揭 开 廉 政 公 署 卓 越 管 制 之 谜
香港廉政公署的卓越管制可以说是闻名世界，在反贪防贪、维护法治方面所取得的骄人成绩为世人所瞩目，在香港，廉政公署无人不晓，它以其独立、高效的反贪形象在人们心目中享有盛誉，尤其是2002年对明星谢霆锋“顶包”案的指控以及2003年针对香港娱乐界高层的“舞影”行动使得廉政公署为广大大陆群众所熟知，但是廉政公署到底是一个什么样的部门？它的内部架构是怎么样的？它的管制为什么是如此卓越？了解这些，将对我国的行政监督体制颇有借鉴意义。
香港廉政公署成立于1974年2月15日，是一个独立于政府架构之外全权独立处理一切反贪污工作的专责机构，其最高官员为廉政专员。 它成立的缘由则要从香港反贪污的历史说起。香港的反贪污工作可追溯到104年前。早在1898年，荼毒社会的贪污问题，开始引起香港社会各界的关注。当时的港英政府为此制定《轻罪惩罚条例》，首次将贿赂列为一种违法行为。该条例于1948年被《防止贪污条例》所取代，并由警务处反贪污部负责执行。若干年后，由于这一仿效英国法律而制定的条例，显然未能有效地解决香港的贪污问题，故港英当局于1971年制定了《防止贿赂条例》，对贪污问题扩大了惩治范围，加重了刑罚，并赋予警方更大的权力。然而，贪污问题依然没有得到有效遏制。
1973年发生的一宗事件，令香港的反贪污工作进入一个新纪元。事缘一名总警司涉嫌贪污，在接受警务处反贪污部调查期间竟潜离香港。当时的港督麦理浩于是委派一个特别调查委员会，研究这宗潜逃事件的真相、检讨反贪污法例的效用，以及作出可行的修订建议。基于委员会公布的调查结果，以及社会舆论的要求，港督决定设立不隶属政府公务员架构的独立机构——廉政公署，来专门对付贪污问题，廉政专员直接向港督负责。港英政府制定的《廉政公署条例》也于1974年2月15日公署成立之日起生效。
香港回归祖国后，廉政公署顺利过渡，根据《香港特别行政区基本法》，它仍全权独立处理特区一切反贪污工作，廉政专员则直接向行政长官负责。
香港廉政公署的工作主要分为三个部分，即调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污，这三个任务分别由三个专责部门，即执行处、防止贪污处和社区关系处负责执行。目前，廉政公署共有职员1300多名。
执行处是廉政公署的调查部门，也是最重要、最大的部门，目前有900多人。执行处以副廉政专员为首，负责接收、研究和调查被指触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》的案件。对于触犯上述三项条例的罪行，调查员可全权行使拘捕权力而无需拘捕令。此外，在调查涉嫌贪污的案件时，如揭发其他有关罪行，调查员亦有权采取拘捕行动。这些罪行包括触犯《盗窃罪条例》、《刑事诉讼条例》所载的某些罪行，以及与防碍司法公正有关的罪行。调查员还有权搜查楼宇、没收或扣压相信为有关罪行证据的任何物件。此外，倘若廉政专员认为某公职人员与贪污有关或可能引致贪污时，执行处也必须进行调查，根据《廉政公署条例》第8条的规定，廉政专员不必讲出什么理由就可能中止任何官员的工作。这保证了廉政专员的绝对权威和政令的畅通。 根据香港法律，不论是公务员还是私营机构的职员，只要他的钱来得不光明磊落，廉政公署都有权力进行调查。廉政公署同时也是廉商公署。
执行处的情报主要来自市民向廉政公署所作的举报，因此举报中心的地位十分重要。除执行处总部设有举报中心外，廉政公署还在港岛、九龙和新界8个办事处设有举报中心。这些举报中心24小时办公，一旦接到市民举报，执行处会立即处理，并酌情立案调查。自1974年至2001年底，廉政公署共接获77738宗贪污举报，其中立案调查的有47378宗。现在廉政公署每年接到的市民举报均在3000宗以上。香港律政司负责审阅执行处对有关案件的调查结果。对涉案人员是否提出检控，则由律政司司长决定。自1974年以来，受到检控的人员超过一万人。
防止贪污处则负责审查政府部门和公营机构的工作常规及程序，以修订可能助长贪污的工作方式或程序。截至2000年底，该处已完成2400多份审查报告，并对有关审查作系统的跟进，以确保其建议得到有效推行。防止贪污处还设立了一个私营机构顾问组，应私营机构的要求提供防贪意见。
教导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪污工作是社区关系处的责任。社区关系处的职员经常深入社区，推动各界人士采取预防贪污的措施，提倡诚实、公平的价值观。他们还透过不同传播媒介，向社会广泛传播肃贪倡廉的信息。
相信每个看完上文的人都会有个疑问，廉政公署作为全权的反贪机构，其本身的廉洁和自律又有谁来监管呢？廉署的工作，由4个独立的咨询委员会负责监察和指导，其成员由行政长官委任，来自社会各阶层，并由非官方人士出任主席。这4个咨询委员会分别为贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。在制定任何有关香港贪污问题的政策时，廉政公署均要听取贪污问题咨询委员会的意见；审查贪污举报咨询委员会则负责监察对贪污投诉进行的调查工作，并提出意见；当廉署要改善容易导致贪污问题的措施或程序时，须听取防止贪污咨询委员会的意见；而社区关系市民咨询委员会则就如何教育市民认识贪污的祸害，并鼓励他们支持反贪工作，提出建议。
香港还设有一个独立的“廉政公署事宜投诉委员会”，如有市民对廉政公署或该署人员感到不满，可向这个委员会投诉，这个委员会会立即审查有关投诉，建议廉政专员采取适当的行动，并监察处理结果。
此外，香港廉政公署内部还设有一个调查单位，负责监察职员的廉洁和诚信。一旦查出职员的廉洁和诚信有问题，其工作合约会立即解除。据廉署人员透露，迄今为止，内部调查单位已累计处理了50多人。
行政长官及行政会议对廉政公署的监督，廉政专员是由行政长官委任，并直接向行政长官负责，也要定期向行政会议汇报重要的政策事宜，例如贪污情况、执行处的工作、防贪措施、社区关系及教育工作等。
廉政公署的职责是调查和搜集证据，并无检控与防止贿赂条例有关的罪行的权力。一切调查所得的资料均交由律政司司长研究及决定是否检控有关人士。此程序是保障廉署不会滥用权力的重要一环。
香港的司法独立，只有法院可对案件作出判决，廉政公署在行使某种权力前，须先获法院许可。在作出宣判之前，法官也可能顾及调查所用的方法。对于法官提出的意见和批语，廉政公署也会认真研究并对执行程序作出检讨，以确保权力不会被滥用。
立法会在对廉政公署的监督工作中扮演关键性的角色。廉政专员及处长级人员须出席立法会会议，就廉署的政策大纲及申请拨款事宜回答议员的提问，参与立法会保安事务委员会定期举行的会议，就议员关注的问题作出解释。
香港享有高度的新闻自由，报刊报道各政府部门的工作时绝不偏袒也无需担心。而廉署的工作也一向受大众传媒监督，透过传媒，广大市民对廉署的工作都十分了解，并进行监督。
从香港廉政公署的机构设置中我们可以看到有以下几大特点：一、独立于政府之外，直接对行政长官负责，全权独立处理反贪污事件；二，重视防范，尤其是注意从工作方式和程序上加以防范；三，在享有全权反贪的权力的同时，也受到严格的监督；四，重视市民的举报，及时办理，并设立专门部门来教导市民认识贪污的危害，争取市民的支持；五，廉政公署不仅监督政府和公营机构也监督私营机构，特别是近几年公署所处理案件中55%以上都是针对私人企业的；六，职责是调查和监督，并无检控权力，行使某些权力前需获法院的批准，重视法官的意见。
香港廉政公署的卓越管制得到了世界的承认，香港排在世界最为清廉的地区的前列，固然，廉政公署适应的只能是香港这个地区，我们并不能把它照搬照抄来大陆，而且从总体上说,我国大陆现行的行政监督体制是适合我国国情的较为全面、系统、有效的体制,但是我们不妨可以借鉴一下廉政公署的一些制度来完善我们现行行政监督体制的缺陷和不足之处，比如， 一，多元化的监督力量缺乏有力度的整合,监督的合力较弱。现行的行政监督是一个多元化的体制,各类监督主体都有监督权,但各自如何分工不甚明确,各类监督机构都有监督权,谁都可以管,但又可以谁都不管,结果造成“漏监”，在了解了廉政公署的工作后，我们可以发现，监督权力的运用有力但不被滥用，关键在于各个监督机构的职责明确，廉政公署只负责调查和搜集证据，检控和判决分别依靠律政司和法院，四个独立咨询委员会对廉政公署的各项工作开展分别的监督；二，行政监督法制化程度低,监督弹性大。目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白，廉政公署对政府、公有机构和私有机构的监督有《廉政公署条例》和《防止贿赂条例》以及《选举（舞弊及非法行为）条例》作为保障，为了确保监督的公正，公开和合法性，我们必须加强行政监督立法的工作,行政监督立法既需要基本法规,还要制定各类行政监督机关组织法;既要制定实体法规,还要制定行政监督程序法;三，现行行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督机构整天忙于应付出现的状况,陷入被动消极的不利局面。我们可以借鉴廉政公署防止贪污处的做法，加强对做好预防的工作，审查政府部门和公营机构的工作常规及程序，以修订可能助长贪污的工作方式或程序；四，在现行的双重领导体制下,专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。政府可以参考一下香港地区的做法，建立一个适合于国情的自上而下的行政监督体系。