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对法律服务市场管理与监督的思考

                                                                              ●吴京堂  徐暾

法律服务市场的主体主要是律师事务所的律师和乡镇法律服务所的法律工作者。对法律服务市场主体的管理与监督及对法律服务市场的清理和整顿，关系到法律服务市场秩序的稳定与持续发展，关系到当事人合法权益的保护，关系到司法公正及社会稳定的大局。这其中有许多问题值得深入探讨，由于乡镇法律服务所的管理模式与律师事务所的管理模式相近，法律工作者的工作内容与律师的工作内容相近似，在这里我们着重探讨对律师事务所及律师的管理与监督问题。

一、法律服务市场主体存在的问题及原因

法律服务机构及其从业人员存在的主要问题表现在以下三个方面：一是从业人员缺乏诚信服务的道德理念；二是从业人员与司法机关搞不正当关系；三是法律服务机构管理混乱。这三方面问题的产生有法律服务机构及其从业人员自身的内在原因，也有社会司法体制与执法环境的外在原因。律师事务所是自律性管理机构，自收自支的经济实体。律师作为自由职业者，不受人事关系、编制等行政限制。这就难免要使个别律师产生经济效益至上的拜金主义观念，在金钱面前什么职业道德、职业纪律、诚实信用、全都抛到脑后。另外，整个社会保障体系不健全，司法腐败严重，司法人员在诉讼中充当主导地位等法律服务大环境的恶劣，也使得个别律师事务所及律师面临过大的生存压力而忽视执业道德及规范建设的基本要求。

二、对法律服务市场主体的管理与监督

近几年，国家高度重视对法律服务市场的管理与监督。2004年，胡锦涛总书记、吴邦国委员长、温家宝总理、罗干同志和周永康同志就进一步加强律师队伍建设作出重要批示。司法部将2004年定为律师教育整顿年，将2005年定为律师规范建设年，今年2006年定为律师优质服务年。几年来的教育整顿与规范建设工作卓有成效，法律服务市场主体的服务质量与服务水平明显提高。然而，任何问题的解决都不可能一蹴而就。法律服务市场中存在的问题是多年积淀的结果，短时间的教育整顿和规范可能会在一段时间内起作用，但也可能会使一些问题被掩盖。整顿过后，一些长久难治的固疾完全可能会旧病重发。因此，对法律服务市场及律师的管理与监督工作是一项长久而复杂的工作，不能刚刚见到一点成绩就放手不管，而应该长抓不懈。

我们认为，对法律服务市场主体的管理与监督分为内在的和外在的两个方面。所谓内在方面即是要对律师执业的内在思想道德进行引导，包括法律服务理念、业务素质、业务能力、人生观、价值观等方面；所谓外在方面即对律师执业的外在行为进行管理与规范，通过一系列的法律规章来规范律师的执业行为。对以上两方面我们应该坚持“两手抓，两手都要硬”的原则。

三、对法律服务主体内在方面的规范与引导

法律服务主体的外在执业行为是其内在主观方面的客观表现。一位具有正确的法律服务理念、具有高尚道德情操的律师，他一定不会有违反执业纪律、侵犯当事人合法权益的行为。对法律服务主体内在方面进行管理与引导工作，要靠坚持不懈的思想政治教育、加强业务培训及理论学习、不断提高个人品德修养来实现。使律师成为具有高尚道德品质与较高理论素养的社会法律服务者。

近几年，司法部针对律师队伍进行教育整顿活动中提出的“三项教育”即是对律师执业行为的内在方面进行规范与引导的活动。所谓三项教育：一是在律师队伍中深入开展政治思想、政治信念教育；二是在律师队伍中深入开展法制教育；三是在律师队伍中开展职业道德和执业纪律教育。近期胡锦涛总书记倡导的树立社会主义荣辱观“八个为荣、八个为耻”，我们也要将其作为培养法律服务主体正确执业观念的理论依据。

对法律服务市场主体内在方面进行规范与引导的目的，是要使法律服务主体树立正确的执业观念，树立“诚信服务”的理念。诚信执业是律师执业活动的崇高追求，同时更是最低的行为准则。诚信是律师的基本职业要求，它存在于律师工作和生活的细节中。只有树立正确的法律服务理念、诚信执业，法律服务市场才具有生命力和发展的源泉。

四、对法律服务市场主体执业行为的管理与监督

对法律服务市场主体执业行为的管理与监督，属于对法律服务主体外在行为的管理与监督。人们的外在行为可以靠一套准则和规程进行规范。一套科学、严密、可操作性强的规范，对于人们的行为具有一定的指引作用。落实到对法律服务主体执业行为的管理与规范，就必须要有一套具有可操作性的、行之有效的具体法律规范来调整。

具体来说，法律服务主体的执业行为应当严格遵守《律师法》及《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关程序法律的规定，同时还要严格遵守中华全国律师协会制订的《律师执业行为规范》。对违反以上法律规范的执业行为要依法承担责任，要进行严厉的惩处。

近几年对律师队伍教育整顿活动中的“三个规范”即是对以上法律及规章的高度概括。“三个规范”是针对前述法律服务主体存在的三个问题而展开的。所谓三个规范：一是规范律师与法官的相互关系；二是规范律师事务所的内部管理；三是规范律师个人的执业行为。全国律师协会制订的《律师执业行为规范》和司法部与最高法院联合制订的《规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》这两部规范性文件，对规范法律服务主体的职业道德与执业纪律、规范执业行为，规范律师与法官的相互关系具有重要作用。对法律服务主体执业行为进行管理与监督的目标，应着眼于建立规范律师执业行为的长效机制，实现律师队伍的规范化、制度化、法制化。

我们现行的律师业务培训制度、律师及律师事务所年检制度、两证制度、投诉查处制度及诚信公示制度都是规范法律服务主体执业行为行之有效的制度。要充分发挥律师协会自律管理的优势。将法律服务市场主体执业行为的管理与监督规范化、法制化。

五、对法律服务市场秩序的规范与净化

在对法律服务主体执业行为进行管理与监督的同时，司法行政机关还要严格监管法律服务市场秩序，创建一个公平竞争的法律服务平台。目前法律服务市场仍然存在个别无证从事有偿法律服务及冒充律师进行有偿法律服务的现象。司法行政机关对这种情况的清理是屡清不止、屡禁不绝，这其中一个重要原因便是现行法律规范不配套、不严密，没有建立一套可操作性的规章制度对之进行规范。

我们对“黑律师”的清理必须要从源头上采取果断措施加以铲除。我国民事诉讼法及行政诉讼法规定，除律师做为法定的职业代理人之外，法院还可以许可其他公民做诉讼代理人。法院开庭审查代理人资格时，一般情况下无法审查其他公民代理人是否从事有偿法律服务，这就为“黑律师”的存在提供了可乘之机。我们认为，对其他代理人资格的审理权利应当由司法行政机关来配合审查。其他公民代理人在法院诉讼时，必须持有司法行政机关出具的审查证明方可出庭代理诉讼。这样便可从根源上有效地将“黑律师”的法律服务活动监管起来。

基于以上分析，我们建议大连市司法局会同大连市中级法院联合建立一套“其他诉讼代理人审查制度”。由司法行政机关对其他诉讼代理人的资格进行审查。法院确认诉讼代理人合法的依据一方面是律师事务所及法律援助中心等法律服务机构的出庭函及其律师执业证，另一方面便是司法行政机关出具的同意代理诉讼证明。除此之外的诉讼代理人一概为非法，法院应拒绝其出庭诉讼（法定代理人除外）。如果能够建立以上制度，那么“黑律师”充斥法律服务市场的混乱局面将会得到根治。

对法律服务市场的管理与监督关系到社会文明的进步，关系到司法公正的保证，关系到社会稳定和发展。司法行政机关必须严格履行监管法律服务市场的职责，对法律服务主体的执业行为进行正确的引导与监督，建立一支坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信的高素质的法律服务队伍，对法律服务市场进行规范与净化，从根源上清理“黑律师”的存在。为改革开放，社会稳定、和现代化建设做出更大的贡献。

                           作者：吴京堂 律师