3.3%。

广东省许多私营企业工作环境较差，工作时间较长，许多私企的劳保福利不能保障。这需要各地政府带头来完善他们的劳保、退休待遇机制。

广东省大多数污染型企业已经淘汰，特殊工种已经减少。污染型企业基本上分布在私营企业，如印染厂、纺织厂、皮革厂、皮具厂、电镀厂、铸造厂、化工厂、建筑队、人力搬运队、长途运输队、的士运输队、养鸡场、养猪场等，绝大多数艰苦的岗位分布在私营企业，其中有相当数量的特殊工种。总之，最苦最累最脏最危险的活儿在私营企业，最大的特殊工种群体也在私营企业。

综上所述，废除粤劳社[2002]136号文件，一在于完善国有、市属集体企业特殊工种制度，二在于为其他所有制企业的特殊工种工人创造条件，以便让他们在宪法、劳动法的保护下同享社会主义福利，同享经济社会的发展成果。这对于未来的劳资制度改革，是有启迪作用的。

 

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