随着农历年前省级人代会的陆续闭幕，从2006年年中开始的地方各级人大换届已经完成。其中，官员代表比例下降，一线工农代表增加，尤其是农民工代表的亮相等新气象，得到社会各界和专业人士的广泛首肯，并寄予厚望。
除人大自身建设外，近年来，地方人大还开创出许多新做法。在立法方面，更注重质量与程序，如开展立法体系评估，更重视专业意见，立法之门对公众也敞开更多。在监督方面，手段更为规范，更显精细，如执法检查广泛开展，代表视察可“突袭”，对预算实行“在线监督”。在重大事项决定方面，屡屡出现对政府提案说“不”的声音。
这些创新之举，基本上都是依照宪法、立法法、监督法等法定轨道而设，切实行使权力，履行职责。
专家指出，在中国政治框架中，地方人大的进展并非孤行，与全国人大有着密切的双向互动，往往是全国人大在大方向上率先垂范，并掌握“节奏”。
作为中国的根本政治制度，人大制度又是中国特色民主政治建设中的关键一环，与执政党建设一起脉动，并得其支撑，呈现积极稳妥、循序渐进特征。中央反复强调，要“充分发挥人民代表大会作为国家权力机关的作用”，“支持人民代表大会依法履行职能”，“保障人大代表依法行使职权”。
矫正代表失衡格局
在人大制度建设中，代表构成是社会长期关注的焦点之一，其核心为希望改变“官多民少”的格局。
执政党中央和全国人大及其常委也多次要求优化代表结构。事实上也获得了一定程度上的改变，但多年来的变动，都不如此次人大换届调整力度之强。
换届其间，农民工代表的新出现最为抢眼。在上海、广东、浙江、江苏、辽宁、青海、河南……越来越多的农民工成为地方国家权力机关的一员，与来自其他各界的代表并座论政，行使同样的话语权、表决权。
当前农民工有两亿之众，已成中国产业工人的主力军，但过去一直缺席人大代表，被认为是人大广泛性、代表性的一个重大缺憾。
去年3月，第十届全国人大五次会议通过第十一届全国人大代表名额和选举问题决定， 便规定，“在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表”。这一要求虽直接指向全国人大代表，但也间接影响了地方人大代表的选举。
许多省份在布置这次人大换届选举工作时，都对农民工代表提出了明确要求，甚至是具体指标。如江苏省特地要求，在苏州、无锡、常州等农民工集中的城市，每县至少要有一名农民工代表。重庆市则规定，农民工代表比例不低于5％。结果有51名农民工当选重庆市第三届人大代表。
同样比照原本针对全国人民代表的有关规定，地方人大代表中，来自一线的工人和农民代表人数也得到大幅提高。
在河南，工人和农民代表的总数达344名，占代表总数的36.2%。从浙江省当选的636名代表中，一线工人、农民105名，占16.5%，比上届提高了6个百分点。在湖南长沙新选出的市十三届人大代表中，一线工人33名，比上届净增26名。
在接受本刊记者采访时，中国人民大学法学院常务副院长、中国宪法学研究会会长
因人大代表名额基本稳定，有增就有减。农民工、农民、工人代表增加的另一面，是官员代表比例的下降，尤其是来自政府机关的干部大幅减少。
许多地方采取了有力措施压缩“官员代表”的比例。如上海市人大在此次换届过程中，实行了新原则：减少政府部门领导干部代表，除工作需要外，上海市政府组成人员一般不提名为代表候选人。于是，上海市新当选的860名第十三届人大代表中，厅局级以上领导干部人数比上届减少49名。
在北京，新当选的770名十三届人大代表，各级政府机关的代表62人，比上届大幅减少38人，仅占代表总数的8.05%。在新疆，县(市、区)人大代表中领导干部代表比例有着25%的上限。在长沙，“一府两院”组成机构和部门负责人作为被监督对象均未被纳入同级代表候选人名单。
中国社科院政治学所研究员史卫民乐见这一“重大进步”，他表示，官员比例的大幅下降，切中“身份悖论”的弊病，即集监督者与被监督者于一身。
加强选民选区意识
伴随农民工等一线代表的增加，曾有关于其代议能力的疑问。对此，史卫民对本刊记者表示，当人大代表，最重要的不是个人能力、专业水准，而是代表谁的问题。
史卫民称，即使再专业的代表，也只对自身专业所在具有优势，而人大工作具有全局性。另一方面，农民工等来自一线的代表可通过视察、调研、与选民接触了解情况，发现问题。如果他们能积极履职，反倒可能比以前提高议案的整体质量。
史卫民等研究人大制度的专家，对人大代表应加强选民、选区意识已呼吁多年。他特别提醒，选民意识不同于身份意识，并非农民代表代表农民、工人代表代表工人，在县乡直接选举中，是指对选区负责，在间接选举中，是指对所在地方负责。
事实上，全国和地方各级人代会上，经常就有知识分子等其他身份的代表在为农民、工人说话，不限于身份。
选民选区意识其实是法定责任。代表法第四条规定，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”
要从源头上加强代表对选民、人民负责的意识，有赖于选举制度的进步，真正由人民选出人民代表。2004年修改的选举法新增规定，选举委员会组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。
有的地方在选举中还设计得更为周详。如四川雅安市在2006年改革乡镇人大代表选举制度，改“登记选民”为“选民自愿登记”， 使公民的“被选举权”落到了实处，由“被动”变为“主动”；创新人大代表候选人提名办法，改组织提名为自愿报名，变“要我当”为“我要当”；创新候选人与选民的交流方式，所有候选人都要在选委会的组织和指导下确定自己与选民见面的方式，回答选民提问，做出竞选承诺。
据雅安市人大常委会人士介绍，当选代表的责任意识和角色意识增强。他们把“人民选我当代表，我当代表为人民”作为座右铭，主动走访选民、向政府反映选民的合理诉求。代表的认可度、合法性也普遍提高。
对选民选区负责的意识还需良好的履职平台。为此，不少地方探索建立了代表联络站等新机制。如深圳市南山区从2004年开始，创建了街道人大代表工作室片区人大代表工作站。前一个试点由区人大和街道党工委安排区人大代表深入社区，定期接待群众来访，及时将群众反映的问题转办，及时反馈处理结果。
后一个试点采取聘用人大代表联络员的机制，由人大代表联络员负责联系人大代表和居民，定期到社区与居民交流，搜集民情民意等；受人大代表委托对社区内一些公共问题进行研究分析，通过人大代表形成提案，提交政府职能部门解决，并跟踪办理进度；等等。
南山区委书记、南山区人大主任叶名辉称，这两个制度在操作层面上保证了人大代表履职的定时化、定点化、规律化、规则化，从而推动了人民代表大会制度的进步。
无独有偶，浙江宁波市海曙区、杭州市上城区等地方人大常委会也都在近年探索建立代表联络站，并经由试点而在全辖区内推行。
与早些年个别代表独自主动加强与选民联系不同，上述创新都是通过组织渠道开展，更为规范，也更具影响力。
另外，代表联络站点多在城市出现亦有其中道理。在农村，有乡镇人大，但在城区，人口远多于乡镇的街道没有正式人大机关。与行政机关相比，人大也缺少街道办、居委会这样的派出机构和群众自治组织，于是，代表联络站点便成为延伸到最基层的一个有效途径。
兼重内脑与外脑
在近期的地方人大换届中，增加的代表还有专业人士。史卫民称，专业人士的作用将主要发挥在立法方面，因为立法要求的专业性较强。
北京市新选出的十三届人大代表中，大专以上学历的代表752人，占97.54%，比上届提高两个百分点。其中，研究生学历的354人，比例达45.91%；具有高级专业技术职称的471人，比例达61.09%。
党的十七大报告提出，“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。”可以预见，新增专业代表有望进一步充实到常委会和专门委员会中。北京市人大常委会人事室副主任张越在接受采访时曾表示，专业代表的增加，为改善人大常委会组成人员以及专门委员会组成人员的专业和知识结构奠定了基础。
在全国人大常委会层面，5年前曾增加19名专业化、年轻化委员，多被解读为专职化趋向。韩大元说，随着人民代表大会制度的发展，常委会组成人员的专业化、专职化是必然趋势，要根据立法、监督等工作面临的新形势，需要进一步创新机制，扩大专职人员的人数，特别是法律界、知识界的人士，提高常委会组成人员的专业化水平。
除在代表、常委会委员中加强专业人士外，许多地方人大还善于借用外脑。今年1月8日，经湖南省人大选举任免联络工作委员会、湖南省司法厅批准，全国首家“人大代表律师法律服务团”８日在长沙挂牌成立。
该服务团由１５名法律专业人士组成，其职责主要包括：为人大代表议案、建议提供法律咨询，出具法律意见；为人大代表履行法律监督职能提供专业法律服务；为人大代表参与立法、调研提供专业法律意见，为立法项目的起草、修改提供法律服务；为人大代表开展法制讲座等。
据悉，在2006年的湖南省人代会上，主席团收到议案123件，只有20件获得立案。而其他103件议案，主要是因为存在法律方面的问题，包括与上位法规定不符，没有附法规草案等等。
人大代表遭遇的法律困惑，并非湖南独有。在湖南之前，也有不少地方采取了相应措施，如上海市律师协会从2003年起，每年组织一批资深律师，为人大收到的议案提供法律咨询。成都市在2006年，首次次安排律师进驻人代会会场，为人大代表提供法律咨询服务。但这些地方都是在人代会期间临时设立法律服务团，而湖南省则在尝试建立的人大代表法律服务机制，成立律师法律服务团便是第一步。
韩大元评论称，具体实行法律服务制度时，应根据不同地区的实际情况，注重实效，强调规范化的运行程序，在提高实效上下工夫，切忌流于形式。
平衡专业与大众
在史卫民看来，重视征求、汲取法律等专业人士的意见，是近年各级人大立法的一个重要趋向。
这方面，全国人大及其常委会多有表率之举。一个突出的例子是物权法的起草，召开过多达一百多场的座谈会、论证会。在京研究机构、高等院校的大量专家，经常是立法机构的座上客。另有许多法律，都曾有过专家建议稿。
具有立法权的地方（省、自治区、直辖市、较大的市以及自治州、自治县）人大在这方面也同样表现突出。甘肃兰州还以规范性文件形式将其制度化，该市人大常委会2006年6月通过的《关于进一步提高立法质量的意见》规定，“特别要充分发挥专家、学者在法规起草中的作用。对一些专业性较强的法规，还可采取委托起草或招标起草的方式，直接把法规草案交给专家、学者起草。”
一方面是专业，一方面是大众。纵观近年人大立法，针对专家的座谈，与针对大众的公布草案、听证之举并行不悖，两头并举。
以北京为例，2003年，北京市人大常委会曾就2003年至2007年立法规划草案向群众征求意见2000多件；在制定《北京市养犬管理规定》过程中，委托抽样调查了5000户居民意见；2004年，公开征求对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的意见，其中60%的意见被吸收采纳。
兰州市人大常委会《关于进一步提高立法质量的意见》也规定，广泛征求民意、集中民智，保证公民对立法的知情权和参与权，凡属涉及经济社会发展全局的重大立法项目、争议较大的立法项目和人民群众关注的热点立法项目，法规草案都要在新闻媒体上进行公布，广泛征求社会各界的意见。
韩大元称，立法是利益的妥协与平衡过程，应充分尊重不同群体的不同利益需求，扩大立法的民主基础，拓宽民主途径。
韩大元和史卫民都认为，立法的专业性与大众性是可以寻求平衡的，都是民主立法的体现。史卫民还指出，大众意见有时可能会尖锐对立，有时可能与全局利益冲突，这就要求立法者既能秉持公心，又有专业立法技能，来做出取舍。而专业人士，本身就是大众的一部分，又有专业知识，能更准确地表达意见。
相较而言，事关民众切身利益的法律法规起草多在大范围内对民众公开，而专业性较强或针对性较窄的法律则更重视专业意见。
无论是面向专业人士还是大众，“开门立法”其实并非地方立法的法定义务。立法法规定的座谈会、论证会、听证会等听取意见形式，针对的只是法律和行政法规，而非地方性法规，且用词“可以采取”。
同样是追求立法质量与科学性，一些地方人大还开创出立法评估制度。2007年，湖北、海南、宁夏等地人大常委会不约而同地对当地地方性法规进行质量评估，如宁夏历时8个月，在全区首次对本届人大常委制定的地方性法规进行了全面评估，并重点评估了自治区道路运输管理条例。
而江西省人大常委会则在去年年底通过《江西省地方性法规质量评价办法》，对地方性法规质量评价的内涵、适用范围、评价主体、评价程序、评价标准等作了较为详细的规定。
上海市人大常委会研究室调研员周梅燕对本刊记者表示，立法评估虽无法定依据，但具有开创性意义，通过对一部法规从起草到程序等各方面的立体评估，可以总结经验教训，发现在立法前就可以避免的问题，并通过及时修订法规来完善地方性法规。
韩大元则在肯定立法评估积极意义同时建议，评估的主体如果是利益关系的第三者，或立法机关委托中介机关进行评估，更具有客观性与实效性。
与此相关，韩大元还指出，就目前而言，要积极发挥立法法第90条（审查下位法条款）的作用，从程序上保护国家机关对违宪、违法规范性文件的审查要求权与公民的审查建议权，可选择有意义的个案启动法规审查程序，以维护法制的统一性，为法规审查提供实践经验。
依法行权继续探索
党的十七大要求，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。专家认为，作为国家权力机关，人大在决策、监督方面大有可为。
中央也曾强调，“要充分发挥人民代表大会作为国家权力机关的作用，保证国家行政机关、审判机关、检察机关对它负责，受它监督。”
一般地市及以下人大虽无立法权，但却拥有各级人大都拥有的其他法定权力：重大事项决定权、人事任免权和监督权。
2006年10月，湖南省麻阳苗族自治县人大常委会第26次会议连说三个“不”，给外界留下深刻印象。因为无法定依据，县政府提交的工业原料林建设筹资办法未被列入会议议程；因为任职考察不满意，一法庭庭长被暂缓任命；由于建议办理不认真，一些承办单位或人员被通报批评。
在省市区一级，也有例可查。如2007年11月，上海市第十二届人大常委会第40次会议，未通过上海市政府提交的关于修改上海城镇医保办法的议案。
韩大元表示，人大对政府说“不”是人大地位强化的重要标志，说明人大在制度框架内找到了自身的位置，回归到宪法的基本原则。否决不能反映人民群众利益或错误的政府决策，恰恰体现了人大对人民负责的态度，是对宪法和法律负责的态度。
说“不”往往产生了良好的社会效果。如郑州市人大常委会2006年10月曾否决市政府看病难议案办理情况汇报，后来市政府很快出台了具体措施，确保弱势群体看得起病。
否定性权力毕竟不多用，代表视察、执法检查等则为常规作法。2007年10月，北京市人大常委会通过代表视察办法，规定视察应当采取多种形式，包括明察与暗访相结合，也包括增加一些事先不通知被视察单位的视察活动。此举便于了解现实中最真实的情况，避免视察活动的走过场和形式主义。
2007年3月，在湖南省人大常委会环保执法检查的强力推动下，湖南省历史上规模最大、决心最大、效果最好的环境污染整治行动——洞庭湖造纸业污染治理攻坚战拉开帷幕。湖区236家造纸企业关停了234家。
预算监督是人大监督权的突出重点。这方面有地方人大也做出了机制上的新探索。如四川省人大于的“在线监督”， 建立起了人大实时、动态监督政府预算执行的机制。
“在线监督”具体由预工委安排专人，以四川党政网(金财网)为平台，在省财政厅网页上增加“人大预算工委信息查询系统”栏目，实时监测省级各单位的支出情况。2007年6至10月，在监督中发现了部门预算执行中有1755笔共计7346万元的资金使用不够规范。在监督及促成的整改中，不规范支出逐月呈下降趋势。
另有一例，2005年7月以来，以“民主恳谈”闻名的浙江温岭在该市新河镇再次求索：让公民参与旁听镇人大会议审议政府财政预算；组织代表和公民参加公共财政和预算知识培训；在新河镇人民代表大会召开前引入民主恳谈模式对预算草案进行预审；增加会期让人大代表充分审议预算草案；以代表议案形式提出政府预算修正案并交大会表决；成立镇人大财经小组作为闭会期间代表监督机构等举措。
周梅燕认为，新河改革从人大预算审查切入，增加了公民参与和代表审议的程序，使得新河改革具有中国公共预算改革乃至乡镇人大制度建设都具有重要启示。
回顾并展望地方人大建设与履职时，史卫民认为，文本上的人大制度已相对健全，未来的关键是落实下去。至于创新，他也认为更多的在监督机制上，这既是人大的热情所在，也是人民的期盼。