财政监督与依法行政

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摘要： 
     1、强化财政监督是落实依法行政的必需。
     2、依法行政必须强化财政监督。履行财政监督是实现国家职能的客观必然；加强财政监督是国家实施宏观调控的必要手段；强化财政监督是整顿财经秩序开展反腐败斗争的紧迫需要；社会主义国家财政职能的实现需要我们必须进一步强化财政监督。
    3、关于强化财政监督职能的对策建议：明确财政监督的指导思想、原则；加快财政监督立法；抓住收支、债务控制、财会人员管理等重点环节，实施大胆突破；与时俱进，抓好事前、事中、事后监督的有机结合；经常性监督与集中监督的有机结合；专业监督与群众监督的有机结合；内部监督与外部监督的有机结合；传统监督方式与电子网络化监督的有机结合；财政监督与管理服务的紧密结合；先教后惩与重点惩处的有机结合。

          
关键词：财政 监督
    在社会主义市场经济形势下，如何强化财政监督，落实依法行政，建立符合社会主义市场经济体制要求的公共财政体系，是我国财政改革和发展中需要研究解决的重要课题。本文的目的，主要是结合长期以来财政监督的实践，探讨如何改进财政依法行政手段，强化依法监督的实现形式，促进国家财政的持续健康发展。
    
     一、强化财政监督是落实依法行政的必需
    （一）财政监督是国家财政机关依法行政的重要方式之一。
    “监督”一词的词义是察看并督促。所谓财政监督是国家行政机关之一的财政机关对有义务遵守和执行财政法律、法规、政策的组织和个人实施的察看、了解和掌握其义务履行情况，督促其履行义务的具体行政行为。是国家财政机关依法行政的重要方式之一。之所以这样说，是因为财政监督所具有的主体地位、概念内涵和意义所决定的：

    1、财政监督主体地位:行使财政监督的财政机关是国家行政主体之一，是能依法代表国家，以自己的名义享有并行使行政治权，行使国家行政职能的机关。因此，财政监督是国家行政主体的活动；是行政主体以特定手段对国家事务和社会事务发生作用的特定活动；是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控的重要活动之一。

    2、财政监督概念与范围:何谓财政监督，即财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财政法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。
    财政监督的范围是由财政管理的内容所决定的。根据我国现行的财政管理体制和有关法律法规的规定，财政监督范围包括预算执行、税收征管与解缴、财务会计、国有资本金基础管理等。主要表现在：
    第一,对本级各部门及下一级政府预算、决算的真实性、准确性、合法性进行审查稽核,并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行监督。
    第二,对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、管理和使用情况进行监督。
    第三,对本级预算收入征收部门征收、退付预算收入情况,本级国库办理预算收入的收纳、划分与留解、退付和预算支出的拨付情况进行监督。
    第四,对本级财政资金的使用效益情况进行监督。
    第五,对国有资本金基础管理及国家基本建设项目预算执行情况进行监督。
    第六,对会计信息质量和社会审计机构贯彻执行财税政策、法律法规情况及其在执业活动中的公正性、合法性进行监督。
    第七,对本级各部门、各单位执行财税政策、法律法规情况进行监督。

    3、财政监督特征：
    (1)财政监督具有体现和实现国家意志的特性，是一种具体行政行为;
    (2) 财政监督具有执行性,即把国家立法机关依据人民利益制定的法律、法规付诸实施,予以执行;
    (3) 财政监督具有法律性,即遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式而进行，并承担相应的法律责任；
    (4) 财政监督具有国家强制性,既然财政监督是国家的活动，体现和实现国家的意志，财政监督必然以国家政权的强制力为后盾，对于财政机关的执法活动，相对人有服从、接受和协助的义务，相对人若不依法履行义务，财政机关可借助法律手段强制相对人服从和履行。
    通过上述阐述，可以看出，财政监督是国家为保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借政治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动进行的检查、督促、矫正、制裁和反映；是国家财政利用价值形式监督社会经济活动，保证国民经济健康运行之监督体系中极其重要的一环。因而，财政监督是国家主体机关依法行政的重要内容、重要方式之一，理应纳入依法行政的研究范畴。

    （二）依法行政必须强化财政监督
    在社会主义市场经济条件下，财政的监督作用是愈来愈重要，还是已变的无足轻重？财政的监督作用是应该进一步强化，还是应该逐步弱化？这是近年来在财政理论领域一个争论较为集中的问题。也是造成财政监督长期引不起高度重视，被逐步淡化、弱化的主观因素之一。因而对这个问题，我们必须尽快从理论上加以确认，在思想上予以再认识，如果不这样做，理论上的模糊有可能导致行动上的迷茫，认识上的不统一就会导致财政监督职能的进一步弱化。

    1、履行财政监督是实现国家职能的客观必然。按照马克思主义的国家学说，作为经济上占统治地位的阶级在政治上实行阶级专政的工具，国家不仅执行政治、社会职能，还要执行经济职能。作为以国家为主体而形成分配关系的国家财政，在国家实现其监督职能的过程中，财政监督就不能不作为一项重要的国家监督形式体现出来。无论是发达国家还是发展中国家，在议会监督和审计监督之外，普遍重视财政监督在维护财税秩序，规范分配行为，保障宏观调控和防止奢侈腐败中的作用。如法国经济财政部通过公共会计、财政监督专员、财政监察总署等专门监督机构来实施贯穿预算收支全过程的监督。美国联邦财政部内设一名由总统任命的财务总监，负责监督财政政策的执行和检查重大财税违法问题，直接对总统和国会负责。联邦政府中每一用款部门也配备一名由总统任命的财务总监，对总统和财政部负责，各部门的支出必须经财务总监签字后，财政部才能予以拨付。西班牙财政部下设国家行政预算监督总署，业务领导属内阁，工作上有相对的独立性和较高的权威性。其职责是围绕国家预算管理，监督政府及公共部门、国有大型控股企业的经济活动，监督预算支出执行情况，对违反财政法规的行为进行专项检查。社会发展的实践证明：只要有国家，就会有财政，只要有财政收支与财政管理业务区域，就必然有财政监督。我国自建立社会主义市场经济体制以来，虽然政府的职能发生了一些变化，但我国的社会制度、社会生产方式及国家的基本职能并未发生根本的变化，因而财政监督作为国家财政固有的功能，并没有过时。所以不论从理论上还是从实践上论证，它将伴随社会主义国家财政的存在而长期存在。

    2、强化财政监督是国家实施宏观调控的必要手段。实践证明市场机制有两大缺陷(1)不能提供公共产品。(2)只反映资源的现实供求状况，不能正确有效地反映国民经济的长远目标和合理的产业结构。因而它需要国家通过宏观调控加以引导、纠偏。财政作为国民经济的综合反映和实施宏观调控的重要手段，负有既调节各分配主体之间的物质利益关系，提供社会公共产品的责任，又有参与制定国民经济中长期规划，对国民经济的产业结构和稳定增长进行调节的任务。因而它有条件也有责任通过财政监督，及时分析和反映国民经济运行中的新情况、新问题。通过信息反馈，查弊纠错，保障社会资源配置的优化合理，提高国家实施宏观调控的及时性和有效性。以达到人尽其力、物尽其用、财尽其能。

    3、强化财政监督是整顿财经秩序的紧迫需要，也是深入开展反腐败斗争的必要措施。孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，在西方国家可谓是妇孺皆知。柏拉图也曾说过：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福”。目前，我国财政经济秩序通过长期治理，虽然出现了明显的好转，但违法违纪乃至经济犯罪的势头仍未得到彻底遏制，财经纪律松驰的状况尚未得到彻底好转。在税收方面，税收流失严重。偷、逃、骗税现象不断发生，并出现了大批的法人违反税法的犯罪行为。在支出方面，约束不严，控制不力，社会集团消费增长过猛,铺张浪费现象十分严重。特别是预算外资金的违规收取、截留挪用、未批先用状况的存在，造成财政性资金的大量流失。在财会管理领域，由于编假表、报假数，开假票据，导致财会信息失真，财务报表不实，财政反映监督失控。既造成社会经济秩序混乱，影响国民经济的健康运行，又侵蚀了国家财力，成为滋生腐败现象的土壤。要进一步整顿规范财经秩序，必须大力加强财政监督。

    综上所述，社会主义国家财政职能的实现需要财政监督。市场经济条件下的政府宏观调控离不开财政监督。新形势下违法违纪不断呈上升趋势的实际，要求我们必须进一步强化财政监督。唯物辩证法认为，上层建筑必须适应经济基础的需要。由于财政职能的转变，某些监督机制必然会发生变化，但这并不意味着财政监督就要弱化。我们应该审时度势，把握机遇，把财政监督工作搞的更好。
    
    二、涉及财经领域的违法违纪行为与财政监督
    近年来，通过加强财政监督，实施专项检查，财经领域的违法违纪问题得到有效遏制，依法理财取得显著成效。但仍存在监督滞后、执法不严，打击不力的问题。纵观当前的财经秩序，由于许多深层次原因的影响，某些违法违纪现象正在干扰财经法律法规和财经纪律的实施，必须引起人们的高度重视。
    1、“三合一”现象。在市场经济法制尚不完善的条件下，目前的单位负责人（厂长、总经理等）手中掌握着人、财、物的“生杀大权”，某些人甚至俨然以“这个单位（企业）是我的”“我是老板”自居，职务、财务、作风上的“一把手”、“一支笔”、“一言堂”现象，导致领导权力绝对化。言出即法，哪里谈得上接受财政（财务）监督。他们或自身以权谋私，或“为虎作伥”，为比他职位高的领导干部犯罪充当帮凶，提供财力支持（如沈阳的财政局长与副市长马向东之流）。假如会计人员稍有不从，便让你“名正言顺”的挪位，或“合理合法”的下岗，致使有些会计人员为了生计有法难依，有法不敢依，“顶的住的坐不稳，坐稳的顶不住”，不受制约的权力造成财政（财务）监督的尴尬。使会计法监督职能根本无法正常履行。

    2、“合法腐败现象”。一是公共权力商业化。即以权谋私，在物质利诱面前利令智昏，不惜以身试法，冒险犯罪。尤其是一部分担负重要职务的财政高官纷纷“中箭落马”，不但从为人民管家理财的“公仆”，一变而成为动则几百万，甚至上千万的巨贪。比如河南省三任交通厅长“前腐后继”相继入狱就是一例。二是“公贿”现象。即相互利用，借礼尚往来行谋私之实，你送我、我送你，你得我得大家得，送的都是国家资财，得的都是民脂民膏。不受监督的权力正在成为腐败变质的催化剂。

    3、摆“花瓶”现象。政绩考核体制的偏颇，诱使某些单位甚至是地区、部门的领导人指使会计人员编假造假。于是乎“假产值”、“假利润”、“假税收”、“假财政收入”变成了当权者心安理得的“政绩”，“数字出官，官出数字”也成了心照不宣的仕途捷径。。如2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现一是虚增收入收入“水分”大。49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%。二是瞒报支出隐形赤字多。49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147%。对上述问题，即使查出，也不过是经济处罚多，行政（刑事）处罚少，对会计人员处罚多，对单位领导处罚少。或者大事化小，不了了之。

    4、“合伙作祟”现象。不正当利益的诱惑驱使单位负责人胆大妄为，例如某些单位单位负责人以为小团体谋取利益之名，行聚敛不义之财之实。但由于得不到及时查处，或查处后不伤皮毛，“丢脸一阵子，享受一辈子”，使许多人产生“不捞白不捞”的心理，从而使经济犯罪的“窝案”现象愈演愈烈。有些财会人员甚至是财会高官，不但不监督执行财经法规，甚至给单位负责人出谋划策，相互勾结，共同犯罪，使编假造假、攉取国家和人民资财的行为畅行无阻，成为某些地区的党政主管经济犯罪的帮凶或出谋划策者。在查处的经济犯罪窝案中，大多都有财会人员参与其间即是明证。

    造成这些问题存在的原因，既有客观因素，又有主观因素，归纳起来主要有以下几点:

    1、财政监督立法滞后，造成执法监督力度不强。迄今为止,我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规。尽管我国已相继出台了《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》等,但由于这些法律有其自身独特的规范对象,对财政监督仅限于原则性规定,财政监督执法主体模糊,并且对监督职责和范围等方面的规定与《审计法》的有关规
定存在一定的交叉,由此造成了实践中财政监督与其他类型监督之间的“摩擦”。由于没有专门的财政监督法规、条例作为执法依据,每次政府职能调整和机构改革,都要直接面对“收缩机构、精简人员”的尴尬局面,致使财政监督工作受到很大影响。主要表现在：一是因财政监督缺乏统一、独立、完整的财政监督法规作为法律支撑，使其监督范围、内容、程序、职责缺乏立法保证。而只能依据财政部门颁发的法律效率较低的行政规章，权威性不够。因而在执法实践中倍受干扰。有时甚至无法进行监督。其突出表现：（1）由于立法滞后，财政监督仅侧重于对财会人员的监督，忽视对财政分配决策者的监督，与形势的发展不相适应，导致监督刚性不强，对查出的大量违纪问题，往往由于行政干预出现“违法难究”或“查而不究”的状况。（2）对有关部门、单位的财政（财务）收支状况进行监督检查时，遇到故意拖延提供文件资料，甚至公开拒绝和阻碍检查时，财政机关没有强制手段履行职责，往往贻误检查时机，影响了财政监督效力的发挥。（3）当发现被查单位截留财政性收入，依法从被查单位账户予以扣缴时，因没有相应的法律支持，某些银行不予配合，影响了国家财政法规的正常执行。

    2、监督体制不完善，造成多头监督与监督盲区并存。首先，从财政监督的主体看，仅财政系统内部，就有行政监察部门、财政监督部门，收费票据稽查机构以及各类临时性专项检查执构。在外部则存在审计监督、税务监督、国有企业稽查、社会审计机构监督等。不可否认这些长期的或临时机构，对查处违法违纪现象的确发挥了重大作用。但由于大多采取单独作战或临时突击的方式，在工作上缺乏统一调度协调，因而造成自成系统，各管一摊，发生重叠与交叉检查的现象，监督信息不能共享、检查结论不能相互利用，使本来就先天不足的监督力量更加分散，同时也加重了部门、单位和企业的负担。一方面各种检查你进我出，使单位、企业应接不暇，引起基层反感。另一方面又因力量分散，形成监督盲区,例如对非税性收入的监督、对社会监督中介机构(会计师事务所、审计事务所、资产评估所等)的再监督、对国家资本金基础管理、社会保障资金管理使用的监督，目前仍是一大空白。其次，在监督体制上，没有理顺监督者与被监督者的关系，使很多人总是站在监督者的位置，不愿被监督或很少受到法律的监督，成为无视法律监督的“居高临下者”。

    3、财政监督方式存在较大缺陷,难以适应建立公共财政框架的客观要求。不论从国家财政职能的理论上讲，还是市场经济体制建设的客观要求看，财政监督应当是全方位多层次的监督。但从目前的情况看，虽然我们已进入市场经济的时代，但我们的财政监督方式仍停留在计划经济时期的查处整改上。不论是影响较大的专项大检查，还是清查“小金库”和预算外资金清理检查，大多侧重于在事后检查、重点检查，局限于对财税纪律、财务制度执行情况的监督，满足于对财务收支的就事论事的检查整改。实质上是一种“亡羊补牢”的办法，难以起到及时有效地防止违法违纪现象发生的实效。因对财政监督的防范作用，控制作用和促进作用重视不够，对新形势下如何使财政监督增强针对性、可操作性缺乏研究，以致于不是因大面积违纪现象发生，“罚不责众”，就是被某些单位、某些人钻了政策空子，打了时间差，造成财政收入的严重流失。往往是在专项检查后，前清后乱，前查后犯，屡查屡犯现象大量出现，使财政监督难以收到较大的实效。这种“头痛医头、脚痛医脚”的检查方式，虽然忙得不亦乐乎，而实际效果令人难以满意，造成违法违纪现象逐年上升难以得到有效的遏制。

    4、监督执法手段比较软弱，使财政执法处罚的难度进一步加大。近年来,违法者的违法行为不仅越来越隐蔽,而且违法方式、手段也日益高明,花样日益翻新,有的甚至富含高科技,而当前财政执法的技术手段和设备仍比较落后,有些财政检查人员知识结构单一,层次偏低,因而在取证和认定事实方面越来越困难,加上立法上有些条文关于处罚的规定不明确,使很多案件要么由于缺乏足够的证据而无法认定,要么虽然可以明确认定违法事实的存在,但由于法律条文没有明确的处罚规定或处罚规定过于笼统而无法实施处罚。特别在非税收入的监督管理手段、经济处罚及财政资金保全措施等方面更存在滞后性,既影响了财政监督管理的权威性和威慑力,又造成财政监督管理的漏洞,使财政资金安全受到威胁
    对此，必须引起各级各部门的高度重视，切实采取有效措施，尽快加以改正。
    
     三、关于强化财政监督职能的对策建议

    （一）确立财政监督的指导思想。
    即以“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六届三中全会精神，以国家财税法规、政策、制度、体制、预算为依据,以建立强大、稳固、平衡的国家财政、促进社会主义市场经济和社会协调发展、强国富民为总体目标,以现代理念和现代化信息技术为手段,逐步构建科学、系统、严密、具有可操作性的各级财政监督机制,确保国家财政依法、有序、高效的健康运行，保障社会主义现代化建设的顺利进行，促进“小康”社会发展目标的早日实现。

    （二）明确财政监督的原则。
    1、依法监管原则。市场经济以法律为基础,建立公共财政体制以法制为保障。财政监督属政府行为,必须坚持依法行政。在实施财政监督的日常工作中,不仅要正确执行国家的有关财经和财政监督的法律法规,而且还必须遵守法定的程序,依法监督、依法检查、依法考核、依法处理。在监督、检查辖区内各部门、单位、企事业财政（财务）收支执行情况时,要依法行政、客观公正,不徇私情,使违反财政法规和政策、侵害财政法规、纪律的行为受到制约、纠正和处罚,使财政工作步入规范化、法制化的轨道。
    2、寓财政监督于财政管理之中的原则。随着社会主义市场经济体制的不断完善,财政监督作为财政的重要职能之一,在我国改革开放和现代化建设中发挥着越来越重要的作用。加强财政监督是保障市场经济条件下财政职能全面实现的基本条件。财政监督既通过对部分财政收支和预算管理事项的审核、审批，服务于财政管理和财政改革，又通过对相关主体的财政行为预警、监管、检查、反馈、纠偏和制裁，确保财政资金合理、安全、有效地分配和使用,还通过对监督检查信息进行处理分析，向财政业务管理部门决策提出参考意见。因此，寓财政监督于财政管理之中、向管理监督结合型方向发展,不仅可以实现市场经济条件下预算决策、预算执行与预算监督的有机统一，而且是社会主义公共财政建设的客观要求。这种监督与管理的相互结合和渗透,一方面可以发挥财政监督机构与财政业务部门各自的积极性;另一方面可以形成相互促进、相互制约的激励与约束机制,从而不断提高财政管理水平。
    3、财政效益、经济效益与社会效益相结合的原则。财政监督首先要讲求财政效益,在认真搞好财政收支依法监督检查的基础上,积极开展财政收支效益性监督,保证国家财力的安全、完整和稳定增长，使财政收支预算、执行建立在经济稳定增长和社会协调发展的基础之上。所以,对财政收支的日常监督要讲求经济效益和社会效益。要正确处理财政与经济的关系,正确处理国家与企业(单位)、中央与地方的分配关系,保证财政收支的真实性和合理性及对经济发展的良性影响,统筹兼顾各方面的利益,调动各方面的积极性,促进经济稳定增长和社会协调发展。要在严肃财经纪律、打击违法犯罪活动、反腐倡廉、促进党风和社会风气好转中起到积极作用。
    4、“成本一收益”原则。该原则是一切财政经济活动应遵循的基本原则,也是财政监督工作必须遵循的基本原则。在财政监督工作中,应坚持以最小的监督成本获取最大的监督效益。节约了监督成本,也就间接增加了财政收入,间接增加了社会资源可用量。贯彻“成本一收益”原则应做到:(1)财政监督决策要科学化、民主化、严密化。决策的科学、计划的节约是最大的节约、最好的效益。财政监督思路的确定、计划的编制、方案的形成、方式方法的采用、监督检查重点和时机的选择等,都要讲究科学决策、民主决策,作出周密的安排。(2)加强财政监督专职机构的内部管理和队伍建设,完善内部的激励与约束机制,提高人员素质和工作效率,控制和节约监督费用支出。(3)理顺财政监督与其他经济监督之间的分工协作关系,避免重复检查和资源浪费,加强财政监督专职机构与其他相关部门之间的协调配合,减少执法部门之间的行为内耗。(4)加快开发和充分运用计算机网络等先进监督手段,提高监督效率。

    （三）加快财政监督立法，明确财政监督机构的执法主体地位。
    孟德斯鸠说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”那么，这种权力的产生就在于国家的立法。为切实解决财政监督检查法律依据不完备，执法力度不大的状况，使执法者、守法者都有法可依，首先，最紧迫的就是尽快研究制定《财政监督法》，从法律上确定财政监督的地位，明确财政监督检查机构的执法主体地位，并授予相应的取证权；被检查单位银行账户的检查权、冻结权；对被检查单位的监督结论和强制执行权；收缴（扣缴）违法违纪资金权。通过制定这样一部行政法，(1)可以规范国家财政机关权力的行使限度与行使方式;(2)可以将政府权力控制在法律允许的范畴之内;(3)可以较好的调整社会经济关系。因而,通过立法来统一规范财政监督行为，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事，提高财政监督的权威性，保证财政执法监督的顺利实施。其次，针对目前非税性收入管理不完善，容易滋生腐败行为的情况，尽快研究制定《非税性收入征管条例》，从法律法规上明确非税性收入的征管及监督的主体、对象、内容、程序、方法、措施，以规范非税性收入的征管行为，加强和完善非税性收入征管机制和约束机制，从根本上防止和消除腐败行为。三是进一步加大财政执法力度。在加快财政监督立法的同时，必须进一步加大财政的执法监督力度。要充分利用现有的《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律法规，实施依法聚财、依法理财、依法治财。四是建立一支廉洁高效、务实精干的专兼职结合的监督执法队伍，使财政监督由虚变实，由弱变强，确保职责分明，执法监督到位。

    （四）抓住重点环节，实施大胆突破。
    依法聚财理财是财政依法行政的重要组成部分，对财政性收支实行全方位监督，是落实依法聚财理财的关键环节。因此在财政工作的全过程中，必须把财政性收支作为财政执法监督的重点。
    在具体操作中，重点抓好以下环节：

    （1）要切实抓好财政收入方面的执法监督。通过几年的实践，往年各预算单位底数不清、标准不一、渠道混乱的情况已基本改变，预算安排的“基数法”已大部分改变为“零基预算法”。但由于许多深层次的问题没有得到彻底解决，尚有很大部分的非税性收入没有纳入预算管理，没有形成政府综合财政预算。在一定程度上为“小金库”的存在、为违法违规支出留下漏洞，成为腐败分子滋生的土壤。为彻底解决这一问题，要在总结预算内外综合管理、统一调度经验的基础上，通过贯彻党的十六届三中全会《决定》精神，依法将非税性收入逐步纳入预算管理。在实践中主要应掌握四条：(1)坚持“政府所有、财政统管、划分收支、综合调控”的方针，严禁除财政部门以外的任何单位参与财力分配。(2)贯彻实行“大财政”方针，，将一切带有财政资金性质的非税性收入（包括行政事业性收费和政府性基金；彩票公益金和发行费；国有资产、资源有偿使用收入和国有资产经营收益；罚没收入；主管部门集中收入和利息收入等）全部纳入财政管理范畴，对其实行“统一管理、统一安排、统一调度、统一平衡”。彻底消除各路诸侯多头参与资金分配的局面。从现实看，有许多部门仍在行使政府分配职能，在组织收入和安排各类支出，这只能使财政宏观调控职能进一步弱化。还需要看到，地方金融机构大量的不良资产，机关事业单位的债务负担，国有企业的巨额投资亏损，最终要有财政承担损失。因此要通过执法监督，进一步强化政府财权，消除财力分散现象。(3)坚持“依法征管、应收尽收”。对明令取消的收费项目，要坚决令行禁止，对法律法规允许的项目，要通过落实责任制和票款分离制度，强化稽查，实施网络化监控等手段，促其全部收上来。以强化政府宏观调控能力，确保工资发放，确保党政领导机关和公检法司部门依法履行管理职能，确保事业发展和社会稳定。对那些置国家与人民利益于不顾，为个人或小集团的利益擅自藏匿、截留、挪用预算内外收入的，坚决依法惩处，决不姑息迁就。

    （2）加强对财政资金拨付和使用过程的监督。
    根据财政职能转变的实际，财政部门要认真研究制定公共财政框架下监督职能转变的方案，把缺位的补起来，越位的收回来，切实搞好职能定位，切实履行对财政支出、资金分配使用情况的监督管理责任。
    为实现上述目标，今后一个时期，财政监督工作应根据党的十六届三中全会《决定》关于“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对负债的有效监控。对此要求作如下考虑：
    第一，改进预算监督，强化预算约束。在完善政府公共预算监督的同时，进一步加强对国家资本金预算和社会保障预算的监督，以增强财政的宏观调控功能。
    第二，完善部门预算监督调控系统。(1)根据“公共财政”的概念，剔除不体现政府职能或不体现基本公共利益的经费支出，采用“零基预算”方式，对财政供给范围、人员等重新加以界定，坚持人员经费按定员定额，公用经费按标准进行核定。根据单位编制人员的变化，合理核定人员经费和公用经费。为了确保部门预算依法有序运行,既要围绕预算执行，加强对预算收入征管部门征管质量和国库解缴、退付预算收入的监督；实行对财政资金使用的跟踪监督，确保专款专用。(2) 严控编制、压缩人员，遏制行政事业单位人员的快速增长。对擅自超编增人的行政事业单位。财政一律不负担工资及经费。(3)优化资金支出结构。在保大局、保稳定、保重点的前提下，首先保障工资按时发放和机关正常办公经费。为厉行节约，反腐止奢，大力压缩消费性支出。要进一步强化支出管理监督，对长期入不敷出的机关事业单位，以及严重拖欠国家税款或职工工资的企业单位的领导，一律不准其购置车辆、不准其发放或变相发放奖金，不准其出国(境)参观旅游。并对其报酬收入进行严格审计，以防“穷庙富方丈”，增加财政负担。
    第三，进一步规范和完善政府采购制度。对用财政性资金支出的所有购置、工程、服务或劳务项目，一律纳入政府采购范畴，充分利用买方市场的有利条件和政府性消费规模大、批量大的特点，通过招标竞价方式进行。凡不通过政府采购、招投标进行的，财政一律不拨付资金。以增加支出透明度，在确保物品质量的前提下，节减财政支出，促进财政收支平衡。
    第四，严格控制项目建设，加强对财力分配决策环节的监督。决策的节约是最大的节约，决策的浪费是最大的浪费，要通过制定严格的“依法治长（部门领导人）”的监督约束机制，规范和约束财力分配决策者的行政行为，促使其严格按照国家财政法律法规办事，按照经济社会发展规律办事，保证财政资金支出和使用的最大效率化。针对目前基层政府负债过重的实际状况，要通过加强财政监督，保证“量入为出”的原则的贯彻执行，督促基层政府按照《预算法》的规定，在量财办事、确保平衡的前提下，妥善安排项目建设，避免因重复建设、投资过大，或因所谓的“政绩工程”、“形象工程”，使财政背上沉重的债务负担，导致积重难返，出现财政风险。

    （3）加强对政府债务的监督。
    要通过建立规范的债务监督管理机制，控制和缩小政府债务规模。首先，要从源头控制入手，把住政府部门借债关。任何部门、任何项目未经政府批准同意，不准擅自对外借款，严防重新出现“部门借债、政府偿还”的现象。企业贷款纯属市场主体行为，政府决不可再为其违规担保。如政府领导者强行指令为其提供担保，应依法追究领导者个人责任。造成严重经济后果的，必须以渎职论处，给予必要的法律及经济制裁。二是要建立政府债务预警机制，密切关注政府债务额度的增减，包括对国有、集体企业债务的监测与控制。实行债务动态化管理，各级要按季度将政府直接债务汇总报上级财政。要注意研究政府债务的综合偿还能力。针对各自的负债，制定并落实具体的减债计划。三是上级政府要与各自签定目标责任书，把控制和减少政府债务作为考核党委政府领导政绩的重要事项，列入干部审计内容，确保下级债务不再增加并逐步减少。以促进国家财政健康发展。

    （4）切实加强对财会人员的依法监督管理。从客观发展的角度看，一切的社会活动，都是以人为主体的活动，社会活动的效果，取决于人的动机与实践的有机结合。从财会管理的角度看，会计是一切社会经济活动成果的集中反映，会计人员是财会管理的主体。通过对合法、真实、准确、完整的会计报表资料的分析研究，可以准确的把握财政预算的执行动态，并相应的做出正确决策。否则，就会在经济发展乃至社会发展中出现失误，导致国家资财的大量流失或浪费。因此说，会计人员是财会管理的关键，对财会人员的管理监督是抓好财政监督的突破口。为此（1）以完善内部会计监督制度为基础，形成自觉、自律的内部会计监督机制。内部会计监督制度即单位内部控制制度。它是单位内部为保护财产安全和完整，确保会计信息真实可靠，提高工作效率和质量，保证经营方针和目标的实现而对经济活动进行组织、制约、考核和调节的总称。会计控制是单位（企业）内部控制的方式之一，它是单位（企业）的会计机构和会计人员，通过会计核算来参与控制本单位的经济活动过程，以保证会计信息质量（可靠性、相关性等）的一种内部控制方式。严密、有效的内部控制制度是其他会计监督的基础。一个单位内部控制制度的是否健全有效，直接影响到经济社会运行质量的好坏。假使，一个单位管理松驰，经济活动失控，将使其他监督控制失去了基础，其他监督措施也就失去了作用。在市场经济条件下，一方面要依赖及时、准确的会计信息作出经营决策；另一方面还要通过提供真实的会计信息以取信于社会，树立起良好的企业形象。所以说，要通过建立完善单位（企业）的内部控制制度，来形成自觉、自律的内部会计监督机制。（2）以会计法规制度为依据，形成事前会计监督机制。有效的会计监督必须是全方位、全过程的监督。而建立事前会计监督机制是实现全过程监督的必备条件。事前会计监督可分为两个层次的监督：一是单位（企业）会计机构和会计人员在参与制定各种经营决策以及相关的各项计划和预算时，依据有关政策、法规、制度和经济活动的一般规律，对各项经济活动的可行性、合法性和有效性的审查，是对未来经济活动的指导；二是国家通过制订颁布法律、法规、准则、制度等规范文件，尤其是在法律中作出强制性规范，规定会计行为主体必须作出或禁止作出一定行为，否则就是违法，要受到法律的制裁，这样利用法律的强制力（威慑作用）达到事前监督的目的。（3）各级财政部门要充分履行《会计法》赋予的职权，对会计工作实施强有力的监督。要通过建立规范的会计岗位责任制度，要求单位主要负责人和会计人员履行各自的职责、承担违反财经纪律后应承担的法律责任，确保各项财政、财会法规在本单位落到实处。确保各类会计报表、会计资料合法真实、准确完整、报送及时。同时要严格执法，对单位负责人和会计人员的守法执法情况进行严格监督。发现问题，依法查处。通过源头控制，重点突破，使财政(财务)监督和依法理财落到实处。

    （五）转换机制、调整职能，实行多种监督形式的有机结合。

    （1）切实抓好事前、事中、事后监督的有机结合。从以往的监督实践看，我们往往是重事后监督，轻事前预防，忽视事中监督。为彻底扭转这一问题，一是要充分认识事前预防是损失最小，效益最大的监督。从标本兼治的目的出发，确立以法制建设和措施防范为主的思想，从狠抓法制宣传教育，研究制定有效的事前防范措施入手，切实搞好超前防治。二是要狠抓跟踪监督，切实加强对收支运行过程的监督，及时发现苗头性问题，将其消灭在萌芽状态，以防患于未然。三是要继续做好事后监督。要敢于揭露矛盾，敢于查处违纪问题。并妥善提出整改措施，以保证财经法令法规的切实落实。通过“事前抓法制教育，防患于末然；事中抓苗头问题，防微杜渐；事后抓违纪查处，查弊堵漏”，实现未雨绸缪，标本兼治的最终目的。

    （2）搞好经常性监督与集中性监督的有机结合。经常性监督与集中性监督各有所长，又各有所短。首先经常性监督因不受时间、检查面的限制，可以根据实际情况及群众举报自行安排检查内容与检查单位，发现问题及时纠改。但由于经常性监督往往是一个执法部门的监督活动，检查力量不足，执法力度不大，涉及到一些难以解决的难点热点问题，往往难以处理。而集中性监督恰恰在这些方面具有其独到的长处。它由于往往是多部门协同作战，力量足，执法力度大，对解决热点难点问题有一定的优势。因此，财政监督部门必须注意抓好经常性监督和集中性监督的有机结合，取其所长、避其所短，使两者相得益彰。一方面要加强经常性监督，解决财政、财会管理中的共性问题。特别是针对集中检查后出现的前清后乱，前查后犯的问题。另一方面要集中精力、集中力量，在一定的时间内组织好专项性的集中检查。重点解决在日常性监督中未能解决的难点热点问题。通过两者的有机结合，使财政监督工作得到进一步强化。

   （3）实行专业监督与群众监督的有机结合。专业监督是财政、财务部门通过财政收支和业务活动进行的监督，在财政监督中起主导作用。群众监督则是人民群众通过人代会、纪检监察部门、经济执法部门对财政经济活动进行的监督。专业监督是指导，群众监督是基础，二者缺一不可。列宁同志曾经说过:“我们应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”。只有动员群众积极参与财政监督，才能使财政监督网络更趋严密，财政监督效果进一步扩大。只有坚持专业监督与群众监督的有机结合，才能进一步提高财政监督的准确性与广泛性。使“一个人能够做他应该做的事情”，而不去做或“被强迫去做他不应该做的事情”。  

    （4）搞好内部监督与外部监督的有机结合。几年来，各地财政部门对系统内和机关内的监督制定了许多行之有效的方法措施。收到了一定的效果，但在落实上还不够。在外部或社会监督的结合上还有很多工作要做。我们认为，在内部监督中，一是要自觉将财政工作置于人民群众的监督之下。二是要进一步落实《财政监督工作条例》，切实抓好上级机关对下级机关预算执行的检查，各类专项资金的检查；三是要加强财政机关内部处(科)室的财务审计，针对预算内外收入的上缴情况，周转金的使用管理和占用费收缴情况、帐务处理及财务管理情况以及银行帐户的设置使用情况，可采取科室自查与内审机构调账检查的办法，进行定期的内部审计，以及时将问题解决在萌芽状态，使财政部门的财务管理为全社会在理财上作出表率，使财政的对外监督更有权威性说服力。在外部监督上，今后一个时期，要在搞好公共财政收支监督的同时，尽快建立健全对国家资本金基础管理、社会保障基金管理使用的财政监督机制，加强对社会中介监督机构（如会计师事务所、审计事务所、资产评估所、房产评估所等)的再监督，严防国家资财流失，确保国有集体资产和社会保险资金的保值增值。

    （5）实现传统监督方式与电子网络化监督的有机结合。按照“公共财政管理透明化”的要求，要在加强传统监督的同时，积极推进以电子计算机网络为主体的财政监督信息化建设。目前，财政监督方面的信息化建设还处于起步阶段，检查人员到单位检查，主要是翻账本、看凭证，效率较低。因此，为提高财政监督的时效性，必须利用计算机网络

    （6）实现财政监督与管理服务的紧密结合。监督与管理是财政领域相辅相成的，无法分离的两个方面。财政部门对各单位收支活动的管理过程，实质上就是重要的监督过程。另一方面，财政监督机构的各项具体的监督检查活动，本身也是对财政收支的管理方式之一。根据这一属性，我们必须在监督工作的指导思想上、方式方法上实现大的转变。一是要彻底改变重检查、轻管理的传统方式，逐步从监督检查型转变为监督管理型；二是要彻底改变重违纪资金收缴，轻防范堵漏的作法，从单纯的查弊纠错向促进机关、企事业单位财会管理规范化转移。即通过对各单位财会管理状况的监督检查，及时准确的发现财务运营中的薄弱环节，帮助单位完善财务管理规定，强化内部约束机制，优化资产资金配置，促进各单位的社会效益和经济效益进一步提高。 

    （7）坚持先教后惩与重点惩处的有机结合。先教后惩是中国传统的行政伦理规范。为此，必须首先通过法纪教育，对党政领导及财会干部教之于法，明之于理，晓之于利害，以提高大家的法纪与道德素质，不至于舍命而逐利。其次，要进一步加大惩处力度，加大腐败犯罪成本，瞄准重点严厉惩处，使腐败者在经济上得不偿失，政治上身败名裂，仕途上罢官丢职、甚至丢命。从许多违法违纪案例中可以看到，虽然不乏一般人员的腐败行为，但相比之下，单位一把手无视党纪国法，肆意践踏党纪国法，或带烂一个班子、搞坏一方风气，对党和人民的事业造成危害更大。如单位一把手管理严格，执纪严明，即使其他人员有违法违纪行为，也会容易得到有效治理。因而，抓住了对单位一把手的监督管理与违法惩处，就是抓住了解决腐败问题的关键。只要重点问题得到了解决，其他问题定会迎刃而解。