关于法人治理结构及国有企业公司制改造问题的异议

           河北银监局金融性公司处  董风江

   内容提要：法人治理结构具有优越性吗？理性分析的结论是：否。法人治理结构本身具有一些难以克服的弊端，同其他企业经营机制相比并不具有优越性，那种希图通过采用法人治理结构来改善企业经营管理的想法是不科学的。公司制的优越性就在于公司制本身，而不是法人治理结构，法人治理结构是股权多元化前提下对企业经营机制的选择，股权多元化是为了满足企业大规模筹集资金的需要而产生的，股权多元化本身对企业的经营管理并没有什么必然的好处。国有企业经营机制不健全的根本的原因是国有产权主体虚置，这是一个法人治理结构之外的问题，在国有产权主体虚置的情况下，在法人治理结构方面做文章是注定不会收到满意效果的。


近年来，法人治理结构问题成为我国经济生活中一个倍受关注的焦点，这是因为我国把建立现代企业制度作为国有企业改革的方向,而公司制是现代企业制度的主要形式，法人治理结构则是公司制的一个主要特点。国有企业经过多年股份制改革的实践，并没有实现许多人的美好预期，很多国有企业并没有通过股份制改造实现经营机制和经济效益的明显改变，以沪深股市一千多家上市公司为例，其中连续亏损两年以上被带上ST帽子的就有一百多家，多数公司效益平平。许多人把这种情况归因于法人治理结构的不完善，因而把如何完善法人治理结构作为国有企业改革研究的重点。笔者认为这种认识需要探讨。
一、关于法人治理结构有一些理论上的问题需要澄清。
（一）法人治理结构与其他企业治理结构相比是否具有优越性
换句话说，公司制的优越性到底是什么？笔者认为，公司制与独资企业、合伙企业相比，主要优势并不是法人治理结构，而是公司制本身，公司制可以从众多投资主体那里筹集资金，实现资本的快速扩张，满足企业经营和发展对资本的需要。资本是制约企业发展的一个硬条件，企业各种经营活动都需要资金支持，资本少，就不能满足企业生产经营的需要，不能扩大经营规模实现规模效益，不能及时采用新技术、新设备，不能及时研发新产品和扩大市场营销，不能在激烈的市场竞争中占据优势。要实现快速筹集资金，单个投资主体的力量往往是有限的，必须广泛吸收众多投资者的资金，因而便出现了股权多元化，这里股权多元化并不是目的，而是为了解决快速大量筹集资金的需要而产生的。因为投资者众多，甚至有些大型的股份有限公司投资者多达几百万人，这些众多的投资者不可能全部参加企业的经营管理，甚至也不能全部参与企业的重大决策和选择经营者，因而只能选举少数代表行使这些权利，因此全体股东作为企业资产的终极所有者，组成企业的权力机构——股东（大）会，选举产生企业的经营管理机构——董事会，由董事会代表全体股东对企业进行经营管理。董事会是一个合议机构，如果企业经营管理的所有事务都要通过开会讨论决定的话，那无疑太缺乏效率了，因而只能由董事会选聘一名具有专门才能的总经理负责企业的日常经营管理，以总经理为首组成企业的执行机构，而董事会只负责决定公司的经营计划和投资方案等重大决策。为了监督董事会和经理层忠实地履行职责，维护股东利益，股东（大）会还选举产生了监事会，这种股东（大）会——董事会——经理层——监事会分权制衡的机制便是人们所说的法人治理结构。许多人特别欣赏公司制三权分立式的治理结构，认为股东（大）会掌握所有权，董事会掌握决策权，监事会行使监督权，总经理行使执行权，彼此分工负责，相互制约，认为这是公司制的优势之所在，其实这是一种似是而非的认识，理论上的监督制约在实践中并不能很好地落实，不仅如此，法人治理结构还有一些不可避免且难以克服的弊端和缺陷。下面谈一下这些问题。
1、利益主体多元化，相互之间矛盾重重。
股东（大）会是由众多股东组成的，他们之间并不是一个利益整体，而是各有自己的不同利益，不同利益主体之间必然产生矛盾，在公司制中最常见的是大股东与小股东之间的矛盾，大股东往往从自身利益出发，利用控股地位和表决权优势，无视小股东要求，独自或少数大股东合谋决定公司的重大事项，而由此产生的损失却要全体股东承担。董事会作为受全体股东信托，代表全体股东经营管理公司的机构，理应忠实地维护公司和全体股东的利益，但实际上并不全是这样，作为董事会成员的股东往往另有自身的利益，他们有时会为了自身利益而损害公司的利益。如2004年11月30日，创维数码(香港上市公司)主席、全国政协委员黄宏生因涉嫌诈骗及挪用公司资金，被香港廉政公署拘捕。黄宏生1988年创立创维实业有限公司，2000年4月，以创维数码在香港证券交易所主板上市。在上市之前，创维公司是黄宏生家族的私有企业，这时公司与黄宏生的利益是一体的，而上市之后，创维数码成了公司制的公众企业，虽然黄宏生是公司的控股股东和董事局主席，但公司和黄宏生的自身利益已不再是高度一体的了，黄宏生为了独自一身的利益而挪用公司资金，从而损害了公司和其他股东的利益。虽然他作为公司控股股东的权益同样也会受到挪用公司资金的损害，但他从挪用公司资金中得到的收益要大于他作为股东的损失，所以他选择了挪用公司资金。这种事例并非绝无仅有，据报道，仅在过去两年内，香港已有超过１０家上市公司因主席涉嫌不法诈骗等原因而遭停牌。
除了股东之间的利益矛盾外，股东和经理层之间的矛盾也是公司制企业中普遍存在且很刺手的一个问题。经理层作为接受董事会聘任代为经营管理公司的人员，理应忠实地履行代理人的职责，维护好被代理人的利益，但实际上股东和经理层的利益是不同的，股东关心的是所有者权益最大化，关心公司的长远发展和长期回报，而经理层关心的是自身报酬的最大化，追求的是工资、福利和职务消费的增长等，他们往往采取的是一些短期行为，而不倾向于采取那些对公司长远发展有利而短期效益不明显的长期投入，在董事会、监事会监督制约不力的情况下，一些品行不佳的经理甚至敢于铤而走险，损害公司利益，中饱私囊，即使是公司股东出任的经理，也可能会选择损害公司利益而肥一己之私的行为，这些都是屡见不鲜的。据《金融时报》2004年12月22日报道，日本金融厅调查发现，在上市的日本公司中，每10家就有一家在财务报表中欺骗投资人。
2、机构设置复杂，决策效率低下，经营管理成本高。
众所周知，公司制企业设立了股东大会（股东会）——董事会（下设了专门委员会）——经理层（经理层下设众多的经营管理部门）——监事会这样众多的机构，因而机构设置复杂。在经营决策方面，经理层负责企业日常的经营管理，密切了解公司的经营及外部环境的变化，但却无重大决策权；董事会掌握公司的经营管理决策权，却很少开会，不能及时了解公司经营及外部环境的变化，不能及时决策，并且公司的投资计划，年度财务预、决算方案，利润分配和弥补亏损方案，增加或减少注册资本等事项，董事会也无权决定，要由股东大会做出决议。无论是董事会还是股东（大）会，所讨论事项都要在开会一定日期之前通知；开会讨论时，由于董事会、股东会人数众多，彼此之间意见不一，往往争论不休，议而不决，这些都必然要增加决策时间，降低决策效率。无论公司那一个机构，开展活动、行使职能都必须有相应的经费支出，从而加大了经营管理的成本；由于经理层的利益与股东们的利益不一致，所以经理层往往总是努力追求自身工资福利和职务消费的最大化，必然加大公司的支出。
3、内部人控制问题。
由于股东大会不直接经营管理企业，股东们实际上处于企业的外部，即便是董事会，也不是常设机构，不能密切了解公司的经营与管理。经理层直接负责公司的经营与管理，实际上掌握了公司的控制权。由于现代大型企业的生产技术和经营管理都非常复杂，一般股东并不具备这些知识，所以难以监督制约经营者。在了解公司信息方面尤其存在着不对称，股东们了解的公司信息都是由经理层披露的，而经理层对披露的信息往往根据自己的需要进行取舍甚至包装，常常不反映公司的真实情况，股东们不充分了解公司的信息，就谈不上对经理层的密切监督。经理层常利用对公司的实际控制权，从事于有利于己而损害公司和股东利益的行为，当问题严重到无法掩盖而被迫曝光时，已经形成实际损失，股东利益已实际受到损害。这就是所谓的“内部人控制”问题。
以上这些都是公司制企业不可避免且难以很好解决的问题，人们尝试采取各种措施解决这些问题，但往往解决了这一问题又会产生新的问题，例如为了解决大股东侵害小股东利益的现象，有的公司将股权安排得比较分散，但这时股东往往会因为持股比例小，不大关心公司的经营管理，希望他人多操心，而自己搭他人的便车，坐享其成，每个股东都这样想，就会对公司的发展很不利，使公司缺乏战略管理，并加重内部人控制的现象，以至于有的股份公司不是董事会选择经营者，而是经营者操纵选择董事会成员。所以股份公司客观上需要有持股相对较多的股东，多关心公司的经营管理。实际上股份公司的主要发起人或者股份公司的前身——独资或合伙企业的创始人必然持有公司较多的股份，否则无法号召他人入股。但这又使大股东侵害小股东利益的现象在所难免。又如，为了解决内部人控制问题，股东会和董事会对总经理职权设置了较多限制，这时总经理又会感到掣肘太多不能施展才能，从而有碍于公司的发展。
从经营管理的角度讲，笔者认为独资企业的经营机制是最好的，独资企业所有者自己经营自己的企业，没有委托代理的成本问题，没有委托人与代理人之间的信任问题，没有代理人不竭诚尽职的问题。在所有者自己不具备足够的经营才能的情况下，可以聘请有才能的经营者，这时所有者只有一人，不存在不同所有者之间相互推委和搭便车的问题，所有者会密切关注自己企业的经营管理，对经营者的监督制约比公司制的要有力。独资企业的最大缺点是资本有限，不利于迅速扩大经营规模。合伙企业在一定程度上克服了个人独资企业资本实力狭小的矛盾，但实力还是有限，在合伙人对企业的经营管理存在分歧时，企业有可能解体。另外独资企业和合伙企业都存在无限责任的问题。从经营管理的角度讲，公司制的经营管理问题是最多的，上面已经谈过。现在有许多人认为公司制的经营机制比独资和合伙企业的要好，笔者不同意这种观点。试问，如果有一个项目需要的资金不太多，一人独自也能投资，那么，由多名股东共同投资组成的股份公司是不是一定要比独资企业经营得好呢？恐怕没有这个道理。
有些人特别欣赏公司制的民主决策机制，认为通过投票表决，可以克服独资企业所有者个人决策的缺点，但实际上公司制企业是按股份表决，往往是控股股东说了算，实际上还是独家决策，在股权比较分散的情况下，不同股东之间的民主表决也并不等于科学决策，不能保证决策的科学性。独资企业的所有者在决策时，也可以遵循科学决策的程序，广泛向专家和企业中层干部咨询，拟定各种方案，经过慎重抉择后做出决策。
综上所述，笔者认为公司制的优越性就在于公司制本身，而不是法人治理结构，法人治理结构是股权多元化前提下对企业经营机制的选择，而股权多元化则是为了满足企业大规模筹集资金的需要而产生的，并不是股权多元化本身对企业的经营管理有什么好处，那种希图通过采用法人治理结构来改善企业经营管理的想法是不科学的。
（二）所有权与经营权是否必须分离
许多人把所有权与经营权分离作为公司制的一个重要特征，强调股东掌握所有权，总经理掌握经营权，二者严格分开。其实所有权与经营权分离不是一个目标，而是一个结果。因为现代大型企业的经营管理者需要有专门的才能，这往往不是一般股东所能具备的，所以要从外部聘请有专门经营才能的人来出任总经理。作总经理的条件是要有经营管理的高超才能，而不是非要从股东之外聘请，如果在股东中就有这样的人才，又何苦非得到外面去请？在总经理从外部聘请的情况下，由于他不是股东，与股东的利益不一致，并不自发地努力为公司和股东的利益着想，在经营中可能不竭诚尽力，还可能从事损害公司和股东利益的行为，为了防范这种现象，同时也是为了激励经营者，股份公司往往推行经营者持股和股票期权激励措施，使经营者成为股东。所以，所有权与经营权分离并不是公司制的一个内在要求。
企业一般都经历了一个从小到大的成长过程，现在国际上许多知名大企业如福特、微软等，当初都是从个人独资或几个人合伙干起来的，那时所有者和经营者都是一体的，后来随着企业的发展，为了满足扩充资本的需要，才招募新股东成为公司制企业，那些创始人依然持有公司的较多股份，控制着公司的经营管理权。如果非要求所有权与经营权分离，那么就不会有当初的那些独资或合伙企业，因而也不会有后来的大公司。所以，所有权与经营权并不是必须分离的，相反所有权与经营权分离后，就必然产生委托代理的成本问题、忠诚问题、尽职问题等。现在我国理论界谈论较多的所有权与经营权分离问题，实际上不是公司内部的所有权与经营权必须分离，而是国家对国有企业的所有权与经营权必须分离，即政企必须分离，因为政府担负着众多的社会职能，不可能专心去搞国有企业的经营管理，政府部门运用行政方式也不能搞好国有企业的经营管理。
二、我国国有企业的公司制改造问题
国有企业股份制改造的目的，一是使企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人，摆脱作为政府附属物的地位，使政府不再干预企业的经营与管理，实现政企分开，二是使国有产权代表进入企业，克服国有产权主体缺位的弊端，通过引进不同性质的股权，在企业内部建立具有监督与制约机制的公司法人治理结构，转变企业经营机制，提高企业经济效益。这两个目标都是正确的，然而通过股份制改革的实践，这两个目标并没有完全实现，尤其是转变企业经营机制、改善企业经济效益的根本目的远远没有达到，许多企业的股份制改造仅仅是起到了筹集经营资金，解决资金困难的作用。
在法人治理结构方面，不仅公司制企业固有的各种问题，在我国国有企业改制而成的股份公司都存在，并且由于国有股权的原因，某些方面表现得更为严重。我国国有控股股份公司存在的主要问题是：1、国有股一股独大，中小股东在公司经营决策及管理方面发挥不了作用；2、作为国家股股权代表的董事、监事不能有效维护国家股权益，国有产权主体虚置的弊端未发生改变；3、一些公司董事会、监事会形同虚设，不能有效监督制约经营者；4、不少公司董事长兼任总经理，但董事长却不为所有者利益着想，加剧了内部人控制的问题，一些公司总裁肆意经营管理，严重不负责任，如2001年倪润峰复任长虹公司总裁之后，与美国APEX公司展开大规模合作，由APEX公司负责长虹彩电在美国市场的销售，4年时间里，只有产品出，没有货款回，倪润峰卸任后，2004年底长虹公司披露被APEX公司诈骗4.675亿美元（最多只能收回1.5亿美元）的消息，长虹公司陷入巨亏；又如中航油公司违规炒作石油期货造成的5亿多美元巨亏，中储棉公司违规豪赌棉价上涨造成的10亿人民币巨亏等。5、一些公司高级管理层蛇鼠一窝、沆瀣一气，共同侵害所有者利益，这样的事例不胜枚举；6、许多公司经营管理混乱，经济效益低下，公司高管人员对公司有多少对外投资、有多少子公司都不清楚，对外投资和子公司无不亏损，如粤海发展、“ST春都”等，类似案例很多；7、企业报告的信息失真，严重欺骗社会公众和投资者，如蓝田股份、银广厦等公司的财务造假问题。
形成上述问题的原因是多方面的，理论界对此作了大量探讨，如国有资产管理权限分散，国有资产管理委托代理链条太长，对公司高管人员的管理行政化，对经营者缺乏有效的监督制约和激励措施等，这些的确都是国有改制公司经营管理不善的原因，但笔者认为最根本的原因是国有产权主体虚置，这是一个法人治理结构之外的问题，在国有产权主体虚置的情况下，在法人治理结构方面做文章是注定不会收到满意效果的。
国有资产的最大特点就是产权主体虚置，即没有人真正关心国有资产的权益，没有人真正对国有资产的保值增殖负责。国有资产属于全体国民所有，但没有量化和分配到每一个公民，每一个公民并没有支配和处置其所拥有的国有资产的权利，也没有收益分配和剩余索取权，只是全体国民作为一个整体拥有对国有资产的所有权。全体国民无法直接共同经营管理其共有财产，只能由政府作为代表来行使其所有权，政府对其所有权则只能通过其授权机构（国有资产管理部门、国有资产投资公司）的活动来实现，政府机构的职权又只能通过其工作人员和委派的国有企业管理人员的工作来实现，但国有资产管理的结果与这些人员的自身利益没有密切的关系，国有资产保值增殖，他们的自身利益不明显增加，国有资产亏损流失，他们的自身利益也不明显减少，因此，他们根本不会像关注自身利益那样密切关注国有资产的权益。不仅如此，一些负责国有资产管理和经营的人员还常常借职务之便侵蚀国有资产，如今，国有资产流失已是一个人所共知的严重问题，“有人估计国有资产平均每年流失1000亿元左右”（杨瑞龙《现代企业产权制度》）。国有资产流失不仅有企业经营者的不法，也有政府管理人员的失职与腐败，归根到底，都是由国有产权主体虚置造成的。
传统公有制经济理论对国家工作人员的人性假设是：他们是大公无私、忠于职守、能自觉地维护国家和集体利益的人，是一种能够自觉地摒弃个人私利的道德上的“完人”，然而现实却与这种假设相反，国有资产流失和政府官员腐败暴露出人性的自私无处不在，而道德上的“完人”却总是凤毛麟角，这就使我们不得不反思关于人性的认识。美国诺贝尔经济学奖获得者布坎南在其代表作《公共选择论》、《自由、市场和国家》中指出：国家不是神造物，它并没有无所不知和正确无误的天赋。国家乃是一种人类组织，在这里做决定的人和其他人并没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误，是利己主义和狭隘个人利益所驱使的“经济人”，当他们面临种种诱惑而必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方面。马克思主义经济理论的基本原理同样指出：人都是出于一定的目的和动机而参加经济活动的，这种目的和动机就是对物质利益或经济利益的追求，人与人之间所发生的各种关系中最根本的关系就是经济关系，而经济关系的实质就是经济利益关系。所以，我们必须清楚地认识到，国家机关的工作人员和国有企业领导者也都是具有个人私利的“经济人”，必然会发生追求个人私利的行为，这是不以人们的主观意志为转移的客观规律，这就是国家机关工作人员和国家委派的国有产权代表及国有企业经营者不能真正维护反而侵蚀国有资产权益的原因，也即国有产权主体虚置的原因。
　　国家为了加强国有企业和国有资产管理，采取了各种措施，但都未能取得满意效果，国务院发展研究中心副主任陈清泰在一篇文章中道出了国有资产管理的困境，他说：曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因“哥俩好”，考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用；国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深入参与；政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事；国家曾通过“财税物价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事；政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵；国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数……。归根结蒂，造成这种状况的根本原因，就是国有资产产权主体虚置。
经济生活的最基本准则是产权约束，即所有者必须对其资产的保值增殖负责，必须约束其委托的经营者的行为，监督制约经营者不损害自身的权益。如果所有者不密切关注自身的权益，不能及时纠正经营者损害自身权益的行为，那么经营者渎职或出于私利损害所有者权益的现象将在所难免，经济生活就不可能正常运行。国有企业的各种问题归根结蒂都出在国有产权主体虚置上，在国有企业股份制改造中，各种弊端的根源也在于国有产权主体虚置，由于国有股权的代表不能真正维护国有股的权益，经济运行中的基本准则——产权约束便不能发挥作用，公司法人治理结构中的基本环节——作为最终权力机关的股东（大）会便不可能真正发挥作用，公司法人治理结构的有效运行便失去了基础。
由于国有产权主体虚置的不可改变性，所以各种改革措施都难以收到理想的效果。公司制企业的正常产生逻辑是先有了各个产权明确、约束有力的投资主体，然后由这些投资主体共同出资形成股份制企业，而我们却是在国有产权主体虚置的情况下，希图通过公司制来克服国有企业的弊端，当然是难以如愿的。不可否认，有一些国有企业通过公司制改造获得了较快的发展，其实有些未经过股份制改造的国有企业经营得也不错，这些企业经营得好，本质上不是由于机制好，而是由于经营者具有良好的个人品质和才能，能自觉地遵守国家的方针政策，其实是一种“人治”。有的企业，当经营者年富力强想干一番事业时，企业在他的带领下获得了较好的发展，而当他出现“59岁现象”时，企业又败在他的手上，可谓“成也萧何，败也萧何”。
不解决产权主体虚置的问题，企业经营机制不可能从根本上得到完善，但还是有一些方法可以取得相对比较好的效果，那就是建立职业经理人市场，通过市场竞争机制产生经营者，在优胜劣汰的竞争压力下，使经营者自觉地站在所有者的立场上着想，努力履行好自身职责，这是改善国有企业经营管理的比较有效的措施，也是北欧国家国有企业经营得比较好的基本经验，这里存在的问题是负责国有资产监督管理和运营的国家工作人员依然会尽不到职责，负责选择企业经营者的国家工作人员在选拔工作中可能会因循私而选择不出优秀的经营者。所以，作为国有资产监督管理和经营机构的国有资产管理部门、国有资产投资公司，也必须进行干部人事制度的深刻改革，建立起优胜劣汰的竞争机制和严格的问责制，使这些机构的工作人员在竞争和问责的压力下，不敢懈怠，努力履行好自身职责。但要作到这一点儿，使建立起来的制度得到切实执行，是极其不易的。从根本说，国有资产逐步从经营性领域退出，应当是国有企业改革的最终方向。