霍宪森
这里所说的中国特色的党政关系，是指中国共产党组织的领导机关与国家政权机关特别是人大国家权力机关之间的关系。现就中国特色党政关系的基本特征及其应有完善途径问题谈点看法，与大家共同商榷。
一、关于中国特色党政关系的基本特征
这里所说中国特色的党政关系，是相对西方资本主义国家内部的党政关系而言，在中国特色的中国共产党的领导机关和国家政权机关之间的党政关系上，根据我国《宪法》规定和中国现实政治国情的实际情况来看，其基本特征主要体现在以下四个方面的不同。
1、在中国共产党组织对国家政权机关的领导和执政原则上，我们党始终坚持在国家和社会事务中坚持实行党的统一领导和全面领导的领导原则。我们党始终坚持必须要按照中国共产党组织对国家包括立法、行政和司法等国家政权机关，以及东西南北中党政军民学等所有国家和社会事务，所要实行都是要由党来领导和管理一切的这个基本原则要求来实施其执政。
2、在中国共产党组织对国家政权机关的领导和执政方式上，采取同坚持实行党的统一领导原则相适应的领导方式和具体领导制度。从总体上说，我们党是既根据执政即是行政，执政党即是行政党的一般执政党的执政规律和党政关系原理，同时又根据无产阶级执政党自身的执政规律和党政关系特点，我们党始终坚持在中国国家政权体系中的领导方式和执政形式上，必须是要严格按照由各级党委以领导集体的组织形式而不能是由党员个人形式来代表党具体实施其执政职权和职能的原则来直接领导和执政的。在其具体执政方式上，主要采取了以下四种形式，其中包括：一是党委制和党组制 。这里所说的党委制和党组制，就是指的那样一种要坚持实行由同级党委（党组）负责统一领导一定国家和社会范围内各个方面事务的领导方式和领导制度。二是党委（党组）统一领导下的行政首长负责制 。这个制度的主要特点就是实行党政适当分工合作的管理方式，即党委负责决策和监督，政府行政组织负责执行，二者密切配合，分工合作管理国家和社会事务。三是分口领导方式和双重领导方式。所谓分口领导，就是指要由同级党委专门配置对口管理的其直接派出管理机构，并使其代表同级党委实行直接对口管理有关业务部门的重大事务；所谓双重领导方式，指对某个业务部门或者是实行使其由上级对口部门领导管理为主，同时由地方负责配合监督；或者是实行使其由地方领导管理为主，同时由上级对口部门负责配合监督。二者之间相互密切配合与分工合作来共同管理某个业务部门的工作事务。四是党委统一管理干部原则。即由党委统一管理同级各类干部的领导制度和领导方式。
3、在中国特色国家政权组织形式上，我们党和国家也同时始终坚持要由人民当家做主和一切权力归属于人民，以及要坚持由各级人民代表大会机关来作为一个国家最高权力机关这个根本政治原则要求的。
4、在中国特色国家政权体系的权力结构方式上，在各级都普遍建立起了同实行党的统一领导原则相适应的国家和社会领导体制中的国家领导机构体系和权力结构体系。根据我国社会主义政治文明建设的实践经验和当代中国政治体制的现实国情及国家政治权力结构的实际状况，我们知道，当代中国的政治体制可以将其大体概括为“八权分工协作与制约”结构体系和8个方面的国家权力机构。 “八权分工”结构中的八权和8个方面的国家权力机构主要包括：一是应由中国共产党机关行使的国家政治领导权和执政权；二是应由人民代表大会及其常务委员会机关行使的国家立法权和宪法监督权；三是应由人民政府或行政机关行使的国家行政管理权；四是应由人民法院机关行使的国家审判权；五是应由人民检察院机关行使的国家检察权；六是应由纪检监察机关行使的国家监察权；七是应由中国人民政治协商机关行使的国家政治协商与民主监督权；八是应由军事机关行使的国家军事管理权等共有八个方面的国家公权力和公权力机关。这个“八权分工”结构是当代中国实际政治权力体系的的基本框架结构。八种国家权力在《中华人民共和国宪法》中都有明确体现：中国共产党机关的国家政治领导权和人民代表大会及其常委会的国家立法权和宪法监督权都在《宪法》中根本性确立，、政府行政机关的国家行政管理权、纪检监察机关的国家监察权、军事机关的国家武装力量和军事管理权、人民法院的国家审判权、人民检察院的国家检察权和法律监督权等在《宪法》中也都有明确规定，人民政协的协商权和民主监督权在《宪法》中也有明确体现。
二、关于中国特色党政关系中现实存在着的问题分析
通过上述分析，我认为，上述中国特色的党政关系，应该说总体上是好的。
1、在中国共产党组织对国家政权机关的领导和执政原则上，通过全面回顾和深刻总结我国党政领导体制改革和建设的历史经验教训，我们应该得出这样一个科学结论，这就是，在我们国家和社会事务中坚持实行党对各方面事务的集中统一的全面领导，这是我们社会主义国家政权性质的一个本质要求，也是由社会主义国家政权性质所决定的必须要始终坚持的一个领导原则和根本领导制度。所以，它不仅应该是我们党在战争年代和民主革命时期要坚持实行的一个重要领导原则。而且同时也应该是在我们社会主义国家政权和领导体制改革和建设上，今后任何时候都必须要毫不动摇地始终不渝的永远坚持实行的一个领导原则和根本领导制度。
2、在中国共产党组织对国家政权机关的领导和执政方式上，通过全面回顾和深刻总结我国党政领导体制改革和建设的历史经验教训，我们也应该得出这样一个科学结论，这就是，上述4个方面领导方式都是我们党为了更好地确保坚持和实现党对国家和社会事务的集中的统一领导的领导原则和根本领导制度所采取的一些党的具体组织形式上的必要的组织形式和组织机构保障方式。因而也是来能够有效确保实现党的领导所应有的必要的一些具体组织形式、具体组织机构保障方式和具体领导方式。所以，我认为，上述4个方面的党的领导方式和组织形式，它不仅应该是我们党在战争年代和民主革命时期都一直要坚持实行的一个重要领导方式。而且同时也应该是在我过社会主义国家政权和领导体制改革和建设上，今后任何时候都必须要毫不动摇地始终坚持实行的一些必要的具体组织形式和具体领导方式和制度。
3、在中国特色国家政权组织形式上，我们党和国家始终坚持要由人民当家做主和一切权力归属于人民，以及要坚持由各级人民代表大会机关来作为一个国家最高权力机关这个根本政治原则，也是能够体现中国特色社会主义政治制度根本性质的一个方面的内在要求的。也是必须始终要坚持和实行的，也是不能动摇的。
4、在中国特色国家政权体系的权力结构方式上，在各级都普遍建立起的同实行党的统一领导原则相适应的国家和社会领导体制中的那8个国家领导权力机关和权力结构体系。应该说，这种党政领导机构配置方式，也是能够与我国社会主义国家政权性质的客观要求相适应的一种比较科学的社会主义国家和社会领导体制和国家政权机关的基本组织形式。所以，我认为，这种党政领导机构配置方式至今也是应该给以充分肯定的，并应当在今后我国社会主义党政领导体制建设中需要继续进一步坚持和实行的一种比较科学的领导机构配置形式。
同时，如果细心考察建国以来我国党政领导体制和党政关系建设的整个历史发展过程，我们知道，在我国原有上述8个主要党政领导机关之间的领导权力分工与权力配置方式方面，虽然在不同历史时期，在我国领导体制和党政关系中原有上述几个党政领导机构之间，能够注意根据它们各自不同性质特点所应有的不同职能，对它们也都大体进行了一定的不同职能的分工，并注意发挥它们各自所应有的不同的社会管理职能和作用。
但从总体上来看，我国的党政领导体制和党政关系，由于是脱胎于革命战争年代那种主要适应于革命战争形势和确保完成革命战争任务的根据地的领导体制而在社会主义改造时期初步建立起来的。所以，在我国党政领导体制中的权力结构和权力分工与权力配置方式上，它的一个明显特点，就是过于强调党的领导机构权力的集中统一，过于忽视了国家权力机构权力的合理分工和合理配置。因而导致我国党政领导体制中一直未能从实际上真正解决好它们体制内部几个党政领导机构之间特别是党的领导机关与人大国家权力机关二者之间所应有的科学的权力分工和科学的权力配置问题，因而也一直未能从实际上真正很好地全面理顺它们几个党政机构之间特别是党的领导机关与人大国家权力机关二者之间所应有的科学的权力分工和配置关系。所以，这种体制，虽然在我国历史上一直并且今后也将会始终起到它所应有的很好的重要历史作用。但是，这种体制，由于过于强调党的领导机构权力的集中统一，而过于忽视了国家权力机构权力的科学分工和合理配置，因而这种体制与我国新时代所面临要全面推进社会主义民主和法治政治建设和社会主义现代化建设的新形势新任务的客观要求之间，已经不能完全相适应，甚至已经产生了一定的矛盾。这应该是当代中国特色党政关系中现实存在着的主要矛盾和问题之所在。如何科学认识和正确处理好这个中国特色党政关系中的现实矛盾和问题，这也是我们所面临的一个十分重要的现实政治国情问题。
三、关于进一步理顺和完善中国特色党政关系的现实途径和应有体制保障
党的十一届三中全会之后，随着我国经济体制改革的深入开展，我国政治体制改革和理顺党政关系的任务也被相应提上日程，不断深入开展。我国政治体制改革和理顺党政关系的根本目的，是要适应新时期我国国家和社会的发展，同时使我国社会主义政治体制和政治制度实现自我完善和发展，并确保使我国社会主义政治体制和领导体制能够更好地真正实现将坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机结合和有机统一。
我认为。要确保我国社会主义政治体制和党政关系能够真正实现自我完善和发展，这里关键的一个问题，是首先要能够对我国社会主义国家政治制度的性质及其所应有的党政关系基本实现形式有一个深刻地全面地准确地理解和把握的问题。这是确保实现我国社会主义政治制度和党政关系能够真正实现自我完善和发展的一个基本前提。我认为，二元代表制是中国特色社会主义政治制度性质的党政关系应有实现形式。现就这个问题，谈点看法，与大家共同思考和研讨。
（一）关于《宪法》对我国国家政治制度性质的规范定义
根据我国《宪法》的历史发展进程，我们知道，2018年之前我们国家的《宪法》第一章-总纲-第一条对我国国家政治制度性质的规范定义为：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”2018年修正后的我国宪法第一条对我国国家政治制度性质的规范定义上，又在原有“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”之后增写了一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”
因此，我认为，如果可以用一句话来对上述表述作以比较简明和科学的概括的话，那就是我国国家政治制度的性质，就是那样一种中国共产党领导下的人民民主专政或中国共产党领导下的人民民主制度。
（二）关于《宪法》对我国国家政治制度实现形式的规范定义。
我国宪法第一章-总纲-第二条从建国以来一直是对我国国家政治制度实现形式的规范定义为：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
我认为，如果只是根据《宪法》上述的这个规范定义的具体表述，我们就必然会得出这样一个认识和理解，那就是，我国国家政治制度的实现形式，就是那样一种人民代表大会制形式，并且这种形式也应该是我国国家政治制度的一个唯一的根本实现形式。也就是说，我国人民就只有单纯通过人民代表大会制这种唯一的一个实现形式才能来确保实现人民所应有的那些直接管理国家和社会事务的全部的最高政治权力。
但是，上述这种对我国国家政治制度根本实现形式的理解和认识，虽然也能够确保在一定方面上切实体现出了我国国家政治制度的性质。但是，如果客观地科学地全面地准确的深入考察这种根本实现形式，就会发现这样一个客观事实，这就是，根据我国现实政治国情和宪法第一条关于我国国家政治制度是中国共产党领导下的人民民主专政或人民民主制度的国家性质的规定和定性，上述那种对我国国家政治制度根本实现形式的理解和认识，明显是具有着很大的片面性和不准确性和不客观性。所以，我国《宪法》原有规定的关于人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这种根本实现形式，实际上是不能来真正确保很好地全面地准确地客观地充分地来体现出上述《宪法》所规定的关于我国国家政治制度的性质所应有的的关于我国国家政治制度根本实现形式的全面的客观地本质要求的。所以，对我国国家政治制度根本实现形式在我国《宪法》的原有规范定义的规定和理解上实际上是与我国《宪法》所规定的关于我国国家政治制度的性质的本质要求之间是很不适应，甚至是严重不相适应的。因此，应该并必须要以实事求是的态度和与时俱进、改革创新的精神，尽快对原有的我国国家政治制度根本实现形式是人民代表大会制的形式上进一步加以应有的必要的适当的改进和完善，以使其能够更好地与我国国家政治制度性质的本质的全面要求相适应。
（三）关于我国国家政治制度所应有的主要实现形式的确定
应该通过什么有效途径和采取什么有效措施，才能来确保使我国国家政治制度的根本实现形式能够真正得到应有的必要的适当改进和完善，同时确保使其能够更好地与我国国家政治制度性质的本质的全面要求相适应呢？
我认为，二元代表制是中国特色社会主义政治制度性质的应有实现形式，同时，二元代表制也是我国社会主义政治体制自我完善和发展的一个必然体制形式。所谓二元代表制，是指由各级党的代表大会机关和人民代表大会机关双方并列，并由它们二者有机结合共同作为我国各级最高国家权力机关的那样一种真正具有当代中国社会主义特色的国家政权组织形式和国家政治体制结构形式。
这里关键是要切实根据我国现实政治国情和宪法第一条关于我国国家政治制度的性质是中国共产党领导下的人民民主专政或人民民主制度的规定和定性，对我国国家政治制度应该具有什么样的根本实现形式这个问题，要有一个十分清醒地客观地全面的正确的理解和把握。
根据我国政治生活的历史经验，我们知道，在对我国国家政治制度应该具有什么样的根本实现形式这个问题上，一直是实际存在着两种比较片面和错误的对主要实现形式上的理解和认识。一是很多同志根据我国现实政治生活的实践经验，认为已经实践证明是十分正确的的应该作为我国工人阶级的先锋队，中国人民的先锋队，中华民族的先锋队的所谓“三个代表”的中国共产党组织的代表机关，才自然应该是来直接代表人民行使国家权力的最主要和最高的实现形式；二是很多同志根据《宪法》规范定义所规定的关于我国国家政治制度的根本实现形式是人民代表大会制形式的具体条文的规定和表述，认为那种所谓“人民代表大会制形式，才应该是唯一的真正能够来直接代表人民行使国家权力的最根本和最高的实现形式。应该说，对这两种不同的实现形式的理解和认识，虽然都有一定的合理性和科学性，但是如果片面的极端的过于强调某一个方面单独来直接作为我国国家政治制度的根本实现形式的理解认识，都是不完全符合我国国家政治制度性质的本质的全面的客观要求的。因而它们在实际上却都有着一定的片面性和不科学性。
因此，我认为，从要确保切实根据我国现实政治国情和宪法第一条关于我国国家政治制度性质的本质的全面要求的根本目标出发，应该直接作为我国国家政治制度的根本实现形式，就必须是要由作为中国共产党的代表机关的各级党的代表大会机关形式和各级人民代表大会机关形式这两种不同的主要代表机关形式所组成的二者有机结合和有机统一起来所形成的那样一种综合结构体系形式。同时由各级党的代表大会机关和各级人民代表大会机关这两种不同的主要代表机关在我国领导体制和政治体制中紧密结合，相互适当分工与合作，来直接代表我国人民共同行使各级最高国家权力。
（四）关于应该共同作为我国各级最高国家权力机关的各级党的代表大会机关和各级人民代表大会机关二者之间应当如何根据其各自所实际具有着的主要性质特点对它们二者进行所应有的适当的科学的国家权力分工问题。
我认为，这里关键是要首先对我国政治体制和领导体制中各级党的领导机关和各级人大权力机关这两个党政机关之间各自所应实际具有的主要性质特点有一个比较清醒的客观的科学的理解和认识。
首先，根据长期政治实践经验，我们知道，我们经常所说的党的领导机关和国家权力机关的概念，都是有着广义和狭义之分的，从广义上来说，所谓党的领导机关，应该全部包括各级党的代表大会、各级党的委员会和各级党的纪检委员会这三个党的机关，但是，一般是指主要包括各级党的代表大会机关及其常设机构各级党的委员会机关（其中包括党的中央委员会和各级党的地方委员会以及党的基层支部委员会）；从广义上来说，所谓国家权力机关，应该全部包括我国领导体制和政治体制内部现有的所有的一切党政军机关；但一般是指主要包括各级人民代表大会机关及其常设机构各级人大常委会机关。其中党的代表大会和人民代表大会都是一个非常设的领导机构；而各级党的委员会机关和人大常委会机关则都是一个常设的领导机构。它们两个常设机构都是在其各自非常设机构闭会之后受各自系统非常设机构的直接授权和委托来分别代行其各自所应有的领导权力来负责直接领导和管理日常国家和社会事务的常设领导机构。
同时，如果从党的领导机关和人大国家权力机关二者各自所应实际具有着的性质特点来看，应该说，作为党的领导机关，它既是一个人民代表机关，同时也是一个党的代表机关，但其主要是一个中国共产党组织的代表机关。因而中国党组织的集中统一的领导作用主要是依托党的领导机关充分发挥应有作用来确保得以在我国领导体制中真正充分体现出来的；而作为人大国家权力机构，则只单纯是一个人民代表机构，因而人民当家做主和人民民主的实现则主要是依托人大国家权力机关充分发挥其应有作用来确保得以在领导体制中切实充分体现出来的。
通过上述对党的领导机关和人大国家权力机关二者各自所实际具有着的主要性质特点的分析，我们可以得出以下几点比较科学的认识和结论。
一是从我国领导体制中关于国家权力的来源和权力结构体系的整个运行过程来看，我国人民是国家权力的主人和所有者，一切国家权力都应属于我国人民所有和来自于人民。
二是我国人民行使国家权力的机关是各级党的大表大会和各级人民代表大会机关，同时由他们二者在我国领导体制和政治体制中紧密结合，相互适当分工与合作，来分别直接代表我国人民共同行使各级最高国家权力。
三是要对党的领导机关和人大国家权力机关二者之间应当根据其各自所实际具有着的主要性质特点对它们二者进行各自所应有的科学的适当的国家权力分工。从而确保在我国政治体制和领导体制中理顺它们所应有的权力分工关系，进而确保它们在领导体制中能够有机结合和有机统一的始终保持相互之间的科学化良性化运作，同时确保使它们能够更好地来共同为人民谋利益。
根据上述分析，我们知道，作为党的领导机关，其主要是一个党组织的代表机构，因而中国共产党组织在领导体制中所应有的集中统一的领导作用主要是依托党的领导机关充分发挥应有作用来确保得以在领导体制中真正充分体现出来的；而人大国家权力机关，则只单纯是一个人民代表机构，因而我国人民当家做主和人民民主的实现则主要是依托人大国家权力机关充分发挥应有作用来确保得以在领导体制中切实充分体现出来的。同时，根据科学社会管理规律关于任何一个相对独立的社会管理过程都是要由决策职能、执行职能和监督职能这三种不同管理职能所组成的一个有机统一体的社会管理规律的客观要求，和同时根据我国领导体制和政治体制应当要与我国新时代所要推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求，我认为，党的领导机关更应该在我国领导体制和政治体制中主要分工直接负责行使各级最高国家事务执政权、最高国家事务领导权和管理权以及最高国家事务决策权；而人大权力机构则应该在领导体制中主要分工直接负责行使最高国家事务立法权、最高国家事务宪法法律监督权和最高国家事务人民监督权。
通过上述这种在党的领导机关和人大国家权力机关之间的科学权力分工方式，也就能够确保使党的领导机关和人大国家权力机关这两个党和国家机关在我国领导体制和政治体制中二者紧密结合，相互适当的科学的权力分工与合作，来分别直接代表人民共同行使各级领导体制和政治体制中的最高国家权力，从而确保我国领导体制和政治体制中所有国家权力都能始终处于一种规范化、法治化、科学化的良性运作的状态，从而确保更好地使我国社会主义政治体制和政治制度真正实现自我完善和发展。
这里需要特别指出的是，在我国国家政治制度实现形式上的宪法规定和表述上，不应再继续过于照抄照搬外国模式特别是西方国家的模式，而应该根据现行宪法关于我国社会主义国家政治制度所应实际具有着的国家性质和现实中国政治国情实际的本质要求，来对其重新作出适当修正和调整。关于这个思想，我国法学界的专家学者，已经对此做出过了一些有益的理论探索和深刻的理论分析和论述，并提出了一些比较符合我国政治国情的科学的理论观点。特别是北京大学法学院陈端洪教授，在爱思想网发表过的《中国人民在中国共产党的领导下”—中国宪法根本原则的规范定义》一文中明确提出，在当代中国，最终的主权属于人民。人民主权在中国的实现有两个基本的机制，即共产党的代表制和人民代表大会制。人民是通过共产党的代表作用和人民代表大会的代表作用得以组织化的具体组织形式体现出来的。中国宪法的特色在于人民服从共产党的领导和人民主权的一致性和同一性。中国作为一个社会主义国家，人民有选举的权利，人民代表大会是权力机关。同时中国的特色是另外还存在一种代表制，即先锋队，也就是共产党组织对人民的代表，这种代表一方面独立于遵行“选举——代表”逻辑的人大制度，另一方面又渗透于人大制度。对陈端红教授所提出的关于我国社会主义国家政治制度主要实现形式应该是要实行由党的代表大会机关和人民代表大会机关两个相互并列的代表机关即双代表制来直接作为我国国家政治制度根本实现形式的理论分析、理论论述和思想观点，我是十分赞赏和赞同的，认为非常符合我国现实政治国情的实际，真正充分地全面体现出了我国社会主义国家政治制度性质的根本要求。同时也为有利于更好地推进实现我国社会主义政治体制和政治制度的自我完善和发展提供出了一个科学的理论观点。
综上所述，我认为，只有能够全面准确科学理解我国国家政治制度的性质及其党政关系应有实现形式，并对我国领导体制和政治体制中原有党政关系存在着严重缺陷和弊病问题进行所应有的必要的适当改进和完善，才能确保使我国社会主义领导体制、政治体制和政治制度及其党政关系真正实现自我完善和发展，才能确保我国领导体制和政治体制及其党政关系能够与我国新时代新形势新任务的客观要求相适应，才能确保我国领导体制和政治体制及其党政关系能够与现代社会主义国家执政党的执政规律、现代社会主义国家政权建设规律和人类社会发展规律的内在要求相适应，才能确保我国领导体制和政治体制及其党政关系改革和完善工作能够真正实现党中央所提出的关于要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机结合和有机统一的根本目标的要求。2021年2月21日
作者单位：中共山东省委党校退休教师
电子邮箱：[email protected]
邮编：250014微信：13287728956
附：主要参考资料
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