陈敏昭：管制者管制什么
中条山客
【提要】
管制的分类性认识；管制理论；管制理论的发展；管制必要性分析；管制核心；管制失灵；激励管制论
政府干预市场的所有活动被称为管制，由于其独特性，相关研究被称为经济学的一个重要分支——管制经济学。管制经济学最早是由美国著名的经济学家斯蒂格勒在二十世纪开创的。是指政府为维护和达到特定的公共利益所进行的管理和制约。
为达到一定的目的，政府凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的依法有序运行，实现社会福利的最大化。
政府管制属于政府的微观经济管理职能，它与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济调控一起构成政府干预经济的两种主要方式。就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为。政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法，是立法机关公开的法律章程。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。通过普通法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为，反托拉斯和管制属于政府的微观行为。
管制的分类性认识
从经济层面上看，政府干预经济可以分为两大方面：宏观调控与微观规制。
从内容上看，可以分为经济性管制和社会性管制。
经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。
社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
管制理论
被称为管制经济学（EconomicsofRegulation）的管制理论，是一门新兴的经济学分支。从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是铁路运输的发展需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决铁路运输中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。
此后，新古典经济学的代表人物马歇尔提出了“外部效应”思想，以及以此为基础，庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入20世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。20世纪30年代，以美国为首的西方国家在经济大危机期间，对具有自然垄断特征的公用事业部门进行了政府管制。如罗斯福新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。“新政”颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。正是在这种经济背景下，政府管制理论的研究得到进一步发展。
管制理论的发展
方法上看，政府管制理论可分为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政府管制理论主要是一种规范分析，分析的内容主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论”。
在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认同的传统观点是，政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。在该理论看来，在以上条件下，尤其是在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害。自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。
以政府管制的“公共利益理论”为主的传统政府管制理论基本上是一种规范分析，经济学家只是单纯地将福利经济学的有关原理运用到管制分析中来，而对于管制的必要性，以及如何将一般静态均衡分析引入由于技术进步而不断变化的市场条件下的问题，没有进行深入的研究，进而忽视了“政府管制失灵”的问题。事实上，这一时期一些国家的政府管制出现了许多低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等。管制中出现的这些无效率现象，促使经济学家思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多经济学家通过大量实证研究发现，管制并不像传统管制理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。实证分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的管制目标是不一致的。这一研究促使经济学家重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。
管制必要性分析
管制本身的必要性进行分析的经济学家中，美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒最为著名。他于1962年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中，施蒂格勒就提出了管制经济学的根本性问题：管制者能够管制什么？他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中，他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。为此，他提出管制“商品”的需求—供给论。他将管制视作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。
1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》一文，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。第一个前提是，政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。他还明确指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机所在。正是根据施蒂格勒的研究，经济学家们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。
管制核心
20世纪70年代以来的几十年来，政府管制理论取得了迅速发展，特别是自然垄断问题逐渐成为政府管制理论研究的中心问题。除此之外，外部性、信息不对称性，以及与此相关的委托代理问题也相继进入政府管制经济学的研究视野，并成为政府管制理论研究的重要内容。许多新的管制理论相继产生，到目前，管制经济学已成为产业组织理论研究领域的重要内容和发展最为迅速的分支学科。这里主要对作为中心理论的自然垄断理论进行介绍。
早期的自然垄断理论与规模经济相联系，对自然垄断产业进行管制的原因，主要从实现规模经济的角度进行考虑。该理论认为，自然垄断产业的企业，其生产的平均成本随着产量的增加而持续下降，也即是其生产具有明显的规模经济性。因而，由一个大企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源，对全社会而言总成本是最小的。至于由哪家企业进行生产，需要政府对市场状况和企业经营特征进行考察，选择一家适合的企业从事该产业生产，其他企业不得进入。由此决定了政府有必要对这些行业进行进入管制。
政府对自然垄断产业不仅应进行进入管制，实现规模经济，还应进行价格管制，保护消费者利益。根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时，社会的总福利（包括消费者剩余和生产者剩余）才最大。但在自然垄断行业，当价格等于边际成本时，企业是亏损的，因为自然垄断行业的生产处于平均成本曲线下降阶段，这时边际成本曲线一定处于平均成本曲线之下，边际成本定价必然使总成本大于总收入，由此导致政府在社会福利与企业利益之间进行取舍的两难处境，并使政府出面对价格进行管制成为必要。否则，企业将为获得更高的利润，而制订较高的垄断价格，从而损害消费者的福利。
管制失灵
尽管管制俘获理论可以解释某些管制政策有利于被管制企业的现象，但却不能解释管制政策受到被管制企业的反对，乃至最终导致该行业放松管制等现象。放松管制主要是通过“管制失灵”理论来说明的。对政府管制失灵，理论界并没有一个统一的说法，人们更多地是从效率损失的角度来分析管制失灵。如日本产业经济学家植草益（日本东洋大学教授）曾把“管制失灵”归结为企业内部无效率的产生，管制关联费用的增加，管制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由管制滞后产生的企业损失等现象。
1976年，帕尔兹曼发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正式的静态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。其主要结论是：第一，管制者可从纯竞争性或纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行管制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将管制俘获理论推广到包括任何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。第五，利益集团和管制者都是追求自身利益最大化的经济人；企业追求利润最大化；消费者追求消费剩余最大化；管制者则寻求最广泛的政治支持，体现为追求选票数量的最大化。
管制俘获理论对由计划回归市场的国家尤为重要。正是由于权力的惯性和管制俘获，使得政府管制失灵，社会经济陷入恶性循环。但是，执政者并没有认识到这些，反而更加紧抱权力，采取更多的行政措施干预社会经济。而当恶性循环累积到一定程度是又会进一步导致政府和社会全面腐败。管制俘获不仅是腐败现象的表现，实际上更是政府治理无方的根本原因。
激励管制论
二十世纪七十年代以后，人们对垄断行业运营的效率普遍不满，引发了一场声势较大的放松管制运动。然而，放松管制、引进竞争并不能解决该垄断行业存在的所有低效率问题，且市场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。这说明自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。在这种情况下，人们开始对传统管制理论及其管制方式的理论基础和思维方式进行反思。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入，一种新的管制理论——激励管制论得以产生。激励管制论建立在政府管制过程中管制机构与被管制企业之间存在信息不对称性的基础之上，就是说管制机构知道的有关被管制企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，这表现在四个方面：一是被管制企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解；二是只有被管制企业自己知道自身为降低成本付出了多少努力，且这种努力往往是不可测量的；三是即使管制者与被管制企业就成本达成共识，被管制企业也可能存在风险规避，会用效率收益来与管制者交换一部分风险；四是管制者所特别关注的产品或服务供给的产量、质量等变量，常常无法直接测量或观测，管制机构难以完全把握，等等。除了存在以上信息的非对称性外，在管制过程中，管制机构与被管制企业的行为目标也存在一定的差异，这表现在：管制机构主要关注企业效率和社会福利最大化的实现，而企业则主要追求自身利润的最大化。由于信息的非对称性以及管制双方行为目标存在的差异，垄断行业的管制就可以作为一个委托代理问题来加以处理。
在这种委托代理关系中，管制机构是委托人，被管制企业是代理人。在传统管制方式下，对于以利润最大化为目标的被管制企业而言，自然会利用所占有的信息优势，尽量高报自己的成本，而隐瞒其实际成本水平，由此产生了隐藏信息的逆向选择问题。同时，被管制企业对自己努力程度的了解多于被管制机构，后者不知道究竟应支付或补偿多少才使企业愿意提供这种服务，并且这一变量无法由法庭证实，不能写入管制合同中，企业在决定这一变量时具有较大程度的相机选择行事，如企业既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而管制机构对此却难以完全判定，这就使管制机构面临来自企业的隐藏行动的道德风险问题。传统管制理论没有认识到管制过程中的信息不对称性，也就不能制定出能够有效克服逆向选择和道德风险问题的管制方式，这是导致传统管制方式效率低下的根本原因。激励管制论以信息不对称作为立论前提，把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论的有关原理，通过设计制定诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。这就使自然垄断管制的理论基础和思维方式发生了根本性变革。其中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。
雅克·拉丰和让·泰勒尔都是法国图卢兹大学经济学教授。他们的研究表明，垄断领域不存在单一均衡，而是更多地多层次均衡，市场竞争以及非市场合约（如投标、价格管制、多样化的长期合约）等的治理方式，多种治理工具能够激励和约束不同类型的被管制者的行为。其根本的好处在于有利于被管制企业显示信息。例如在传统的管制下，管制者与被管制企业之间仅仅存在一种类型的合约（如资本回报率管制），在引入市场竞争条件下，许多国家放弃了传统的管制方式，采取了最高限价方式。实际上，这两种管制方式，各有优劣。
研究表明，各种激励性合约都是有代价的。强度高的激励性合约，租金高但有生产效率；强度低的激励性合约，租金低但缺乏生产效率。由于信息不对称的因素存在，代表公共福利的管制者无法完全剥夺生产者的租金，这种租金是体现了“信息租金” 。由于信息不对称程度广泛存在，被管制企业获得的租金很难通过合约进行完全榨取。因此，合约在设计上就需要考虑如何将被管制企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，这也是多样化合约存在的主要理由。针对不同类型的企业进行多种合约激励的设计，低成本的企业可以选择激励强度高的合约类型，而高成本的企业则选择低强度的激励性合约。企业根据自身不同的情况选择不同类型的合约，实际上就显示了自身的激励信息。
2024年3月13日星期三，陕州上阳书院