地方隐性债务市场估计30-50万亿,应继续坚持中央不救助原则


 

地方政府也常常抱有“救助信仰”,认为中央政府不会让地方财政破产,最终会出手救助,结果政府隐性债务越滚越大。
——楼继伟
有效遏制地方政府隐性债务增量,积极化解存量,是今后一个时期必须解决的重大问题。根据财政部数据,截至2020年底,中国政府债务为46.55万亿元,负债率为45.8%。其中,中央政府债务余额20.89万亿元,地方政府债务余额25.66万亿元,均控制在全国人大批准的限额之内。地方政府隐性债务余额数据没有官方统计,市场方估计在30万亿~50万亿元。

 

《预算法》规范了地方政府发债,并规定除此之外,“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”,“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。地方隐性债务通常由地方融资平台公司,即各地“城投公司”举借。这些公司并不是政府部门,地方政府也没有提供担保。但出借方常常抱有“城投信仰”,认为当地政府不会让融资平台公司破产。地方政府也常常抱有“救助信仰”,认为中央政府不会让地方财政破产,最终会出手救助。结果政府隐性债务越滚越大,通常发行“高息刚兑”结构性固定收益产品。

 

 
近年来由于不断加强金融监管,这一类产品已不得发行,而且中央不断表态并发布文件,要求坚决遏制地方隐性债务,清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务。中央文件还明确,财政部也多次表态,中央财政坚决不予救助。在实际工作中确实没有救助,一些隐性债务存量过高的地方,当地采取压缩一般性支出、拍卖国有资产、债务重组等办法化解。今后还应继续坚持这一原则。
 
有的分析认为造成地方隐性债务存量过多的主要原因是地方承担的事权过多,但财力不足。这种看法并不准确,地方承担的事权确实太多,但通过大规模中央转移支付,地方的财力是足够的。2019年中央对地方的转移支付为7.5万亿元。其中,一般性转移支付预算为6.68万亿元,包括共同财政事权转移支付3.23万亿元,是最大项。对地方专项转移支付为7728亿元,通常对应中央委托事权支出。地方一般公共预算支出20.37万亿元,中央本级支出仅为3.6万亿元。
 
更重要的原因是改革开放以来,我国形成了各地方相互竞争尽力保持高增长的制度格局。这有利有弊,在一段时期内确实促成了经济高增长,但也出现有些地方超出财力可能,规避法律约束违规举债大搞基础建设的现象。新时代以来经济转为高质量增长,这种格局已弊大于利。除了有效遏制地方政府隐性债务增量,积极化解存量之外,需要在事权和支出责任划分方面进行根本的改革。