对于立足于“三农”、面向广大农村地区的农村信用社来讲,一方面正在充分发挥其支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带的作用,另一方面又在默默地承担着市场经济和经济转轨时期所遗留问题的双重风险,风险隐患不同程度地存在着。面对潜在的风险,如何保护广大存款人利益,保证农村信用社存款的正常支付,进而维护整个农村金融体系的稳定,就成为一个我们急需解决的课题。
农村信用社为何要建立存款保险制度
农村信用社建立存款保险制度,主要是基于以下考虑:
首先,是防范经营风险,积极应对WTO挑战的需要。改革开放以来,我国农村发生了巨大的变化,开始由传统农业向现代农业转型,农村经济连年保持持续!快速发展。与此同时,农村信用社对“三农”的信贷投入也在不断上升。截至2001年底,农村信用社各项存款余额已达17263亿元,占金额机构存款总额的12%;各项贷款余额11971亿元,占金融机构贷款总额的11%,其中农业贷款余额4417亿元,占金融机构农业贷款总额的77%。但是,值得注意的是,农业产业结构的调整!农村经济的转型必然要打破时下农民所熟悉的产业结构和经营模式,突出和加强一些具有潜在优势的产品的生产经营,并使之走上生产、加工、销售一体化经营之路,最终形成区域优势产业。在这一过程中,除了自然灾害风险之外,更要面临市场风险、技术风险,以及生产、加工、销售链脱节等风险,有时甚至会出现一些政策性风险。一旦上述风险出现,势必会影响到农村信用社的资金安全,进而影响到农村金融的稳定。而存款保险制度的建立,则可使这些风险所造成的影响减少到最小,这将对稳定农村金融安全起着十分重要的作用。
其次,是防范金融风险,保护广大储户利益的需要。作为信用中介之一的农村信用社,其基本特征是高风险性和不稳定性,即其大部分资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款,自有资金只占全部资本的小部分,在经营管理不善或其他因素作用下导致不能按时清偿债务时,就易引起信用危机。由于农村信用社体制改革正在深化之中,经营机制尚未完全转变,资产负债结构不合理,“三性六自”原则难以落实,风险抵御能力较差,再加上金融配套改革未取得实质性突破,“公众高债权、企业高债务、金融高风险、政府高成本”的社会资金恶性循环仍未打破,在自我完善、自我发展和提高风险抵御能力方面尚未形成良性循环机制,在金融市场发育不完善、金融法规不健全、金融监管手段和方法落伍的背景下,实行强制性存款保险实际上也是对农村信用社发展的一种强制性保护。通过实行这一制度,既可转移风险,提高农村信用社自我抵御风险的能力,促使其强化风险意识,在保证资金安全的前提下开展经营活动,又可保护广大存款户的合法利益,避免金融风波而造成更大的破坏。
第三,是革新传统观念,提高储户风险意识的需要。长期以来,在计划经济体制模式下,农村信用社储蓄存款不仅没有风险,而且收益可观,一直是农村地区居民投资的首选渠道。在社会主义市场经济体制时代,企业破产不仅在理论上已被公众接受,而且在实践中也付诸实施,因此作为经营货币这一特殊商品的!属于小法人金融机构系列的农村信用社所潜在的风险也已为公众所接受。由于农村信用社是参照《商业银行法》的,因此,按照我国《商业银行法》的有关规定,出现下列三种情况,储户有可能要承担其存款的部分或全部付诸东流的风险:一是因分立、合并或出现公司章程规定的解散事由而解散;二是因吊销经营许可证被撤销;三是不能支付到期债务,经有关部门同意,由人民法院依法宣告其破产"当某家农村信用社因解散、撤销和被法院宣告破产而终止时,虽然《商业银行法》有及时偿还存款本金和利息,以及优先支付个人储蓄存款本金和利息的规定,但农村信用社是实行自主经营、自担风险、自负盈亏的,当其经营不善,在严重亏损情况下终止时,一般来说,是很难有实力再来支付全部的储户存款本金和利息的,损失最终只能由储户自己来承担。
最后,是适应市场退出,深化改革和发展的需要。近年来,人民银行对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资、债权转股权等措施进行援助,对一些违法、违规、资不抵债问题极为严重的金融机构,进行了依法接管、关闭处理,这既体现了国家整顿金融秩序、化解金融风险的决心,也表明了政府对市场游戏规则的遵守。如今,我国已经成功加入了世界贸易组织,农村信用社的改革和发展进入到最为关键的阶段。如何防患于未然,建立一套适合点多、面广、量小的农村信用社存款保险制度,就成为其加快改革和发展的关键所在"由于目前尚没有一套健全的市场退出制度与之相配套,也使农村信用社在市场退出中遇到了许多困难,增加了解决问题的难度,扩大了退出成本,给金融秩序的稳定带来了一些负面影响。因此,抓紧建立农村信用社存款保险制度,妥善处理资不抵债农村信用社的市场退出问题,降低其对经济和金融的冲击,对于维护和稳定农村金融市场秩序具有至关重要的作用。
如何构建农村信用社存款保险制度
农村信用社存款保险制度的构建,既要借鉴西方国家的成功做法,更要考虑我国农村信用社的现状。笔者认为,可按以下几步进行:
一、抓紧组建存款保险机构。作为一国存款保险制度的核心,存款保险机构的设立是防止已投保的存款户因银行破产而遭到损失,进而提高公众对银行的信心,提高整个金融系统的稳定性。针对我国农村信用社的实际,是否由各省(直辖市!自治区)政府组建一个区域性、政策性和非盈利性的存款保险机构,该机构具有较大的权威性,是一个隶属于省(直辖市、自治区)政府的正厅级机构,并下设若干个市(地)级派出机构,通过经营农村信用社的存款保险业务来执行其监督、管理职能,与所在地人民银行一道共筑防范金融风险的防线。
二、正确界定存款保险范围。从国外经验来看,按照市场经济“保护弱者”的原则,一般只对小额储蓄存款进行保险,对大额储蓄存款则不予保险。美国存款保险制度规定,只对10万美元以下的储蓄存款进行保险。日本则从今年4月1日起取消存款无限额担保制度,一旦银行破产,政府只保证每个储户1000万日元的存款和利息。但从我国农村信用社的实际来看,存款大都来自千家万户的农户、个私和农村基层组织,在一定时期内应该一律给予保险。如果存款得到全额保障,更可大大减轻农村信用社的压力。
三、合理筹措保险基金来源。借鉴国外相关做法,农村信用社存款保险机构建立一个特别基金,用于救助资不抵债!濒临破产的农村信用社。保险基金一般通过地方财政拨款(约占50%左右)、中央银行认股(约占30%)、发行存款保险机构债券(约占20%)三种方式来筹集。同时,存款保险机构将保费中的一部分用于国债、金融债券投资及向投保人贷款以获取收入,一部分用于行政管理费用的支出,另一部分则用于弥补保险基金的不足。
四、充分发挥费率抑制功能。存款保险机构可实行固定费率和浮动费率并行的双轨收费。其中固定费率按农村信用社年投保的存款金额按一定比例收取;浮动费率则通过对农村信用社资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平和盈利质量、资产流动性水平分别进行分析和评价,对其科学地进行风险等级评估,根据其风险程度的高低而确定不同的收费标准,对经营风险大的收取较高的费率,对经营风险低的可适当降低费率,以此来抑制农村信用社的经营风险,鼓励其稳健经营。
五、大胆履行监管补充职责。作为一国中央银行金融监管职能的有效补充,存款保险机构通过经营农村信用社的存款保险业务来执行监督、管理职能。在具体实施中,可每隔6个月对所监管的农村信用社进行一次现场检查,根据检查结果将其分为资本状况健康的、充足的不充足的、不良的以及严重不良的五种类别,并给出相应的划分标准"若农村信用社资本状况出现异常被动,就要及时采取相应的纠正措施,使其在发生危机的前期就能及时处理,防止风险大面积扩散。
小资料；何谓存款保险制度
所谓存款保险制度,是指国家为保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定,通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度"它是国家货币主管部门在金融体制中设立负责存款保险机构,规定本国经办储蓄业务的银行必须或自愿地按吸收存款的一定比率向保险机构缴纳保险金进行投保。当银行出现信用危机时,由存款保险机构向银行提供财务支援,或由存款保险机构直接向存款者支付部分或全部存款,以维护正常的金融秩序。
链接：海外存款保险制度的实施
1829年美国纽约州首次实施存款保险制度;鉴于1930年到1933年间,美国大批银行倒闭,美国金融管理当局开始认识到仅靠银行的存款准备金,还不足于避免美国银行的倒闭风潮。因此,根据美国1933年通过的银行法,联邦存款保险公司作为一家为银行存款保险的政府机构,于1934年成立并开始实行存款保险,以避免挤兑,保障银行体系的稳定,此举标志着这一制度的真正发展。六七十年代,欧美其他国家开始认识到存款保险制度的重要性,纷纷建立自己的存款保险制度。由于起着保护存款人的利益!维护金融秩序的稳定、提高金融监管水平等作用,存款保险制度已经成为西方国家市场金融体制的有机组成部分。
作为著名的国际金融中心,香港的银行体系十分发达"在历史上,香港曾多次发生银行危机。为了解决银行危机中银行倒闭给公众和银行体系带来的损失问题,香港从80年代开始考虑建立世界通行的存款保险制度。但是出于各种原因,对此一直存在争议。作为金融体系改革的一部分,香港最近加快了存款保险制度的出台步伐。日前,香港金管局又发出存款保险制的第二份公众咨询文件,收集意见之后,预计将在今年年底前拟定有关条例草案。今年4月1日起,近邻日本实施新的银行存款和利息保险制度,取消无限额担保,此举意味着日本的银行金融机构一旦倒闭,政府不再对储户的存款承担全额保护的义务。对此,各界反映热烈,认为解除银行存款保险制度,会加重中小银行募集活期存款的成本负担,加大储户对中小银行的关注程度,增加对中小银行经营状况的不安情绪,加大个人储户的存款风险,使中小企业的融资问题变得更加突出。孰好孰坏需要时间来作进一步的验证。
一篇旧作，原刊于《上海金融报》2002年5月2日第4版
农村信用社为何要建立存款保险制度
农村信用社建立存款保险制度,主要是基于以下考虑:
首先,是防范经营风险,积极应对WTO挑战的需要。改革开放以来,我国农村发生了巨大的变化,开始由传统农业向现代农业转型,农村经济连年保持持续!快速发展。与此同时,农村信用社对“三农”的信贷投入也在不断上升。截至2001年底,农村信用社各项存款余额已达17263亿元,占金额机构存款总额的12%;各项贷款余额11971亿元,占金融机构贷款总额的11%,其中农业贷款余额4417亿元,占金融机构农业贷款总额的77%。但是,值得注意的是,农业产业结构的调整!农村经济的转型必然要打破时下农民所熟悉的产业结构和经营模式,突出和加强一些具有潜在优势的产品的生产经营,并使之走上生产、加工、销售一体化经营之路,最终形成区域优势产业。在这一过程中,除了自然灾害风险之外,更要面临市场风险、技术风险,以及生产、加工、销售链脱节等风险,有时甚至会出现一些政策性风险。一旦上述风险出现,势必会影响到农村信用社的资金安全,进而影响到农村金融的稳定。而存款保险制度的建立,则可使这些风险所造成的影响减少到最小,这将对稳定农村金融安全起着十分重要的作用。
其次,是防范金融风险,保护广大储户利益的需要。作为信用中介之一的农村信用社,其基本特征是高风险性和不稳定性,即其大部分资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款,自有资金只占全部资本的小部分,在经营管理不善或其他因素作用下导致不能按时清偿债务时,就易引起信用危机。由于农村信用社体制改革正在深化之中,经营机制尚未完全转变,资产负债结构不合理,“三性六自”原则难以落实,风险抵御能力较差,再加上金融配套改革未取得实质性突破,“公众高债权、企业高债务、金融高风险、政府高成本”的社会资金恶性循环仍未打破,在自我完善、自我发展和提高风险抵御能力方面尚未形成良性循环机制,在金融市场发育不完善、金融法规不健全、金融监管手段和方法落伍的背景下,实行强制性存款保险实际上也是对农村信用社发展的一种强制性保护。通过实行这一制度,既可转移风险,提高农村信用社自我抵御风险的能力,促使其强化风险意识,在保证资金安全的前提下开展经营活动,又可保护广大存款户的合法利益,避免金融风波而造成更大的破坏。
第三,是革新传统观念,提高储户风险意识的需要。长期以来,在计划经济体制模式下,农村信用社储蓄存款不仅没有风险,而且收益可观,一直是农村地区居民投资的首选渠道。在社会主义市场经济体制时代,企业破产不仅在理论上已被公众接受,而且在实践中也付诸实施,因此作为经营货币这一特殊商品的!属于小法人金融机构系列的农村信用社所潜在的风险也已为公众所接受。由于农村信用社是参照《商业银行法》的,因此,按照我国《商业银行法》的有关规定,出现下列三种情况,储户有可能要承担其存款的部分或全部付诸东流的风险:一是因分立、合并或出现公司章程规定的解散事由而解散;二是因吊销经营许可证被撤销;三是不能支付到期债务,经有关部门同意,由人民法院依法宣告其破产"当某家农村信用社因解散、撤销和被法院宣告破产而终止时,虽然《商业银行法》有及时偿还存款本金和利息,以及优先支付个人储蓄存款本金和利息的规定,但农村信用社是实行自主经营、自担风险、自负盈亏的,当其经营不善,在严重亏损情况下终止时,一般来说,是很难有实力再来支付全部的储户存款本金和利息的,损失最终只能由储户自己来承担。
最后,是适应市场退出,深化改革和发展的需要。近年来,人民银行对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资、债权转股权等措施进行援助,对一些违法、违规、资不抵债问题极为严重的金融机构,进行了依法接管、关闭处理,这既体现了国家整顿金融秩序、化解金融风险的决心,也表明了政府对市场游戏规则的遵守。如今,我国已经成功加入了世界贸易组织,农村信用社的改革和发展进入到最为关键的阶段。如何防患于未然,建立一套适合点多、面广、量小的农村信用社存款保险制度,就成为其加快改革和发展的关键所在"由于目前尚没有一套健全的市场退出制度与之相配套,也使农村信用社在市场退出中遇到了许多困难,增加了解决问题的难度,扩大了退出成本,给金融秩序的稳定带来了一些负面影响。因此,抓紧建立农村信用社存款保险制度,妥善处理资不抵债农村信用社的市场退出问题,降低其对经济和金融的冲击,对于维护和稳定农村金融市场秩序具有至关重要的作用。
如何构建农村信用社存款保险制度
农村信用社存款保险制度的构建,既要借鉴西方国家的成功做法,更要考虑我国农村信用社的现状。笔者认为,可按以下几步进行:
一、抓紧组建存款保险机构。作为一国存款保险制度的核心,存款保险机构的设立是防止已投保的存款户因银行破产而遭到损失,进而提高公众对银行的信心,提高整个金融系统的稳定性。针对我国农村信用社的实际,是否由各省(直辖市!自治区)政府组建一个区域性、政策性和非盈利性的存款保险机构,该机构具有较大的权威性,是一个隶属于省(直辖市、自治区)政府的正厅级机构,并下设若干个市(地)级派出机构,通过经营农村信用社的存款保险业务来执行其监督、管理职能,与所在地人民银行一道共筑防范金融风险的防线。
二、正确界定存款保险范围。从国外经验来看,按照市场经济“保护弱者”的原则,一般只对小额储蓄存款进行保险,对大额储蓄存款则不予保险。美国存款保险制度规定,只对10万美元以下的储蓄存款进行保险。日本则从今年4月1日起取消存款无限额担保制度,一旦银行破产,政府只保证每个储户1000万日元的存款和利息。但从我国农村信用社的实际来看,存款大都来自千家万户的农户、个私和农村基层组织,在一定时期内应该一律给予保险。如果存款得到全额保障,更可大大减轻农村信用社的压力。
三、合理筹措保险基金来源。借鉴国外相关做法,农村信用社存款保险机构建立一个特别基金,用于救助资不抵债!濒临破产的农村信用社。保险基金一般通过地方财政拨款(约占50%左右)、中央银行认股(约占30%)、发行存款保险机构债券(约占20%)三种方式来筹集。同时,存款保险机构将保费中的一部分用于国债、金融债券投资及向投保人贷款以获取收入,一部分用于行政管理费用的支出,另一部分则用于弥补保险基金的不足。
四、充分发挥费率抑制功能。存款保险机构可实行固定费率和浮动费率并行的双轨收费。其中固定费率按农村信用社年投保的存款金额按一定比例收取;浮动费率则通过对农村信用社资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平和盈利质量、资产流动性水平分别进行分析和评价,对其科学地进行风险等级评估,根据其风险程度的高低而确定不同的收费标准,对经营风险大的收取较高的费率,对经营风险低的可适当降低费率,以此来抑制农村信用社的经营风险,鼓励其稳健经营。
五、大胆履行监管补充职责。作为一国中央银行金融监管职能的有效补充,存款保险机构通过经营农村信用社的存款保险业务来执行监督、管理职能。在具体实施中,可每隔6个月对所监管的农村信用社进行一次现场检查,根据检查结果将其分为资本状况健康的、充足的不充足的、不良的以及严重不良的五种类别,并给出相应的划分标准"若农村信用社资本状况出现异常被动,就要及时采取相应的纠正措施,使其在发生危机的前期就能及时处理,防止风险大面积扩散。
小资料；何谓存款保险制度
所谓存款保险制度,是指国家为保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定,通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度"它是国家货币主管部门在金融体制中设立负责存款保险机构,规定本国经办储蓄业务的银行必须或自愿地按吸收存款的一定比率向保险机构缴纳保险金进行投保。当银行出现信用危机时,由存款保险机构向银行提供财务支援,或由存款保险机构直接向存款者支付部分或全部存款,以维护正常的金融秩序。
链接：海外存款保险制度的实施
1829年美国纽约州首次实施存款保险制度;鉴于1930年到1933年间,美国大批银行倒闭,美国金融管理当局开始认识到仅靠银行的存款准备金,还不足于避免美国银行的倒闭风潮。因此,根据美国1933年通过的银行法,联邦存款保险公司作为一家为银行存款保险的政府机构,于1934年成立并开始实行存款保险,以避免挤兑,保障银行体系的稳定,此举标志着这一制度的真正发展。六七十年代,欧美其他国家开始认识到存款保险制度的重要性,纷纷建立自己的存款保险制度。由于起着保护存款人的利益!维护金融秩序的稳定、提高金融监管水平等作用,存款保险制度已经成为西方国家市场金融体制的有机组成部分。
作为著名的国际金融中心,香港的银行体系十分发达"在历史上,香港曾多次发生银行危机。为了解决银行危机中银行倒闭给公众和银行体系带来的损失问题,香港从80年代开始考虑建立世界通行的存款保险制度。但是出于各种原因,对此一直存在争议。作为金融体系改革的一部分,香港最近加快了存款保险制度的出台步伐。日前,香港金管局又发出存款保险制的第二份公众咨询文件,收集意见之后,预计将在今年年底前拟定有关条例草案。今年4月1日起,近邻日本实施新的银行存款和利息保险制度,取消无限额担保,此举意味着日本的银行金融机构一旦倒闭,政府不再对储户的存款承担全额保护的义务。对此,各界反映热烈,认为解除银行存款保险制度,会加重中小银行募集活期存款的成本负担,加大储户对中小银行的关注程度,增加对中小银行经营状况的不安情绪,加大个人储户的存款风险,使中小企业的融资问题变得更加突出。孰好孰坏需要时间来作进一步的验证。
一篇旧作，原刊于《上海金融报》2002年5月2日第4版