公路收费乱局拷问路政体制
朱中原
世界银行前不久发布的一份最新研究报告显示，中国的高速公路通行费比发达国家的还要高。这份专门就中国高速公路而做的研究报告指出，在下一阶段的高速公路发展过程中，中国面临的挑战主要体现在投资规划、融资和管理运营三个主要战略领域。
报告指出，中国高速公路的通行费和许多发达国家相当，甚至更高，货车为每公里0.12-0.21美元。与中国车主的收入相比，这个费率是全世界最高的国家和地区之一。报告建议，中国政府不应继续提高目前已经较高的通行费率，而应该考虑实施全国范围的统一收费政策，避免用户即使在短途行使中也必须多次缴费、各路段费率不尽相同的情况。
近日，北京市人大常委会正式通过《北京市公路条例》，并由北京市政府向社会公告，自
相关数据显示，目前全世界建有收费公路的国家和地区有20多个，收费公路14万公里，其中约有10万公里在中国。中国的公路收费里程数目前就占据了世界70%之多。截至2000年底，我国收费公路年收费金额已达460亿元，收费站总数超过3000个，共有收费人员约16万左右，每年管理成本超过70亿元，非生产性开支占据较大比重，存在收费养人的现象。
公路性质的错位
中国之所以有这么多的收费公路，乃是源于我国“贷款修路，收费还贷”的投融资体制及政企不分的路政管理体制。
“贷款修路，收费还贷”的投融资体制始于1984年。应该说，在上世纪80年代，这项政策的出台对于筹集公路建设资金，加快交通基础设施发展，弥补国家财政的不足，特别是加快高等级公路发展，改善我国公路技术等级结构还是起着一定的促进作用。但是，随着国家财政资金的逐渐充裕，当初因为财力不足出台的权宜政策已到了改革的时刻。而且，这个政策运行的结果并非是弥补了政府公共产品提供能力的不足，而是已经演化成为个别部门获取垄断收入的途径。
1999年全国人大通过的《公路法》，对这项“贷款修路，收费还贷”的政策进行了法律认定。2004年颁布的公路收费条例，对贷款修路收费还贷和统还政策作了进一步界定。根据这个条例的第十四条规定，收费公路包括两种：一种是非经营性的政府贷款修路，一种是由企业投资运作的经营性修路。非经营性的政府贷款公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。第四条规定，全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。实际上，交通部、财政部、国家物价局联合发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》对此也明确规定，“凡由国家投资、养路费投资、民工建勤、民办公助、以工代赈办法及个人和社会捐资修建的公路、桥梁、隧道，一律不得征收车辆通行费”。
北京市忆通律师事务所律师刘晓原在接受记者采访时表示，对于非经营性的政府贷款的公路，在偿还完贷款以后，应该停止收费。对于经营性的公路，应该遵循相关条例所规定的收费期限，如果正常收费已经收回了，适当的回报也已经有了，还不停止收费的话，就属于暴利收费了。
另外，为对收费公路乱局进行整治，交通部于
一是县级以上地方人民政府交通主管部门以政府财政性资金投入并利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的收费公路，为政府还贷公路。政府还贷公路的建设和管理由县级以上人民政府交通主管部门依法设立的不以营利为目的的法人组织负责。省级人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路可以实行“统一管理、统一贷款、统一还款”的模式进行管理。
二是国内外经济组织投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的公路，为经营性公路。经营性公路由依法成立的公路企业法人依据相关法律、法规和规章履行建设、经营和管理职责，并接受国务院交通主管部门和省级人民政府交通主管部门的监督检查。
三是任何单位不得以任何方式非法设立经营性公路或人为改变政府还贷公路性质。对未依法转让收费权，将政府还贷公路按经营性收费公路进行建设管理的，要进行清理和属性复位。
四是在国家新的《收费公路权益转让办法》颁布实施之前，暂停政府还贷公路收费权益转让。国家新的转让办法出台后，收费公路收费权益转让要严格按照国家新的规定执行。
而事实上，目前的公路收费已经违背了国家对于政府贷款修路和经营性公路的收费规定，很多路段修路的钱是政府投资的，并不存在着借贷的问题，设站收费纯粹是地方为了增加经济收入；有些路段当初确实是贷款修的路，由于收费时间长，也早收回了贷款，但收费站却只见增未见减。例如曾经轰动全国的京石（北京—石家庄）高速公路违规收费案就是一个典型，此案由北京市民
另据
燃油收税、政府投资、公共使用
长期研究公路收费问题的国家行政学院
针对于这种情况，张孝德进一步指出，目前，应当站在将公路作为政府必须提供公共产品的高度，整顿混乱的公路收费。将公路收费纳入政府审计范围，对属于政府投资和贷款已收回的收费站要坚决撤掉，对需要还贷款的收费站，也要严格审定其收费的价格和收回投资的时间。建议中央要重点对省际公路收费进行整顿治理。在限定时间内，建立实现省际公路无收费通行。
在他看来，要恢复公路的公共产品属性，最为主要的是，尽快启动燃油税，规范收费，建立燃油收税、政府投资、公共使用的公路投资和管理的新体制。这是国际上通行的成功经验。他建议，应在规范公路收费为收税的基础上，建立起收入和投资挂钩，收多少钱，办多少事，逐渐实现不靠贷款修路，使道路管理回归准公共产品的管理体制上来，从根本上杜绝公共产品管理市场化、赢利化的问题。在条件成熟的情况下，建议政府制定《公路投资管理法》，用法律手段强化公路公共产品的性质和投资管理办法。
美国政府通过征收燃油税解决公路的使用成本问题，是一种有效、公平的方法。谁开的里程多，使用公路多，谁交的税就多。而且避免了设路卡收费导致的运行效率损失的问题，再加上专款专用，较好地解决了公路建设资金的需要。
实际上，在公路收费管理体制上，中国也进行过一些改革，但成效不大。
国务院1996年下发的《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定：“从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。”所谓项目资本金，就是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说就是非债务性资金。
但是，这种约束由于不够具体，也没有像美国那样上升到法律的高度，其刚性不足，难以被认真遵守。李金华所作的审计报告印证了这一点：“十五”期间，除北京和上海外，16省(市)新增的二级以上公路，有67%为收费公路，截至2005年底，云南、四川、黑龙江、重庆4省(市)的收费公路占二级以上公路的比例均超过了80%。这些收费公路的投资中，银行贷款等债务性资金占较高比例，如浙江、河南等10省(市)“十五”期间的收费公路投资中，贷款等债务性资金占73%。截至2005年底，18省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。
从公路投融资体制到路政管理体制
据一位长期研究公路体制的专家分析，表面上看，中国的公路收费乱局，是由现行的“贷款修路，收费还贷”的公路投融资体制造成的，而实际上，这种公路投融资体制，本身就是路政管理体制弊端的间接体现。由于缺乏科学、合理的公路管理体制和路政监管机制，不受权力制约的交通部门就完全可以通过间接的公路投融资体制，来充实自己的财政实力，从而无视公路的公共产品属性。政府部门已经将公路这一公共产品作为地方财政收入的一大利器。
根据现行的《公路法》相关规定，中国的路政管理模式主要表现为以下三种：
第一，直接管理模式。该模式将经营性高速公路与其他公路一样对待，实施路政管理机构独立执法的路政管理体制。高速公路的经营者提供路政管理机构的工作经费，实行收支两条线。这种模式能够落实各项路政管理责任，实现管理的公平、公正。但是，这种管理体制也有其明显的弊端，在实际管理中，路政机构往往受制于公路经营者，因为公路的财政经济大权基本都被掌握在公路经营者手中而非公路管理者手中，这样，就给公路的行政执法带来极大的难度，公路管理部门往往要看公路经营部门的脸色行事。
第二，执法委派模式。即路政机构以合同形式在明确与高速公路经营者双方责、权、利的情况下，派员进入经营企业，专门对该经营性高速公路实施路政管理。其优点是在路政执法中能得到经营者的积极配合与支持，并能在路政执法中充分利用经营者的管理设备资源，但是，由于路政执法者的工资等收入由经营者支付，因此路政执法中经常出现偏向经营者利益的情况，影响秉公执法，容易扭曲政府行政管理的宗旨，产生权力寻租。
第三，行政授权模式。即政府交通主管部门将路政管理权授予公路经营者，由经营者代行路政管理职能。这种模式虽然操作简单，但却使经营者兼当行政执法者，就是既当运动员又当裁判员，违背了行政管理学的基本原理，容易产生执法不公正等弊端。
以上三种管理模式，都使得现行的公路管理存在权责不分和政企不分的问题，虽然各地的管理模式不尽相同，但在很多地方，实际上存在着路政管理部门既是审批者，又是监管者，还是经营者的状况。这无疑是一种“左手”管“右手”的管理模式，在这种体制下，难怪出了问题不去追究，甚至公然隐藏内情。
比如，省一级的公路主管部门路政局或公路局均存在着政企不分的状况，突出地表现在，公路局既是管理部门，又是经营部门，或者是路政局分管公路管理，而另成立的公路集团公司则分管公路经营，而公路主管部门的一把手又往往兼任公路集团公司的一把手。这样的管理体制导致了监管无门，等于是监管者自己监管自己。如一些地方政府成立高速公路经营企业后，并没有对交通主管部门和经营企业的职权进行明确，导致经营企业脱离政府交通主管部门的监管，使社会公共利益受到损害。
目前，高速公路的管理在全国并不统一，全国各省份高速公路的管理主体都不尽相同。例如，有的省成立了由省政府直接管理的高速公路集团公司，直接隶属于政府部门，戴着一顶“红帽子”并与省级交通主管部门处于同等的行政地位，而交通主管部门要履行行业管理职能，就需要“不看僧面看佛面”；有的高速公路的管理主体是政企混合体，省交通厅厅长直接兼任高速公路集团公司的一把手；还有的是中外合资企业、上市公司自主经营、自负盈亏、自家事自己管。这样的监管体制导致的是交通部门官员的绝对腐败。如2005年，因收受巨额贿赂而被拘捕的北京市交通局原副局长毕玉玺就身兼着首都公路发展有限公司原党委书记、董事长的职务。交通局长又身兼企业的一把手，既充当行政监管者的角色，又充当企业经营者的角色，这样的双重身份焉能不腐败？事实上，在全国各地，像毕玉玺这样的案例比比皆是。又如国家审计署南京特派办在对江苏高速公路相关问题的审计分析中指出，江苏省交通产业集团有限公司统一负责高速公路投资经营管理，可以说是工程业主方，董事长由江苏省交通厅厅长兼任；而隶属于省政府的江苏高速公路建设指挥部相当于施工方，履行高速公路的建设职能，总指挥由江苏省分管交通的副省长担任，副总指挥由交通厅正副厅长挂职。在这样的体制下，业主对施工方的监管，“很难保证管理得体、监管到位”。
另外，我国现行的公路投资体制是在交通系统内部封闭运行，采用投资、建设、管理、运营“四位一体”的管理模式。一切资金由交通部门自行征收使用，对外融资实行统贷统还，独立设置项目法人，再加上不受制衡的招投标市场，导致了政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化，这种管理模式明显缺乏外部的监管机制，使路政监管成为软肋。
公路管理权与经营权的不分，直接导致了公路执法主体的错位，使得公路经营企业往往充当了执法者的角色，而作为公路经营者的企业，却并不具有法律效力和行政效力。《公路法》规定，只有交通主管部门或其设立的公路管理机构才具备路政执法主体资格。但由于各种原因，目前绝大部分省份都没有完成路政委派工作，因此导致许多高速公路的路政执法主体和路政执法人员的身份不合法。而且目前大量的高速公路公司是由企业来负责经营管理，这些经营企业显然不具备路政执法主体资格，作为企业编制的路政人员也不符合路政执法身份，导致行政执法主体严重错位。当并不具有公路执法权的公路经营企业在具备了行政执法权以后，就可以任意地行使其经营、收费和行政执法的权力，从而在收费政策上起着主导作用，而当公路经营部门进行暴利收费或违规收费以后，自然就可以不受监管了。
这种政企不分的路政管理体制，正是导致公路收费暴利的根源所在。因此，要从根本上彻底遏制公路收费暴利，就需要从根本上改革现行的路政管理体制，即改革政企不分、执法主体不当、监管不利、路权不明的路政管理体制，从根本上理顺公路管理部门与公路经营部门的关系，彻底分离公路管理权与公路经营权，厘清公路收费权与公路所有权的权属关系，规定公路收费部门只具有公路收费权，而不具有公路所有权。
原载《中国改革》杂志2008年1月号