摘要：通过若干农村政策执行案例的解读，来探究村干部在执行国家政策中“村头官僚”角色的生成理路与行动逻辑。由于国家对乡村组织功能的双重定位，村干部在政策执行中事实上处于“第三领域”的自由政治空间，使其从忠实代理人角色向追逐自我利益最大化的“村头官僚”角色蜕变，他们通过政策规则的利益化、政策价值的权力化、政策认同的村庄化，解构和重构了国家政策的文本逻辑，导致了国家政策在乡村社会的执行扭曲。要实现村干部政策角色的正确回归，一方面应加强对村干部政策执行行为的监督和约束，保证国家政策意图在农村的贯彻实现，另一方面应完善村民自治制度和乡村治理制度，促进村庄权利的公共分布与扩散，实现基层政权的现代公共性转型，使国家政策执行更具活力与绩效。

关键词：村头官僚 第三领域 政策变通 利益政治

一、“歪嘴和尚”的隐喻与迷思

国家主要通过政策的制定和实施来维持对农村社会的政治整合与公共治理，以实现推进农村现代化的意图和努力。政策指导着农村生产的开展和生活形态的构造，并最终决定着包括物质财富在内的各种资源的分配方式、过程与份额。村干部作为国家的基层代理人，是国家政策输入到农村社会的重要中介载体，所谓“上面千条线，下面一根针”。他们在政策执行中扮演的角色影响甚至决定着国家政策在农村地区的成功与否。因此，对村干部在政策执行中的角色状态进行解读，就成为我们观察国家与乡村社会关系的一条重要理论路径。

国外公共行政学者很早就开始关注基层官僚在政策执行中的作用以及他们拥有的自由裁量权问题。1977年李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中提出“街头官僚”概念来形容处于政策执行一线的行政官员角色。^[1]街头官僚是指那些处于基层同时也是最前线的直接和公民打交道的政府工作人员。在现代福利国家，这些工作人员控制和管理着许多公共资金，他们的行为直接影响许多公民的生活福利。与大多数组织中的低层职员不同，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚和奖励，在决定机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时，拥有相当大的自由裁量权。在执行过程中他们不断地做出大大小小的决策，这些决策涉及某些法律或者规则的运用，有时还涉及这些法律或者规则的解释。他们会运用手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使他们的工作变得容易和安全，他们可能利用自由裁量权来为自己的个人利益而不是公民的利益服务。当他们作为受命执行的“制度设计角色”遭遇其作为利益相关者的“现实角色”时，就会在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的“应付机制”，影响了他们与服务对象的互动品质，从而影响政策目标的顺利达成。

对中国农村的研究表明，村民自治的推行使村落家族文化得以回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制脱钩，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，使国家意图在基层社会的贯彻出现了“村梗阻”现象。^[2]村庄组织利用体制缝隙制定和实施的土政策，扩大了村庄政治权力，冲击着国家政治整合乡村的权力基础。^[3]中国农村的许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。一种选择性的政策执行模式已经在中国的乡村中形成。^[4]在乡村调查中，我们也经常听到农民抱怨“中央的政策是好的，就是让底下的干部执行坏了”，所谓“好经让歪嘴和尚念歪了”。

“歪嘴和尚”的乡土隐喻生动地刻画出农民心目中基层干部的政策角色，也引出长久困扰政策研究和实践领域中的一个难题：上有政策下有对策问题。对于国家权力比过去任何时期都更具渗透性和覆盖性的当下中国，这些村干部为什么能够将“好经念歪”？他们是怎样把“好经念歪”的？他们又是怎么让农民最终接受这些“念歪的好经”？概言之，政策的实践逻辑是如何解构和重构政策的文本逻辑的？按照韦伯的理解社会学方法，研究者只有真正进入“他者的世界”，通过理解的方法，将“解释性地说明”和“说明性地解释”结合起来，才能达到对“行动的主观上意指的意义”及其背后人们信念和价值观的理解。^[5]本文希望通过对农村调查的一些案例的“说明性地解释”，把村干部的政策行为置于当事者“意义世界”和国家政权建设的语境之中，来“解释性地说明”这些“歪嘴和尚”的生成理路与行动逻辑，以期建构一个关于村干部政策角色的解释性框架。由于这些政策行为及其影响发生在乡村社会的村头巷尾，本文将套用“街头官僚”的概念，把这些所谓的“歪嘴和尚”称之为“村头官僚”。与李普斯基所指的政府雇员意义的“街头官僚”不同，本文研究的村干部主要是指村级组织的权力所有者，他们具有农民和干部的双重身份，在当代中国政治体制中他们不属于政府公务员序列，但在传统乡村文化网络中，他们与老百姓眼中“当官的”身份对应，在农村社区垄断着影响农民生产生活资源的分配权力。

二、“第三领域”与村头官僚的角色生成

在中国农村政治研究中，国家与社会二元对立被视作当然的基本预设。在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。^[6]美国学者黄宗智认为，国家与社会的二元对立是从那种并不适合于中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造。我们需要转向采用一种三分的观念，因为在中国的国家与社会之间，存在一个既不完全属于政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素的区域，它可以被称为“第三领域”。^[7]在这个领域中，单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵，国家与社会共同作用并且双方都参与其间，国家力量的控制渗透与社会自主倾向之间处于既相互争夺又相互利用的交织状态。

依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇政府及其以上属于国家部分，行政村以下则属于民间社会部分，而村庄权力组织则处在代表国家权力的乡镇政权与代表社会力量的农村社会之间的第三领域。在第一部分主要由正式的制度规约，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要由民间传统和习俗规范约束，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三领域，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。

发生在1980年代初的联产承包责任制以及人民公社的解体，从根本上改变了中国农村社会生活的基本面貌和运行方式。随着村民自治制度的推行，乡村社会形成了国家基层政权设立在乡镇、在乡镇以下的村实行村民自治的“乡政村治”格局。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，体现了乡村社会的内生性自治权利和社会个体意志。但是以党支部为核心的村民自治制度，以及村组法对村民委员会应协助乡镇人民政府开展工作的规定，又决定了村庄行为不单纯由村庄成员“意思自治”，也不单纯由国家意志支配，而是国家意志和村庄成员个体意志相协调的结果。在国家宏观体制背景以及乡村权力结构没有得到根本改变的前提下，村民委员会在实际运行过程中难免沦为乡镇权力向下延伸的根脚，承担了大量的政府任务，国家与社会在第三领域的合作被制度化。

国家对村民委员会功能的双重定位，使乡村组织成为一种介于国家与社会之间相对独立的、在某种情况下甚至是排他性的准政权机构。这种中介位置，使得基层组织往往具有相当大的“自由政治空间”，基层组织除了执行国家法令之外，在乡村的局部范围里往往有在长期实践中被承认（默认）的相当部分“立法”及“司法”权力。这些权力未必代表国家，但比较后者的权威性却毫不逊色；在执行方面，它们享有相当程度的选择空间；在联系国家的进入方面，基层组织具有“邀请”及选择——辨别哪些事交给外面（上面），哪些事内部解决——的权力。^[8]这些基层组织虽然被看成是国家体制的一部分，但是它们承袭下来的传统“管制”地位并没有实质性的动摇。它们对于国家的归属不是管治规则意义上的，而是象征意义上的。

在乡村政治系统中，村干部处于行政管理系统（官系统）和村民自治系统（民系统）的边际位置。^[9]他们一方面拥有相应的职位所界定的政治身份，管理乡村基层的公共事务，负责国家方针政策的贯彻落实，是国家在乡村基层的代理人；另一方面，他们的身份又是农民，不属于国家正式官僚队伍的行列，也不能享受国家的正式资源供给，因而行政体系的约束和激励机制对他们一般不起作用。有学者认为，村干部绝非一般意义上的行政管理者，他们在某种意义上既外在于国家也并非内在于农民，他们是一个相对独立的行为群体和机构。^[10]这种边际地位，使村干部处于国家政策上下释放的独特位置，从而在政策执行中获得一定程度的自由裁量权。一方面，作为国家权力的代理人，他们有能力改变政策信息的内容和保证上下两方对自己的依赖，并以此来提高自己的控制能力，他们可以利用垄断政策信息、文件阅读等地位，改变和重新演绎国家政策，使之更加切合自己的管理需要或特殊利益；另一方面，作为乡村社区的代理人，他们可以民意化身的符号资本，“挟天子以令诸侯”，与国家讨价还价，规避上级组织的监控和责罚。他们在执行国家政策和完成政府的各项任务时，能够明显区分哪些是不容商量的“硬指标”，如计划生育、税费征缴和经济发展目标等，这些不可以怠慢；哪些是可以讨价还价的“软指标”，如精神文明建设、村务公开等，属于可以走走过场的形式化任务。置身于这一状态中的村干部既受到政府和村民两种力量的影响，却不为其中任何一种力量完全掌控和吸纳，作为一个理性的行动者，他们在国家与农民这两头之间摆平衡、踩钢丝甚至两头应付。在村庄有限利益资源诱惑下，他们开始从忠实的“双重代理”向追求自我利益最大化的“村头官僚”角色蜕变。

三、政策变通的乡村案例解读

村干部作为政策执行主体，在村庄社区中具有双重身份：一方面，它是上级政策的执行者；另一方面，它本身又是政策所要规范的利益相关者。政治学研究表明，任何涉及到利益调整的政策和法律及其执行过程同样是一个政治过程。在政策制定过程中没有得到充分表达的利益或由于其它原因不能得到表达的利益，在政策的执行过程中将通过各种微妙而隐蔽的机制顽强地表现出来。这种微妙而隐蔽的机制即政策变通。变通是中国市场转型过程中政策执行的一种独特机制。变通的最微妙之处在于它对原制度的似是而非全是。^[11]变通既不是一种完全正式的制度运作方式，也不是一种完全非正式的制度运作方式，而是介乎于正式与非正式运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作。从表面上来看，它所遵循的原则及试图实现的目标是与原政策一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看则可能原有政策目标和精神不尽相同甚至根本背道而驰。通过一系列的权力运作和技术策略，国家政策在嵌入乡村的过程中发生了重大的改变。

[案例1]转换政策关系

2001年T乡政府为提高干部征税积极性，制定了一项奖励措施：凡事在当年11月30日以前100％完成任务的，给予村干部所缴税费10％的奖励。Y村干部为了提前完成30万元的税费任务，私下以村委会的名义向当地信用社贷款15万元垫交到乡政府，村支两委班子成员每人分得几千元奖励。由于农民负担过重，到年底村委会实际只收到税款20万元。2002年该县推行农村税费改革试点，按照国家规定，对农民历年形成的农业税收尾欠，采取先挂账的办法暂停征收，违规清收税费尾欠的将严肃查处。为收回尾欠清还贷款，村支两委决定将未收上来的10万元尾欠分摊到每个班子成员身上，以个人债务的方式进行征收。村支书Q向农户L征收税尾欠时，L拿出农村税费改革试点文件，拒绝缴纳。Q耐心向L做工作：“为了不让乡干部到你家来抓猪牵牛，我个人帮你把去年的税费垫交上去，你不领情就算了，怎不能让我个人给你出钱吧？”听到这番话，L也不好再抵抗，只好把准备缴纳当年税款的钱结清了2001年的尾欠，对于当年的税费，Q也不再催着缴纳。据我们了解，2002年底T乡农民负担减轻近40％（乡政府不得不取消奖励措施），但Y村只完成当年应上缴农业税任务的50％，而农民尾欠除去几户常年全家外出打工的外，基本上全部收了上来。

在这个案例中，村干部征收税费尾欠的行为，显然已经违背了国家税费改革政策精神，极有可能陷入上级“严肃查处”的危境，村民也完全有政策依据抵制村干部的征收行为。但我们看到，村干部通过将“公债”（国家任务）巧妙地转化为“私债”（个人债务），使农业税费所体现的国家与农民的公共关系转变为村庄内部个人之间的私性关系。这样，村干部征收税费尾欠的行为，就脱离了国家政策的管辖范围，上级政府也无法依据政策文本对他们进行“严肃查处”，农民也不得不顾及情面再作顽强抵抗。对于长期生活在村庄这种“情理社会”的L来说，“欠债不还”无疑会在村庄人际交往网络中被边缘化，而且自己拖欠农业税对那些积极完税的村民本身就是一种不公平，事情闹大了也难以得到其他村民的支持。何况他面对的是一个主宰村庄资源分配、福利发放等实权在握的村支部书记呢？作为一个理性行动者，L没有必要为了几百元钱的事情和村支书“撕破脸”。究其根源可知，在低流动性的村庄社区中，L的这种策略选择减少了未来可能出现的矛盾和摩擦，不致因为一次不愉快的经历而断裂未来的合作链条。“在乡村工作者看来，中国乡下佬最大的毛病是‘私’”。“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”。^[12]在农民的行动逻辑中，公家的事是可以敷衍的，但私人之间的关系却半点马虎不得。村落生活中，大量存在的是面对面的接触，农民熟悉的是私人之间的关系。而作为这一社会中生长出的干部，他们不但拥有来自国家的授权，熟悉正式权力运作的游戏规则，而且也是村落空间中成长起来的能人，对于私人性关系的处理也是高手。案例中的村支书正是通过公私关系的自觉转换，主动建构起私人性的情境，置L于“不领情”的无情无理位置，不仅获得自身的能动性，而且获得了对于对手的优势地位，使政策执行环境朝着有利于村干部的方向发展。

[案例2]重新阐释政策

实行土地承包制改革后，中央的政策意向是承包期的长期化，提出承包期30年不变，但很多地方事实上处于“三年一小调、五年一大调”的变动状态。1998年W村按照上级安排进行第二轮土地承包，由于村里按照土地面积平摊农业税费任务，农产品价格持续低迷，“在家种田基本上是亏本”，许多农户没有签订土地承包合同就外出打工。村委会只好将这些田地低价承包给村里的几个种田大户，并签订了30年的承包合同。这样既解决了土地抛荒的问题，又解决了税费任务的问题。种田大户通过对农田的精心侍弄，基本上可以种田赢利。随着国家取消农业税和“外面的钱越来越不好挣”，一些外出打工的农民开始返乡务农，要求重新分田。村干部觉得当年的承包价格过低，正想把土地收回重新发包。重新分田的说法引起了种田大户的极力反对，他们组织起来要到上面“讨个说法”。村干部急忙把他们从半路拦截回来，召集双方开会协商。种田大户的观点很明确：“土地承包合同白纸黑字写明了30年承包期，我们好不容易把田土整好，不能说分就分”。要求分田的村民也理由充分：“土地是公家的，我们也要吃饭”。村干部则两边打圆场。对种田大户说：“村里是和你们签了合同，但我们也没有办法，土地是集体的，我们不能看着别人没田种、没饭吃吧？就是我们允许，国家政策也不允许嘛。什么是社会主义？社会主义就是人人都要有地种，有饭吃。你们去上访就更不对了，神仙下来问土地，最终还不是靠我们来解决。”对要求分田的村民则训斥道：“要交税费的时候你们就不要田，现在不要税了又来争。别人好不容易把田整好，怎么也要给别人一些补偿”。最终种田大户拿出土地重新分配，村民则给予每亩300元的补偿。村委会将剩余的机动田优先承包给了原来的种田大户，但承包价格与1998年相比翻了近一番。

这个案例淋漓展现了村干部运用乡土知识重新解释国家政策的技术和能力。在村干部看来，土地调整是他们掌握的集体资源运作权的重要体现，因此，和中央的意向不同，他们通常具有更频繁调整土地的内在冲动。但土地合约的更迭如果没有村民的配合便难以进行，因而村干部必须发展出一套比法律合约更具说服力的话语体系来重新阐释国家的土地政策，以克服不愿调地的村民的反对。本案中种粮大户的经济利益，无疑应该受到法律的保护和国家土地政策的支持。但村干部在协商会议中，有意不与种粮大户在合同法或国家土地政策层面进行理论，而是把争论的话题转移到社会主义公有制度的层面上来。村干部通过村民认同的乡土知识把社会主义阐释为“人人有地种，有饭吃”，从而对国家土地政策的内涵进行了重新定义：人人有权依靠土地生存。公有产权下“土地是公家的，我们也要吃饭”的生存伦理，比起种粮大户法律合约和国家政策保护下的“好不容易把土地整好”的付出－获取式经济利益逻辑，无疑更具说服力和道德感召力。这种逻辑的力量，既来自村民对土地集体所有制特征的一种普遍认知，更源于农民“安全第一”的道义经济学。^[13]在这场土地纷争中我们看到，村干部通过“各打五十大板”的运作策略，使得自身很快从最初“麻烦制造者”的责难境地超脱出来，在利益纷争双方保持一种“公正”的角色，不仅达到了提高土地承包价格的预期目标，而且成功安抚了可能因利益冲突而剑拔弩张的双方村民，进一步强化了在村庄社区的权威地位和恩惠网络，成为这场调地纷争的最大获利者。

[案例3]模糊政策界限

2006年5月国务院出台大中型水库移民后期扶持政策，对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。扶持资金兑现按照“一个尽量，两个可以”的原则操作，即能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。具体方式在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定。我们在某移民大县的调查发现，整体移民的纯移民村都是采取了直接发放到个人的方式，而那些插花安置村（村干部大多是原住居民）则大部分采取了把一定比例资金留在村委会的结合方式。这些资金或用来举办村庄公益事业，或被暗渡陈仓用作弥补村委会运转资金不足，实际到移民个人账户的寥寥无几。我们注意到，村干部在宣传国家政策时，有意突出“两个可以”原则和“群众意见”，而对“一个尽量”原则和“尊重移民意愿”则故意回避。由于移民户在村庄中人数较少，这样的分配方案在村民会议中大多能顺利通过。村委会的这种做法，引起了移民户的明显不满。信访局工作人员告诉我们，当年该县有近半的群众来信来访是反映移民扶持补助分配问题的。但上级政府在处理这些上访事件时，对于补助资金在移民个人与村庄中的分配比例，也难以作出公正决断，因为“群众意见也必须得听取，毕竟这些移民还得在这个村庄长期生活下去”。

村干部对国家移民扶持政策的断章取义式的执行方式，生动演绎了一些地方官员在各种场合挂在嘴边的一句话：把政策用活用足。中国制度运作的一个重要特点是通过中央和各级政府下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和“精神”，而不规定手段；即使规定了手段也往往是强调应该做什么，而对不能做的边界常常只有少数规定。这样就使制度安排在“应该如何”和“不能如何”之间出现了许多空白点。^[14]当政策执行者普遍认可按照“应该”划定的道路行动时，这些空白点可以被忽略不计，并且被认为是禁止自主进入的领域。但是，当把政策的规定理解为一种约束，而将未加约束的地方看作可以进入的领域时，情况就不同了。利用这些空白点来做出新的政策安排就成为一种经常使用的政策变通的方式。鉴于我国农村社会的非均质性和地区差异，国家在移民扶持方式上不可能作出一刀切的政策安排，中央政策只能作出原则性规定，从而为地方政府结合地方实际情况更好执行中央政策留下一定的“让渡空间”，但同时也给乡村干部的变通提供了操作余地。在本案中，明眼人一看便知中央的意图是最大化地尊重和保护移民利益，但村干部抓住移民扶持政策中“一个尽量”与“两个可以”、“移民意见”与“群众意见”之间的空白点，有意模糊政策原则的刚性界限，巧妙地打了一个政策的擦边球。打着“群众意见”这个颇具合法性与说服力的旗号，村干部不仅成功扩展了国家政策的约束范围，而且有效抑制了移民户的对抗能力，对上软化了上级监督的惩罚力度，对下则硬化了乡村干部的权力资源与经济资源。

四、政策实践的村头逻辑与政治后果

以上案例只是我们在农村调查过程中碰到的众多案例之一，相信有过乡村调查经历的研究者对这样的场景不会感到陌生。我们的研究不能仅止于现象表述，而应找到这种现象背后所蕴涵的更深层次的生成逻辑。如果政策变通意味着执行者根据政策对社会资源重新加以控制和分配的话，那么它就存在着用什么方式与标准来加以变通和运作的问题。质言之，这些村头官僚是以什么样的实践逻辑解构国家政策文本逻辑的？中国农村社会的非均质性决定了统一的国家政策文本输入到不同村庄场域必然会产生不同的运作逻辑与政策效果，但通过以上案例的地域性解读，我们仍可以观察到一些乡村政策实践的共性逻辑。

（一）利益政治逻辑：政策规则的利益化

政策执行过程也是国家权力嵌入乡村基层建立国家权威和秩序的过程，即国家政权建设。从西方民族－国家的成长史来看，国家政权建设的过程不仅涉及国家权力的扩张，更为实质性的内容是权力公共性社会关系、公共组织、治理方式以及公民身份的确立过程，即建立标准化、统一化、形式化的公共规则和公共政治。政治的恰当原则是一般性原则或普遍性原则。而只有当政治行为适用所有人，而不受某种具有支配地位的联盟或某个有效的利益群体成员资格的限制时，这个标准才得以实现。^[15]现代公共政治本质上是一套制度框架，它体现为政治生活中的一系列公共的操作规则、作业程序和运作机制，它关注的重点是政治生活中的制度、规则、程序。公共规则由人们平等博弈产生，并且因此形成规则的共识与认同，权力以规则产生、获得与运行。

村干部对土地政策的重新解释表明，国家政策所确立的公共规则在乡村干部的执行实践过程中并未在事先作为约束而存在，而只是在行动中和行动以后使行动成为可说明、可解释的工具。政策执行的过程变成了一个规则选择和利益竞争的过程，成为不断经由权变或运作过程建构并改变的过程。在垄断信息很容易的情况下，这种规则是权力化的，规则依靠权力产生，也依靠权力维护，更依赖权力修正规则的问题，掌握权力并拥有解释地位的一方，常常是能够决定规则适用的一方，他们可以根据利益需要和阐释对规则及其代表的原则进行取舍，政策规则的“真正意义取决于诠释的过程及谁来诠释”^[16]。同时，这种规则又是利益化的，若国家政策有利于乡村干部的资源支配地位时，他们会积极地执行政策；若国家政策对他们的支配地位构成威胁和约制，他们则会通过各种方式变通甚至抵抗国家政策。国家政策文本在他们的认识中不是一种绝对的实践规则，而是一种获得权力和利益的手段。张静把这种由利益、权力、地位等主导政治规则运行的逻辑称之为利益政治秩序。^[17]

在利益政治秩序中，规则选择依赖权力、信息、力量对比和控制竞争，规则主导变成了权力、利益及力量的主导。政策执行所体现的行政过程成为了利益博弈讨价还价的政治过程，表现出一种类似于金耀基所谓的“行政吸纳政治”的特征。由于利益处于因人因事而变的动态过程，因而不存在一个均衡稳定的认同规则，政策所包含的基本原则和规则随着权力者利益的变化而变化。在这种模式下，利益竞争行为没有标准，规则是一个永无止境的缔约过程。政策的强制性不是来自准则本身的共识性，而是来自它之外的行政权力的衍射。因为规则随着利益和权力而变化，一个事件摆平了，但不能成为未来同类事件的参照。它只能使用于一个事件和具体的情境，无法通过明确政策对未来人们的行为进行指引，社会上同样性质的冲突将重复发生，需要重新按照新的力量对比再度寻求平衡，而不是按照政策提供的预期规则进行处理，使得乡村社会治理游离在现代国家行政管制规则之外。国家政策所包含的确定性行为正当性变成了一对一特殊处理的谈判性行为，政策的规则演进动力的建设性作用被利益政治不断消解。这样的姿态助长了社会规范的非制度化发展，在乡村政权与其管理的村民之间不断制造出一种不信任的、不合作的、回避的甚至是抵制性的关系，并直接导致了国家（政策）与农民之间信任链条的断裂。

（二）特殊主义逻辑：政策价值的权力化

普遍主义是现代性政治的一个基本价值导向。按照帕森斯的观点，特殊主义构成了传统社会的特点，而普遍主义构成了现代社会的特点。前者是指“凭借的是与行为者之属性的特殊关系而认定对象身上的价值的至上性”，而后者是指“独立于行为者与对象在身分上的特殊关系而制定的规则”。^[18]国家政策体现的是一种公共关系，它的执行以创立公共身份及其关系为基础，这些公共身份被强制性地要求以公共规则去行动，从而建立起统一的公务角色来对社会价值作出权威性分配。因此，公共政策的价值导向是普遍主义的而非特殊主义的，它所调整的范围和对象是不断拓展的公共领域与公共利益。

从村干部税费尾欠征收中的“化公为私”行动可以看到，国家政策推行普遍主义价值的努力，在输入乡村社会的过程中遭到了乡村干部特殊主义实践逻辑的解构与颠覆，形成了一种公私关系混合的执行结构。乡村干部的政策行为显然并非意在发展出与国家权力普适性要求相一致的公务角色和治理规则来处理村庄公共事务，恰恰相反，他们的一切努力旨在通过公务关系的私密化来建立局部支配性权力关系，以此巩固个人的权威地位与权力文化网络。实际上，乡村干部的这种特殊主义逻辑已被更大范围的观察所证实，在孙立平和郭于华教授调查的华北B镇，主要表现为一种“软硬兼施”的“正式权力的非正式运作”；在吴毅教授研究的四川双村，则表现为一种可以被称作“投桃报李”式的“以其人之道还治其人之身”的民间权力技术的运用。

如果我们把政策执行视作一种资源配置权力，就不难发现这种特殊主义背后蕴涵着深层的权力逻辑：政策执行中的普遍主义原则导致权力的有限性，而特殊主义原则导致权力的扩张和泛化。也就是说当上面的一种政策需要让基层组织领导来重新界定时，他的权力就会上升；而当上面的一种政策只需要地方或组织的领导传达执行时，其权力就会下降。^[19]因此，一旦他们希望强化和提升其权力，就会倾向于尽可能多地使用政策中的特殊主义成分，而减少普遍主义的成分。村干部通过普遍主义(参照上级政策)→特殊主义(根据自身利益进行解释)→普遍主义(表面公正)的逻辑替换，不仅获得了文本上的普遍主义（形式上不违背上级政策）的保护，而且获得了解释上的特殊主义（本质上拓展个人权力）的实际效果，形成了与国家政策“外形相似内质相左”的本位主义地方性策略，这样既能对上级部门交代过关，也能对自己有利。在政策执行过程中，他们可以面对不同的对象做出不同的解释，而他们越解释权力也随之越大，国家政策成为聚集权力的一个重要道具。

这种特殊主义的最终后果是，导致个人关系对于国家、基层政权和农民三者之间公共关系的腐蚀。由于特殊主义的行动导向是个人关系和个人利益，通过血缘、族缘或人际网络关系的伸展，它可能扩展成为局部的整体利益，但它不能形成超越这些界限的公共利益、公共福利或基于公共理性基础的公平观念。公共事务的处理虽然借助个人关系得以组织并扩展，但它无法在不同的实体中扩散共享，因而不能通过政策介入发展出大家认同的普遍性原则和公共空间。公共关系的私密化挤压着村庄有限的公共政治空间，使村庄政治成为村治精英和个别能人所专有的公共空间，加剧了村民的政治冷漠感和“无政治阶层”属性，制约了乡村政治和基层政权的现代化转型。

（三）庇护关系逻辑：政策认同的村庄化

国家政策嵌入乡村社会必然涉及村庄成员公民身份的重新塑造，它不仅是一种关于结构和空间的实际类别，更是一种关于社会成员的身份、归属、认同的规范的建构，它培育包括国家和公民社会在内的公民权责支配和权利分布，由此建立起以现代民族－国家为整合中心的、分享同一个政治结构和命运的政治共同体。很多学者都曾以不同的方式指出，近代以降，国家强化自身权力向基层吸取资源过程的推进，改变了中国乡村社会中不同集团的角色关系和行动机会，破坏了传统上以地方精英为中心的社会整合秩序。尤其是新中国成立后，原有的乡村传统权威被彻底摧毁，农民被完全统合进国家机器当中来，农民的个体命运与国家政治精英所倡导的宏大意识形态紧密联系在一起。

村干部所拥有的对农村土地、国家资金等资源的宰制权表明，基层组织在农村社会中仍沿袭着传统的“管制”地位，它既是国家分配社会资源和实现社会控制的形式，又是整个政治体系的支撑者和资源的最终分配者。村民生活的一般权利并不在抽象的意义上由国家或宪法授予，而是在实际意义上由他们所在的初级组织授予。村民首先是生活在这种初级组织中，然后才生活在宪法确定的权利关系当中。基层组织在某种意义上取代了其它组织的授权有效性，它事实上是被“同意”代替宪政组织实现村民一般权利的基本单位。^[20]这意味着农民的身份权利是按照先“村民”后“公民”的序列产生和确立，村民更多地依赖于村庄单位来获取生存资源和权利，而非依赖于国家来获得资源和权利。因为国家没有致力于村庄政治文化的转变，也没有摧毁地方上牢固的关系网络，表面上农村和农民是被国家控制了，实质上却被农村干部所控制。^[21]

这样的结果，鼓励了村民对乡村精英的依赖，并把个体安全主要与基层政治单位——村庄共同体而非国家——联系了起来。因为村庄政权规定了村民的权利，并通过对分配和服务的控制，真正有效进入村庄社会协调乡村生活秩序的是经由村庄精英变通了的政策体系，它没有改变以习惯法为依据的地方管制秩序，无法实现以国家权威仲裁为中心的秩序整合和认同体系。在乡村社会真正建构起来的，是乡村治理精英与村民之间的庇护－被庇护关系和乡村地方单位的村庄共同体认同。村干部对上访种粮大户的“神仙下来问土地”的威慑，以及上级政府对移民上访户“还得在这个村庄长期生活下去”的考虑都表明，乡村精英的政策行为并未将村庄实际的管辖权统一到国家行政治理标准之中，而是力图将它保留在自己的控制范围之内，致力于形成以村庄共同体（甚至以个人）为中心的庇护关系和政策认同。

按照斯科特的经典定义，庇护关系是指一种角色之间的交换，可以被界定为一种涉及双边的工具性友谊关系的特殊情况，其中具有较高社会经济地位的个人(庇护者)使用自己的影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者提供保护和利益，被庇护者向庇护者提供一般性的支持和帮助(包括个人服务)作为回报。^[22]庇护关系通常在地位、财富和影响力不平等的双方之间形成，体现的是一种非对称的交换方式。乡村干部对村庄资源的控制地位，为这种不平等的社会交换提供了可能性。这种不平等交换加剧了社会资源配置与政策本身要求的疏离，政策只有同庇护者的意图相符时才能得以执行，政策利益的获得偏向于权威者或无条件服从权威者的村民。那些先赋性或获得性能力较低的相对剥夺感的成员形成了忍从性人格，产生只有无条件地顺从权威者或同他们达成良好人际关系才可能获得一定利益的依赖感和宿命观。这正好解释了在中国的大部分地区农民虽然明知村干部“把中央的好经念歪了”，但这些“歪经”仍得到贯彻执行的悖论现象。

乡村政策执行中的庇护主义导致国家权威和村民权利的双重边缘化。庇护者以国家权力行使者的名义向被庇护者提供排他性服务，从中获取经济政治回报，进而扩大了庇护者为了私人目的支配他人的行动能力。这种公共资源的支配占有方式破坏了国家权威的公共性和公正性，激励了保护者的逐利动机和营私行为。这种特殊权威扩张还造成了村民曲解国家政策，滋生了村民与国家政策之间的对立情绪。随着以利益为中心的庇护主义关系网络在乡村社会的扩展与弥散，国家正式制度的规范作用和整合能力被逐步边缘化、软弱化，公共权力在国家权威的名义下沦为少数人追求私人利益的工具，成为乡村社会政治冲突的温床。

五、结论与讨论

首先，村干部政策执行中的变通行为，从一个侧面反映出，一个世纪以来国家政权渗入、改造和控制乡村社会的努力远未完成。国家推行农村税费改革以来，关于国家与农村社会关系的走向，学界形成的一种普遍共识是国家权力退出乡村社会，赋予乡村社会更多的自治权，支撑这一共识的有力证据被认为是农业税的取消斩断了基层政权伸向农民口袋的“权力黑手”。本研究案例所展示的国家政策在乡村社会的遭遇已然表明，村庄自主性地位增强的只是少数人的支配权，并没有促成公民权利的公共分布与广泛扩散。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。^[23]只要基层政权还有“权益性行动”的空间和机会，他们就一定会以各种各样不符合国家意图的形式来实践政策，以谋取自身的利益，同时损害农民的利益。从现代政治发展的规律来看，政治现代化与国家力量的强化是同步进行的，是国家与社会的互强而非国家与社会的此消彼长。就当前中国农村来说，国家进入乡村社会并对其进行制度化治理仍具有自身的合法性与必要性，通过必要的组织手段贯彻国家意图和进行社会整合仍是国家顺利推进农村现代化的关键。要实现国家推进现代化建设的努力不在乡村打折扣，就必须通过“权力的规训”对乡村权力进行监督、约束与控制，形成“以权力制约权力”的制衡格局。

当然，这种自上而下控制策略的效果是很有限的，政策执行过程中的诸多问题是无法通过加强上层控制的方法来完全解决的。科层等级结构的关系越束紧，为保证服从所需的监督和决策点数目越多，异变和拖延的机会便越多，下级对上级指导的依赖便越大，对个人判断和解决问题能力的依赖便越小。对执行日益关注的一个巨大的讽刺是，我们越是努力运用传统的科层制控制手段，取得成就的可能性却越小。^[24]对乡村政策执行的单边权力控制，也极易陷入权力——服从——服从不够——更大权力的“权力陷阱”之中，而延误政策自身改进完善的机会。关键在于实现国家权力介入乡村的方式转型和体制创新，既要避免国家的超强控制和过度控制，不致使基层干部沦为“自动售货机”角色，出现“一统则死”的僵局，适度保持政策的活力来以适应我国农村发展的非均衡性；又要承认乡村社会的独立性及其自治权的合法性，为乡村自治提供普遍制度性的游戏规则，避免“一放则乱”的恶果。

其次，尽管本文引用的案例和论据皆有对“村头官僚”批判之意，但对于村干部政策执行中的自由裁量权及其变通行为，我们应该辩证地看待。任何社会的公共政策都存在“致命的自负”。现代社会的复杂性和人类理性的有限性，决定了国家不可能概括完美罗列穷尽地作出细致精确的预见性政策安排。假定政策制定者能完全控制政策执行的组织、政治和技术过程，无疑是一个高尚的谎言。不管是因为国家权力控制能力上的迫不得已，还是为了避免国家权力强制扩张造成社会内部关系的极度紧张，村干部在政策执行中的适度自由裁量权依然是必要的，国家需要保留一个能够协调各方利益的非正式缓冲空间。就连李普斯基也不得不承认：街头官僚的自由裁量权是普遍存在的，他们不可能被改革掉，也不可能因为管理的改进而消失。纵观历史，发轫于安徽小岗村的家庭联产承包责任制，滥觞于广西合寨村的村民自治，这些伟大的农村制度变革无疑与当时村干部的这种自由裁量权和农民群众的首创精神不可分离。是故，问题可能不在于村干部自由裁量权之有无，而在于这种政策变通是否以乡村公共利益为导向。

第三，要保证村干部政策行为的公共利益导向，实现基层政权由权威性自治向代表性自治的现代转型尤为关键。政策执行的自由裁量权之所以导致了村干部角色变异，根源在于基层政权与社会之间的利益关联处于分离结构之中，这种脱节导致了基层组织的代表性地位下降和政治功能萎缩，不仅影响了乡村社会的整合与秩序，也妨碍了国家目标与社会目标的有机链接。权威性自治向代表性自治转化的关键，不仅仅在于权威如何产生，更重要的是权利配置平衡的制度化发展。近年来，以村民自治为载体的基层民主政治取得了重大发展，且这种村庄民主效应已呈现向乡镇政权扩张之势。但不可否认的是，选举只是解决了权力的来源问题，并没有解决权力的行使问题。选举的完成只实现了民主的一半，民主重要的另一半即在决策、管理和监督中制约公共权力的运用。而恰恰在后一半民主上，无论在学术研究领域，还是在实践领域，都存在一定程度的忽略，出现了民主选举在村民自治“四大民主”中单兵突进的所谓“孤岛效应”。村民自治的下一步发展，就是要在民主选举的基础上，完善和健全村民民主决策、民主管理和民主监督的制度渠道和操作技术，充分保障村民在村庄公共事务中的决策权、参与权和知情权，形成“以权利制约权力”的力量平衡结构，使乡村政权朝着以宪政和法治为基础的现代公共政权发展。唯其如此，方可使村干部从追逐自我利益最大化的“村头官僚”，向忠实履践国家政策和社区利益的“双重代理”角色回归。

参考文献：

[1]Lipsky,Toward a Theory of Street-level Bureaucracy, Theoretical Perspectives on Urban Politics, Englewood Cliffs: Prentice-Hall,1977.

[2]王沪宁.当代中国村落家族文化[M].上海人民出版社,1991:284.

[3]吴业苗.村庄土政策的生成及其整合功能[J].人文杂志,2005(1).

[4]Kevin J.O‘Brien，Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”,Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999).

[5][德]马克斯·韦伯.社会科学方法论[M].中央编译出版社,2002:11.

[6][美]吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化[M].江苏人民出版社,1988:272.

[7][美]黄宗智.中国研究的范式问题讨论[M].社会科学文献出版社,2003:260－285.

[8][20]张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].浙江人民出版社,2000:88,124.

[9]王思斌.村干部的边际地位与行为分析[J].社会学研究,1991(4).

[10]徐德信.国家与农民交易的替代机制[J].学习与探索,1996(2).

[11]王汉生等.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊(香港),2001,冬季卷.

[12]费孝通.乡土中国 生育制度[M].北京大学出版社,1998:24.

[13][美]詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M].译林出版社,2001.

[14]孙立平.实践社会学与市场转型过程分析[J].中国社会科学,2002(5).

[15][美]布坎南，康格尔顿.原则政治，而非利益政治[M].社会科学文献出版社,2004:1.

[16][美]曼纽尔·卡斯特.认同的力量[M].社会科学文献出版社,2003:7.

[17]张静.规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学,2003(1).

[18]T.Parsons and E. Shils,“Toward a Geneneral Theory of Action”,Cambridge: Harvard University Press,1950.

[19]翟学伟.“土政策”的功能分析：从普遍主义到特殊主义[J].社会学研究,1997(3).

[21][美]弗里曼，毕克威，塞尔登.中国农村，社会主义国家[M].社会科学文献出版社,2002:373.

[22]James C.Scott,Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia, American Political Science Review,Vol.66,No.1,1972.

[23][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆,1961:154.

[24]Richard F.Elmore,Backward Mapping:Implementation Research and Policy Decision,in Political Science Quaterly,Vol.94,No.4(winter，1979).