孙津（北京师范大学政治学系教授、致公党北京市委副主委、北京市政协常委）

 

      党和政府高度重视民生问题，关注民生也是政协委员履行职能的一个重要方面。事实上，如果民生方面出现了问题，那么从性质、特征、以及运作机制等方面来讲，这个“问题”就反映了某些相同和类似事情所具有的普遍性。因此，在实践中我有一个体会，就是在针对具体的事情提出建议的同时，还要注意制度方面的创新。

       就一般情况来说，我们都把“民生”理解成人民的生活，不过，生活上的事情如果成为某种“问题”，那么所涉及的就不仅仅是个人的困难。其实，民生表示的是某个领域的活动特征，所体现的是人们在生存、生计和生活方面的某种关系。相对说来，生存指的是维持生命及其延续的基本能力，生计指的是支持生存的物质来源和手段，生活则是与生存和生计相适应的物质条件和价值预期。不难看出，这三者之间往往是有矛盾的，比如，当生存能力较差、生计来源较为局限的时候，满足与此相适应的生活方式和价值实现和提出更高的预期之间就会出现矛盾。如果这个矛盾仅仅是某些个人不适当要求或心态的体现，那么它就是个体的或具体的困难；但是如果在相当数量的人（或群体）以及某一类事情上都出现了类似的矛盾，那么这个困难就可能在普遍性上成为某种“问题”。因此，从社会学角度讲，“问题”的意思是指某一类现象或事物自身的矛盾达到了某种程度，以至于如果社会不去解决它就可能影响或造成这方面既定格局的变化。换句话说，具有不得不在普遍意义上进行调整的事情才叫做“问题”，所以至少从功能作用来看，问题的解决或矛盾的转化都有赖于制度层面的调整或创新。

       以上讲的是一般性道理，下面结合两个具体的工作实践，谈谈我对于从制度创新角度关注和解决民生问题的一点体会。

       第一个是关于留学人员创业问题的调研和建议。从中关村留学人员创业园成立算起，由政府主导和扶持的留学人员创业事业已经有十年了，自北京以后，许多省市也成立了类似的创业园。由于致公党的侨、海界别特征，我们一直很关注留学生创业的事情，也做了逐年的跟踪调研。在调研中我们发现，许多问题是带有普遍性的。首先，创业初期主要是缺少投资和一些生活问题，企业运作和民生问题常常混在一起。其次，大体上说，现在留学人员的生活问题都不大了，只有子女入学还有困难，但是心态上仍然过于依赖政府，不能像国内其他人那样自己积极去解决。第三，留学生创业主体的群体特征逐渐显现出来，但是政府仍然只是从发挥人才作用的角度来支持这种创业，没有很好地针对这种群体特征来发展这个事业。这方面最突出的体现，就是优惠政策心理和做法，留学人员要资金投入的支持似乎理所当然，而政府的投入又基本上是平均主义，缺乏项目和实际情况的针对性，而且资金数量太少。第四，随着这个事业的发展和整个形势的变化，留学人员创业已经成为一项事业，它本身也需要不断创新，相关的政策也需要作相应的调整。

       因此，我们的调研主要是从留学人员创业创新事业的制度创新角度，特别是针对这个创业创新主体的群体特征，提出建立相应政策体系、甚至法律规范的建议。第一是研究制定与留学人员创业创新相关的地方性法规，梳理国家和北京市现有与留学人员相关的法律、法规和政府规章，从实施人才战略和坚持市场公平相一致的角度，通过地区立法的方式对我市留学人员创业创新工作进行引导，维护留学人员的合法权益，确保其创业创新事业健康发展。为此，应该加强两个重要的常规工作。一是随时掌握留学人员的整体变化，了解他们的具体情况和要求。调整现行偏重、甚至仅针对技术应用和产品研发的政策体系。二是切实帮助他们营造发展环境，包括吸纳他们担任领导职务和参与制定相关政策。第二是研究政府扶持的政策体系，促进普遍效益的持续提高。具体内容包括，1、研究重点扶持、一般扶持、带动扶持的标准参照，调整和制定相应的实施办法；2，研究设置能够与资本和技术市场接轨的、针对留学生创业企业的大型专业投资机构，开拓资金来源，调节带动机制；3，在扶持依据方面，研究制订将科研成果、科研转化能力、市场需要等要素结合起来的指标参照，以及将创业和创新结合起来的平衡调节指标；4，破除单纯实用观念，建立扶持的进入和退出机制，使阶段性、针对性扶持和常规性、普遍性扶持相互补充，在政府和留学人员双向选择的意义上成为企业创新的常态支持因素。第三是加强政策协调统筹能力，有效整合资源。其一，不断提高把握、处理中央和北京关系的政策能力。结合留学人员创业创新事业的特点，梳理现行政策，明确职能权限并使之相互衔接，针对难以衔接的环节建立调节机制。其二，针对政策创新、服务创新和企业创新相互支持的需要，研究建立留学人员创业创新相关职能部门的协调统筹机制，争取相关政策的合理调整（比如放宽对科技入股量的限制，扩大各种专项基金和专家证书发放的规模、帮助留学人员企业进入资本市场和金融市场、直接建立科技型中小企业担保公司，对某些研发失败的风险扶持等）。其三，制定各种资源整合的政策依据和扶持办法，发挥高等院校和科研院所的科技优势。比如制定鼓励他们与留学人员企业合作的政策及相应的奖励办法、提供知识产权使用或技术转化以及兼职从业等方面的中介服务等。第四是建立海外学人与归国留学创业人员的联系机制。北京市政府正在筹建“海外学人中心”，它的工作内容不能仅仅是负责对海外学人的资源组织管理工作，还要成为海外信息末梢收集信息和传达信息的综合中心和平台，促成可持续的海外智力资本与国内智力市场的有机结合，并且在为海外学人回国访亲探友，学术交流，子女培训提供服务、以及促进各国文化交汇和交流的同时，以各种方式开展“反独促通”、协助应对和处理国际突发事件等工作。

       另一个是关于非公经济分配问题的调研。当前，非公有制经济已成为北京国民经济的重要组成部分。在党和政府的正确领导和社会各界的共同努力下，非公有制企业劳动关系建设得到加强，非公有制企业劳动关系保持总体和谐。但是，非公有制企业劳动关系局部问题突出，潜在的矛盾和问题严重：非公有制企业劳动争议中集体劳动争议比例增加，劳动关系的阶段性不稳定因素增多；工资集体协商制建设总体推进迟缓，劳动者在工资水平确定中的“弱势”地位没有改变；工会组织建设相对滞后，工会维权形式主义严重；尚未形成普通劳动者工资增长机制，工资集体协商建制率低；社会保险关系转移难，非公有制企业社会保险覆盖面较窄；非公有制企业职工劳动保护权益未得到有效维护；法律法规不健全，政府监管力度不够。

       面对这种情况，我们认为最直接涉及民生的问题是收入分配，而且，劳动合同法出台之后，企业和员工之间的关系最容易引发矛盾的也是以收入分配为核心的利益问题。事实上，企业界、学术界和社会上也的确有不少关于实施劳动合同法的议论。因此，我们的调研就从如何更好地实施劳动合同法这个角度，在制度创新的层面上，提出了关于探索建立北京市非公有制企业工资分配共决机制的建议。建议认为，政府要发挥引导作用，积极创造条件，充分调动非公有制企业、工会组织、工商联等非政府组织的主动性，进行非公有制企业劳动关系内部、外部调整机制的改革，通过整合以下五方面的工作，探索工资分配共决机制，建立符合社会主义市场经济体制要求的非公有制企业的形式。

       一是大力提倡非公有制企业工资集体协商制。推进非公有制企业工资集体协商工作，非公有制企业是主体，职工是根本，工会是代表，政府是主导。政府是构建非公有制企业和谐劳动关系的主要推动力，有关部门应充分重视、积极引导和培育非公有制企业工资集体协商机制，通过制定、完善相关政策法规，培育协商主体。劳动保障部门要及时为非公有制企业提供工资指导线、劳动力市场价位、最低工资标准等信息，通过制定和发布工资指导线，为非公有制企业自主分配和集体谈判决定工资水平提供客观的依据和标准。二是积极引导职工参与，全面推进工会组织能力建设。完善非公有制企业工会主席及其他干部产生机制。完善非公有制企业工会主席及其他干部产生机制，把思想政治素质高、热爱工会工作、愿意为职工服务的人选到非公有制企业工会工作岗位上，这是非公有制企业工会建设的重点。三是加快完善协调劳动关系三方为主、多方参与机制。要以政府召集工会和雇主组织，从源头促进政劳资三方协商机制的建立完善，以出台劳动法律法规、行政规章和三方会签文件和政策等形式，调整和解决劳动关系和劳动者政策中的重大问题。要培育劳动关系两大主体——工会和雇主的协商谈判能力，逐步形成劳动关系自主谈判，决定劳动关系事项的格局。其中，发育工商联组织的自主协商谈判能力和作用至为重要。四是加快建立工资增长机制，加强对非公有制企业工资收入水平的宏观指导和监控。非公有制企业家要树立正确的价值观、财富观和社会责任感，要保证工资增长与企业效益增长相适应。各级政府和有关部门要采取积极措施，努力寻求企业与员工利益结合点，探索建立正常的工资增长机制，保证工资增长不低于物价增长，使普通员工、低收入人群享受到改革开放、经济社会进步、企业发展带来的成果。要关注普通员工的收入增长问题，特别是农民工的收入问题。加强对非公有制企业工资收入水平的宏观指导、监控和管理。五是尝试实施非公有制企业弹性参保政策，完善非公有制企业社会保险立法和监督制度。在社会保险政策实施上，要适合非公有制企业发展的特点，使缴费、待遇水平和非公有制企业发展水平相适应。要针对非公有制企业发展的困难和问题，在缴费上可实行“低进低保”的政策，即允许非公有制企业低比例缴费，低标准享受养老保险待遇；在缴费方式上，允许非公有制企业实行灵活的缴费方式，非公有制企业可按季或按年一次性缴纳养老保险费。对人员较多、一次参保有困难的企业可允许其先为签订劳动合同期限较长的员工办理社会保险关系,对流动大、劳动合同期限较短的职工，通过分步实施,最终实现全覆盖。同时，要加强劳动争议预防，完善劳动争议处理机制，加强对非公有制企业劳动保护的监督，加强法律法规建设，完善劳动保障监察制度，引导非公有制企业家树立科学财富观，倡导“共创财富、公益社会”的理念，营造实现“劳资双赢”的社会舆论环境。

                                                载《北京观察》，2008年第2期