关于我国劳资制度改革的几个重大议案之五
关于废除劳社部发[1999]8号和劳部发[1993]120号文件的议案
我国执行《中华人民共和国劳动保险条例》已经经过了57年的历史，执行国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）文件已经有30多年的历史。这些文件，以及相关的特殊工种名录的配套文件的颁布与执行，发挥了我国社会主义制度优越性，较好地保障了国营、集体和其他所有制企业职工的劳动保险、医疗和工伤保险、养老保险及其他社会保险事业的贯彻执行，维护了企业职工的合法权益。其中，关于特殊工种职工提前退休及其折算工龄、增加退休金待遇的规定，符合国有、集体企业特殊工种特殊岗位的实际情况，符合社会主义的“按劳分配原则”，得到广大企业和职工群众的热烈拥护。
但是，自从九十年代开始，有关部门为了本部门的利益，单方面出台了几部违背中央文件中早已确定的特殊工种提前退休的明文规定，破坏了中央政策的统一性、连续性和权威性，干扰了中央政策的正确执行，造成了不良的社会影响，需要进行清理和废除，并作好善后处理工作。
本议案，提出废除的文件，是关于废除劳社部发[1999]8号和劳部发[1993]120号文件的议案。
劳社部发[1999]8号文件，即劳社部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》；劳部发[1993]120号文件，即《关于加强提前退休工种审批工作的通知》。以上两个文件，是在九十年代末全国国有、集体企业“改制”时期出台的文件。由于大批公有制企业关闭、破产、停产、转让、股改，改为私有制、股份制、中外合作制等，大批职工下岗失业的背景下出台的，文件以“加强提前退休工种审批工作”为由，掺杂了“清理和调整特殊工种”的额外内容，大大超出劳社部的权力范围，有违反立法法第八十七条第（一）、（二）、（五）款规定，违反《国家行政机关公文处理办法》（国务院2000年8月24日发布）第十九条规定，违反合同法第十九条等项规定之嫌，需要进行清理和废除，并做好善后工作。
职工退休的条件、年龄和折算工龄的要求，是一项重要的政策，牵一发而动全身。有些政策一旦立定，是不能随心所欲地改动的。如果需要改动，就需要依据立法法、合同法的规定来执行。否则，这些政策、法章就缺乏法的效力，不能执行。但是，有的部门、有的同志却不这么想这么做的，法律观念的淡漠，导致他们在工作中经常左右摇摆。
有关部门对于有关的合同制式文件中的说明置之不理，但是对于本部门内部非合同、无效力文件则情有独钟，以至于产生了许多“误会”。恕本人直言，有关部门出台的有关非合同文件，或多或少地存在问题，有些内容违反了上位社保法、《合同法》、《立法法》规定。下面仍然以被告列举的几个文件为例。
劳部发［1993］120号违规文件反向规定可能存在的问题。
一、自即日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。……
二、我部将根据实际情况对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。
120号文件是劳动部单方面签署出台的文件，不是合同性文件，文件本身不存在合同的效力。如果按照行政隶属关系，劳动部对于各省、自治区、直辖市的劳动和社会保障部门可以依托行政职级的权力进行垂直领导，但是，对于同级别的国务院各行业部门、系统不能垂直领导。劳动部本身是个服务型的行政机关，重大的劳资政策，应当通过合同协商的方式来解决双方的矛盾，有的甚至要通过全国人民代表大会来解决。平级部门对平级部门发布政治敏感性、权力分配性的文件，本身就缺乏法的威信和效力。
客观地说，120号文件对于纠正退休工种审批工作中的作假倾向，发挥了一定作用。但是，当涉及到上述第一、二项重大问题时不够慎重。譬如，劳动部单方面提出“停止审批新的提前退休工种”问题，到底是科学方法还是非科学方法，都很难说。
劳动部与国务院其他主管部门，是职权同级的部门，都是合同的主体，凡是作出重大决策问题，应当同各主管部门协商解决，才能平衡各方的职权与利益。新生事物是层出不穷的，特殊工种也是层出不穷的，本来，原有的特殊工种是不周全、不统一、不规范，需要不断补充完善的，停止审批新的特殊工种涉嫌行政不作为，不利于养老制度改革的顺利进行，阻碍了新生事物的成长。
又如，“对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和调整”更是一项重大决策，牵涉到几十个部门、几十万家企业和数以百万、千万计的职工权益，这么大的事情应当经过全国职工代表大会或全国人民代表大会常委会决议才行。即使“清理和调整”工作未如期实施，但这种说法，会造成各个企业、系统的干部、工人心里恐慌，造成全国混乱的局面。结果，可能会造成更大范围的违法审批风潮。
93年前，30多个行业（系统）制订的一系列特殊工种目录，都是经过双方协商制订的合同工种目录。如果单方面打乱特殊工种目录，最轻的法律责任就是违反合同法的有关规定，重一点的可能违反了《立法法》第八十七条和国务院国发［87］104号文件前言和第一条的有关规定。
劳动部提出“停止审批新的提前退休工种”问题，是针对新的特殊工种而言的，在此之前，原定的提前退休工种，都是国家机关在各个历史时期已经规定清楚了的，全部是老的提前退休工种。从这个意义上讲，120号文件所谓“新的提前退休工种”与以后退休的毫无瓜葛，也就是120号没有没有法的效力。劳动部提出的“对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和整顿”，是针对老的特殊工种劳动条件改善而应当调整的对象，原告所申请的提前退休工种，不属于调整的对象，因此，从这个意义上讲，120号文件与原告毫无瓜葛，也就是没有法的效力。
劳社部发［1999］8号违规文件反向规定可能存在的问题
一、（四）原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。
同样地，8号文件是劳动部单方面签署出台的文件，不是合同性文件，一开始，文件本身不存在合同的效力。平级部门对平级部门发号施令，对上百万户国有和集体企业、几百万退休职工发出勒令，本身就缺乏法的威信、效力和合同的效力。
8号文件是120号文件上述问题的重申，如果“清理和调整”特殊工种，不仅仅限于各个部门负责人，还应当包括全国各级工会代表、各级人大代表、各级政协委员参加。
建立“新的特殊工种名录”，必须要在“清理和整顿”即废除“原特殊工种名录”的基础上进行。如果程序不合法，或者处理问题不当，势必牵一发而动全身：清理整顿原特殊工种名录→废除原特殊工种名录及其全部合同式文件→废除劳保条例特殊工种名录→废除国发［1978］104号文件前言和第一条第（二）款→废除国家劳动总局1978年7月11日发布的《处理意见（草案）》第六条→废除宪法按劳分配的相关内容→废除劳动法同工同酬的相关内容→废除劳保制度改革的一系列政策文件→重新修订宪法、劳动法、国发［1978］104号文件、劳保条例→重新建立新的特殊工种名录……。请大家仔细地想一想，看一看，清理和整顿特殊工种名录，建立新的特殊工种名录，牵涉到多少行业系统部门、企业、职工的利益，牵涉到多少法律程序，牵涉到多少国家制度与政策？我们并不怀疑劳动部的工作能力，也不论其主观愿望是好是孬，该走法定程序的，还是要走法定程序的。
总的来说，我国退休保险制度确实存在瑕疵。如从解放初期规定的退休年龄制度，男职工、男干部一般为60岁退休，特殊工种55岁退休；女工人、女干部一般分别为50岁、55岁退休，特殊工种女工人45岁退休。从表面上看，这些都很不合理。实际上，主流上是合理的，国家照顾女工人和男女特殊工种工人是从女工人的体力、精力着想的，国家照顾男女特殊工种工人是从特殊工种工人的身体健康问题着想的，也体现党和国家对于这些工人的关怀。从1951年至今，退休年龄的规定一直未改，原因在于此。
工人退休制度，是国家的一项基本政治、经济制度，不是可以说改就改的，更是不能由一个部门说了算的。清理整顿特殊工种，不是孤立的事件，实质上是改变既定的退休制度。
依愚之见，我国历年来所制定的几千个特殊工种，可能有99%以上是完全正确、至今仍然可行的，真正错误的、过时的特殊工种，可能不到1%。为了清理整顿这不到1%的特殊工种，而大动干戈，小题大做，将自己置于众目睽睽之下，实在是得不偿失。
从1993年120号文件到1999年8号文件，6年内单方面两次发布“清理和调整”的信号，到底效果如何、是否真的是清理整顿了，暂且不论。但是，文件没有说明到底是个别调整，还是全面整顿？是发展特殊工种养老事业，还是阻碍发展特殊工种养老事业？问题在于，许多地方出现了清理、调整扩大化。
无论如何，本人不是“清理和调整”的对象，将此问题扩大化，殃及无辜，需要负违约责任。
劳动部8号文件与120号文件的内容、性质基本相同，虽然没有单方面“进行清理和调整”，但是已经造成了很大的社会影响，很多地方劳动和社保部门以此为借口，消极对待特殊工种提前退休问题，结果导致全国各地退休纠纷不断攀升，发生许多不和谐、不稳定的社会因素。
总之，120号文件第一、二项内容，8号文件第一（四）项内容，均涉嫌违反立法法第八十七条第（一）、（二）、（五）款规定，违反《国家行政机关公文处理办法》（国务院2000年8月24日发布）第十九条规定，违反合同法第十九条等项规定，破坏了法定的立法程序和立法、合同要求，不具备法的效力，任何单位和个人不能执行；120号文件与原告毫无关系，不具备任何法的效力。
合同法第七十七条规定“当事人协商一致，可以变更合同。”其中，“协商一致”是前提条件。合同法第一百零七条规定了合同违约的责任，务请注意。
8号文件第一条第（四）款也是“死亡条款”。原劳动部和30多个行业主管部门敲定的特殊工种，绝大部分至今仍然是适用的，但是仍然很不齐全，需要大量补充。现劳动和社保部门也不能单方面“清理”或“整顿”，新的名录至今也未出台，从头到尾是无法、无根据执行的条款，是个空架子。但是，被告为什么不遵守“按原特殊工种名录执行”，而搞什么新花样呢？
1999年，劳动部为什么在一年之内作出两个同样类型的文件呢？根本上是部门利益驱使。当年，是全国国有企业养老缴费制度改革的第7年，同时又是面临职工退休高峰期，养老基金普遍吃紧。为了省钱，有的人想出这样的绝招。若是论困难，国有企业比社保部门更加困难。长期以来，国有企业的利润绝大部分交给了国家所剩无几，利改税以后，大部分利润也上交了国家，企业一年比一年困难。尤其是亚洲金融风暴以后，有50多万家国有、集体企业关闭破产，至2005年，国有、集体企业被砍掉一大半。8号文件为了部门利益，单方面采取强硬措施，削减国有企业职工的福利，瞄准了最好下手的特殊工种退休审批。虽然没有百分之百奏效，但收获肯定是很可观的。更主要原因在于，许多地方社保基金管理公司（中心）拿着工人的养老钱、血汗钱去做生意，血本无归或故意赖账之后，就拿特殊工种职工开刀。
上述两个文件，全部违反了《立法法》七十二条“涉及两个以上国务院职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”、《国家行政机关公文处理办法》（国务院2000年8月24日发布）第十九条“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下发文”、合同法第十九条“要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销”等规定。120号、8号文件涉及到国家重要退休政策，涉及到33个以上国务院部门，不是任由一个部门所能主宰的。况且，为了一已之利，有损于30多个部门的利益，有损于数百万退休职工的合法权益，破坏了我国退休政策的统一性、连续性，也或多或少地损害了政府的声誉。被告没有认清上述文件的实质，囫囵吞枣，是明显的适用文件不当。
请求有关部门的处理办法如下：
一、立即废除劳社部发[1999]8号即劳社部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》；
立即废除劳部发[1993]120号即《关于加强提前退休工种审批工作的通知》以上两个文件。
二、重新起草、出台保护特殊工种职工提前退休方面的文件。
三、做好善后工作，包括按照中央的《中华人民共和国劳动保险条例》和国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）文件和相关的特殊工种名录，纠正执行中央既定政策过程中的错误，给予有关人员补办退休手续，补加折算工龄，补加退休工资。
贯彻执行中央的退休工作文件，是一项严肃的政治任务，关系到千百万退休职工的合法权益，关系到落实“三个代表”和科学发展观、建立和谐社会的根本措施，不能随心所欲，更不能以本部门利益来侵犯其他企业和个人的利益。如果有关部门发生了偏差和错误，应当自觉地接受社会和群众的监督，自觉改正错误。
国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]）指出：“近年来，各地区和有关部门按照党中央、国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的部署和要求，以确保职工离退休人员基本养老金按时足额发放为中心，努力扩大基本养老金保险覆盖范围，切实加强基本养老保险基金征缴，……但是，现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善。”这是中央在新时期提出的新任务。努力改善离退休职工包括特殊工种离退休职工的待遇，摈弃前嫌，为广大群众做好事，做实事，善莫大焉。
注：
劳社部发[1999]8号和劳部发[1993]120号文件全文，请参考价值中国网陈绪国职业日志2008年12月17日转发的：劳社部发《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（转）和劳部发《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（转）。
中文实名网站：价值中国-环球资讯-陈绪国
http:www.chinavalue.net/218258/Dfault.aspx/
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