论县级领导体制的改革和完善

 

——“四三三二”结构是县级党政领导体制的最佳形式 

 

霍宪森

 

县级领导体制，是指县级国家政权组织系统内部的党政领导机构和公共权力主体的结构方式及组织形式。它是对县级国家政权组织系统中几个不同党政领导机构和公共权力主体各自在县级内部国家政权机构系统和社会管理机构系统中所应具有的地位、职能作用，以及对它们相互之间关系的具体定性和定位，同时也是不同社会国家政治制度和政治体制在县级内部的具体表现形式。

 

所以，我国县级党政组织能否切实按照社会主义国家政权建设规律和共产党执政规律的内在要求，恰当选择和采取一种科学的现代社会主义国家政权的领导体制和公共权力结构形式，对于我们当前和今后能否稳步推进我国县级内部的社会主义政治文明建设和社会主义的民主法治政治体制建设，对于能否进一步巩固党的执政地位和完善我国的社会主义政治制度，具有至关重要的作用。

                         一

我认为，与我国所要实行的社会主义市场经济体制和社会主义民主法治政治制度相适应，当前我国县级领导体制的最佳形式，应该是选择和采取“四三三二”的权力结构方式。

 

这里所说县级领导体制，主要是指除港、澳、台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的我国所有县（市）一级的领导体制。

 

这里所说的“四三三二”结构，就是指那种由我国县级领导体制中的权力机构、常设决策机构、常设执行机构、常设监督机构等四个机构所形成的明显具有三权分离、三层定位、二级负责和相互分权制约与制衡关系特征的县级国家政权组织系统内部党政领导机构和公共权力主体的结构方式和组织形式。

 

具体来说，所谓县级领导体制中的四个机构，第一是指由县级人民代表大会和上一级党委二者结合，共同作为县级领导体制中的一个非常设的最高权力机构，由二者结合对县级国家和社会事务共同行使最高决策权和最高监督权；第二是指由县级党委单独作为县级领导体制中的一个常设决策机构，由其在县级内部相对独立地集中掌握和行使对所有政治、经济文化等所有重大国家和社会事务的日常决策权；第三是指由县级政府行政组织，单独作为县级领导体制中的一个常设执行机构，由其在县级内部相对独立地集中掌握和行使对所有有关政治、经济文化等国家和社会事务的日常行政管理权；第四是指由县级人大常委会，单独作为县级领导体制中的一个常设监督机构，由其在县级内部相对独立地集中掌握和行使对同级常设决策机构和常设执行机构的决策行为和行政行为的日常民主监督权。

 

所谓县级领导体制中的三权分离，第一是指由作为领导体制中非常设的最高权力机构的县级人民代表大会和上一级党委二者对县级国家和社会事务共同拥有最高决策权，以及由作为领导体制中常设决策机构的县级党委在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级内部所有政治、经济和文化等重大国家和社会事务相对独立地拥有日常决策权。二者统称为决策权。第二是指由作为领导体制中常设执行机构的县级政府行政组织，在县级内部对所有有关政治、经济、文化等国家和社会事务相对独立地拥有日常行政管理执行权。第三是指由作为领导体制中最高权力机构的县级人民代表大会和上一级党委二者在县级内部共同拥有最高监督权，以及由作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级常设决策机构和常设执行机构所实施的日常决策行为和行政行为相对独立地拥有日常监督权。二者统称为监督权。

 

所谓县级领导体制中的三层定位，第一是指由作为领导体制中最高权力机构的县级人民代表大会和上一级党委二者，在县级领导体制和公共权力结构体系中，位居于第一层或最高层权力主体。第二是指由作为领导体制中常设决策机构的县级党委，在县级领导体制和公共权力结构体系中位居于第二层权力主体。同时，作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，与同级党委双方并列，位居于县级领导体制和公共权力结构体系中的第二层权力主体。第三是指由作为领导体制中常设行政管理执行机构的县级政府行政组织，在县级领导体制和公共权力结构体系中，位居于第三层权力主体。

 

所谓县级领导体制中的二级负责，第一是指作为领导体制中常设行政管理执行机构的县级政府行政组织，要对作为领导体制中常设决策机构的县级党委机构直接负责，并服从其直接领导和管理。第二是指作为领导体制中常设决策机构的县级党委机构和作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会机构，二者要同时对作为领导体制中最高权力机构的同级人民代表大会和它的上一级党委直接负责，同时要受其直接监督，并要认真贯彻执行它们二者就有关县级内部的重大国家和社会事务所作出的一切决定。

 

所谓县级领导体制中的相互分权制约与制衡，主要是指作为县级领导体制中第一层权力主体中的那两个权力主体之间，特别是位居于第二层权力主体中的那个作为领导体制中常设监督机构并具有相对独立地位的县级人大常委会机构，同作为领导体制中常设决策机构的县级党委机构之间，以及县级人大常委会机构同作为领导体制中常设行政管理执行机构的县级政府行政机构之间，所形成的那样一种相互之间分权制约与制衡的关系。因为只有在它们之间真正形成一种相互分权制约与制衡的关系，才能确保在县级国家政权组织和党政领导机构系统内部真正建立起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的横向权力监督制约机制，从而确保使社会主义的人民民主在我国县级国家和社会事务的管理过程中得到真正充分地体现出来。

 

 二

 

我国县级之所以应该实行上述“四三三二”权力结构的党政领导体制，是因为实行“四三三二”权力结构形式的县级领导体制，主要有以下五个方面的好处：

 

1、实行“四三三二”权力结构的领导体制，有利于我国县级组织特别是县级党委组织按照社会主义民主法治政治建设条件下执政党活动规律的一般要求，进一步转变和完善自身对国家和社会事务的领导方式和执政方式

 

根据民主政治条件下执政党活动的一般原理和一般规律，人民（人民代表大会）、执政党（党委）、政府（行政组织）三者之间的关系，以及执政党组织在它们三者之间如何给自己科学定位，如何使执政党（党委）成为沟通人民（人民代表大会）与政府（行政组织）之间联系的桥梁，使执政党（党委）成为人民（人民代表大会）控制政府（行政组织）的工具，是建立任何形式的民主政治都必须处理的一个基本问题。从这个意义上说，原苏联、东欧等几个社会主义国家（其中包括我们国家）在社会主义国家政权和党政领导体制的建设中，过去之所以或者由于执政党组织（党委）直接代替人民（人民代表大会）当家做主，而完全否定和取消了人民（人民代表大会）自身所应有的主人翁地位和作用；或者由于实行党政分开而导致党政分离，完全否定和取消了执政党组织（党委）自身对国家和社会事务所应有的领导地位和执政作用，结果使执政党组织在人民群众中的威信下降，使党群关系受到严重损害，主要就是因为共产党组织在人民（人民代表大会）、执政党（党委）、政府（行政组织）三者之间未能给自己找准正确位置，因而未能在新的历史条件下正确处理好执政党同人民群众之间的关系，执政党同政府组织之间的关系。

 

所以，当前我国县级党组织转变和完善党的领导方式和执政方式，也就是执政党组织如何适应我国发展社会主义市场经济和民主法治政治建设的需要，按照现代社会管理过程中执政党活动规律的一般要求，在人民（人民代表大会）、执政党（党委）、政府（行政组织）三者之间给自己重新科学定位的问题。

 

“四三三二”权力结构的领导体制，按照现代社会管理过程中科学权力结构体系关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般要求，同时根据民主政治条件下执政党活动规律关于在人民、执政党、政府（行政组织）三者之间关系中执政党如何给自己科学定位的一般原理，通过对县级领导体制和政权结构体系中关于权力机构——常设决策权机构——常设执行权机构分别相应由县级人民代表大会机构——县级党委机构——县级政府（行政组织）机构直接充当，并由这三个不同的县级党政领导机构和权力主体在县级党政领导机构系统内部权力运行过程中实际形成一种三权分离，三层定位，二级负责关系的科学设计，对执政党组织在县级内部的人民（人民代表大会）、执政党（党委）、政府（行政组织）三者之间所应有的具体位置及其职能作用，给予了科学确定和重新定位。这样就确保使县级执政党组织特别是县级党委机构既能真正做到不再直接代替人民（人民代表大会机构）当家做主，不再直接代替人民（人民代表大会机构）掌握和行使本应由它所掌握和行使的那一部分职能和权力。同时又能彻底避免由于实行党政分开而导致出现党政分离，从根本上否定和取消执政党组织特别是县级党委机构自身对县级国家和社会事务所应有的全面领导地位和执政作用的错误倾向，较好地确保了惟有执政党组织特别是县级党委机构才能对县级国家和社会事务实行领导并且也是实行那种包括立法、行政和司法以及党政军民学，东西南北中等所有国家和社会事务等在内的所谓“全面领导”的科学的领导地位和执政地位。

 

所以，只有实行“四三三二”权力结构的党政领导体制形式，才能有利于使我国县级党组织特别是县级党委机构真正实现其对县级国家和社会事务的领导方式和执政方式的转变和完善，尽快在县级内部的人民（人民代表大会）、执政党（党委）、政府（行政组织）三者之间重新找准并科学确定其自身所应有的位置，确保在中国共产党执政的新的历史条件下正确处理好执政党同人民之间的关系，执政党同政府组织之间关系，从而充分发挥执政党组织自身对国家和社会事务所应有的全面领导职能和执政作用，以更好地适应我国发展社会主义市场经济和社会主义人民民主和法治政治建设的迫切需要。

 

2、实行“四三三二”权力结构的领导体制，有利于我国县级组织特别是县级党委组织按照社会主义民主法治政治建设的要求，进一步改进和完善民主集中制的县级国家政权组织形式

 

民主集中制是我们党和国家的一项根本组织制度，也是符合我国国情因而需要始终不渝坚持的一项制度。但由于民主集中制作为我国县级政权的组织形式，在实际运作中，还现实存在着诸如集中过度、缺乏应有的民主，另外还有关于如何才能将坚持党的集中领导与坚持发扬人民民主二者之间的关系，真正从县级党政领导体制和政权组织形式中予以具体体现出来，并使其逐步实现制度化、法律化和规范化等方面的一些与社会主义的人民民主和法治政治建设的要求不相适应的缺陷和不足，所以，还仍然需要我们根据新的情况对我国县级现行民主集中制的社会主义政权的组织形式，进一步加以改进和完善。“

四三三二”权力结构的领导体制，通过将县级人民代表大会和上一级党委二者共同作为县级领导体制中的一个非常设的最高权力机构，将县级党委单独作为县级领导体制中的一个常设决策机构，将县级政府行政组织，单独作为县级领导体制中的一个常设行政管理执行机构，将县级人大常委会，单独作为县级领导体制中的一个常设监督机构等四个机构的科学设计，以及对它们四者之间所具有的那种三权分离、三层定位、二级负责和相互分权制约与制衡关系的科学确定，使其既充分体现出了一般现代社会管理过程中权力结构规律关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的基本要求，较好地体现出了县级党政领导机构体系和国家政权主体结构体系的完整性和科学性，同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求，使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持党的集中领导和体现坚持发扬人民民主的几个不同党政领导机构和国家政治权力主体之间的关系都得到了较好地协调和处理，从而确保使民主和集中之间，坚持党的集中领导和坚持发扬人民民主之间，以及使对上级负责和对下级负责、对党负责和对人民负责二者之间真正实现了紧密结合和有机的统一。

 

这就是，首先，由作为领导体制中权力机构的县级人民代表大会机构和上一级党委机构二者结合，共同以民主集中制的方式直接产生出作为领导体制中常设决策机构的县级党委机构和同时作为常设监督机构的县级人大常委会机构。然后由作为常设决策机构的县级党委机构和作为权力机构的县级人民代表大会机构双方结合，共同以民主集中制的方式直接产生出作为常设行政管理执行机构的县级政府行政组织。这样就使能够充分体现出民主职能的几个权力主体即县级人民代表大会机构和作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会机构二者拥有广泛而高度的包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等在内的各项人民民主政治权力。同时又能确保使能够用来充分体现出集中职能的几个权力主体即县级党委机构和县级政府行政组织机构以及上一级党委机构三者能够进行集中决策和日常的行政管理，特别是使县级党委机构和县级级政府行政组织机构，各自都能相对独立地分别集中掌握和行使被作为权力机构的县级人民代表大会和上一级党委所直接授权委托的负责处理县级内部所有政治、经济、文化等国家和社会事务的日常决策和日常行政管理的权力。因此，这种党政领导体制，既是民主的，又是集中的，就是说，它是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主，是高度人民民主和高度党组织的集中的有机结合与有机统一。

 

所以，只有实行“四三三二”权力机构的领导体制，才能有利于使我国县级党组织真正按照社会主义人民民主和法治政治建设的要求，进一步改进和完善现行民主集中制的县级国家政权组织形式，才能确保从党政领导体制和组织制度上更好地使民主与集中有机结合起来，使坚持党的领导与坚持发扬人民民主有机结合起来，使对上级负责和对下级负责、对党负责和对人民负责有机结合与统一起来，并在此基础上，确保使我国县级组织特别是县级党委组织在对县级国家和社会事务的领导和管理过程中尽快实现其内部权力结构方式、权力运行机制和权力运行程序的制度化、法律化、规范化、民主化和科学化。

 

3、实行“四三三二”权力结构的领导体制，有利于我国县级组织特别是县级党委组织按照社会主义民主法治政治建设的内在要求，进一步完善自身内部的权力监督制约机制

 

缺少一个相对独立的统一的常设的横向权力监督机构，是我国现行政治体制的一个重大缺陷，也是我国现行县级领导体制的一个严重弊端。“四三三二”权力结构的领导体制，根据现代社会管理过程中科学权力结构体系关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求，通过在县级党政领导机构系统中专门配置一个独立行使日常监督权力并作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会机构，同时使其实际居于同独立行使日常决策权力并作为领导体制中常设决策机构的县级党委机构具有相对独立的完全平等的地位，使其在领导体制中同县级党委以及同在县级内部独立行使日常行政管理执行权力并作为常设执行机构的县级行政组织这两个党政领导机构之

间形成一种以权力制约权力，以权力制衡权力的日常的横向权力监督制约机制的科学设计，从而不仅从组织制度上真正确保使县级政府（行政组织）既能代表全县人民掌握管理县级内部国家和社会事务的政治执行权力，又能无条件地直接接受全县人民的监督；而且也从组织制度上真正确保使县级党委机构既能代表全县人民掌握管理国家和社会事务的政治决策权力，又能无条件地直接接受全县人民的监督。这样就既能确保较好地体现出了新的县级党政领导机构和国家政权结构体系的完整性和科学性，彻底避免和克服了原有传统领导体制中存在着的缺陷和弊端，又能较好地确保真正解决了如何使县级党委和政府机构各自都能切实在人民的直接监督之下正确行使由全县人民授权委托其所行使的对县级内部国家和社会事务进行直接领导和管理的那一部分权力的问题。

 

所以，只有实行“四三三二”权力结构的领导体制，在我国县级党政领导机构和国家政权机构体系中真正建立起一个相对独立的统一的常设监督机构并充分发挥其应有的横向权力监督和制约作用，才能从根本上使我国县级内部的权力监督制约机制和国家政权组织形式，得到切实改进、加强和完善，才能从根本上确保使县级党委和政府机构真都能正在人民的直接监督之下，正确行使各自手中被全县人民直接授权委托的对县级内部国家和社会事务进行直接领导和管理的那一部分权力，才能确保使我们真正走上一个不搞群众性的政治运动，只靠通过在县级党政领导机构和国家政权机构系统中建立和完善起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的横向权力监督制约机制和科学的县级国家政权组织形式的途径，来稳步推进我国县级内部社会主义人民民主和法治社会政治建设的新路子。

 

4、实行“四三三二”权力结构的领导体制，有利于我国县级组织按照社会主义民主政治的要求，进一步完善现行领导干部任用机制

 

由我们党和国家的性质所决定，坚持党的领导和坚持人民当家作主是我们党和国家对各级组织提出的两个基本原则要求。同时民主集中制是我们党和国家的一项根本政治制度和组织制度。所以，将坚持党要集中管理干部原则和坚持由人民民主选举干部原则二者紧密结合，有机统一起来，无疑应是我国各级干部管理制度中的一项重要内容，因而也是我国各级现行干部任用机制所应遵循的一项基本政策要求。但是，长期以来，在党政领导机构内部领导干部产生过程的实际运作中，却普遍存在着一个十分突出且不尽如人意的现象。这就是有些党政组织或者由于强调坚持党管干部原则，而往往容易在干部产生过程中造成过度集中，缺乏应有的民主；或者由于强调坚持由人民民主选举干部的原则，而往往容易在干部产生过程中造成过度民主，缺乏应有的集中。在干部任用机制上，之所以会造成这种人民民主与党组织的集中领导之间难以协调运作，因而二者总是处于一种相互矛盾和冲突状态的状况，除了党政组织自身在具体操作方式上特别是在对领导干部候选人的提名推荐方式上尚欠科学之外，我国现行党政领导体制不够完善，更是其中一个主要的原因。

 

“四三三二”权力结构的领导体制，由于其自身不仅具有能够通过对可以用来充分体现出民主职能和体现集中职能的几个不同党政领导机构和国家政治权力主体各自在县级领导体制和国家政权结构体系中应有位置的科学设定，而能使民主和集中这两个相对独立的运行机制紧密结合，有机统一起来的权力结构特点，而且具有能够通过对可以用来充分体现党的集中领导职能和体现人民民主职能的几个不同党政领导机构和权力主体各自在县级领导体制和国家政权结构体系中应有位置的科学设定，而能使坚持党要集中管理干部原则与坚持由人民民主选举干部原则二者之间紧密结合，有机统一起来的权力结构功能和结构特点，所以，实行“四三三二”结构的党政领导体制，有利于确保从县级政治权力结构形式和组织制度上，促使县级党政组织切实按照社会主义民主法治政治建设的内在要求，进一步改进和完善现行干部任用机制，确保真正使坚持党管干部原则和坚持由人民民主选举干部原则二者有机结合与统一起来，从而确保更好地尽快实现它们二者之间具体结合方式的制度化、法律化、规范化、程序化，民主化和科学化。

 

5、实行“四三三二”权力结构的领导体制，有利于我国县级组织按照社会主义民主法治政治建设和市场经济体制的要求，稳步推进当前县级内部的社会主义民主法治建设和社会主义政治文明建设

 

加强社会主义的人民民主和法治政治制度建设，使坚持党的领导和发扬人民民主与依法治国三者有机统一起来，是当前我国发展社会主义民主的一项重要内容，也是现阶段我国推进社会主义政治文明建设的一个根本要求。我国社会主义的人民民主和法治政治制度建设能否真正加强，坚持党的领导和发扬人民民主与依法治国三者能否真正实现有机统一，其关键在于我们能否从县级党政领导体制和国家政权组织形式上找到并真正建立起一种既能充分体现出高度民主的要求，又能充分体现出高度集中的要求；既能充分体现出坚持党的全面领导的原则要求，又能充分体现出坚持发扬人民民主的原则要求；既能充分体现出坚持对上负责和对党负责的原则要求，又能充分体现出坚持对下负责和对人民负责的原则要求；既能具有其自身的内在激励机制，又能具有其自身的内在分权制约和制衡机制，因而能够确保使县级党政组织与其上一级党委（政府）之间，县级党政组织系统内部县级党委机构同县级人民代表大会机构之间，县级党委机构同县级人大常委会机构之间,县级党委同县级政府行政组织之间等所有与县级党政组织有关的具有相对独立性的县级党政领导机构和国家政权主体之间的关系，都能得到规范而有效的正确处理的县级党政系统内部的科学权力结构形式。

 

由于“四三三二”权力结构的县级领导体制，明显具有上述几个方面的主要特点，并且同时具有着按照现代社会管理过程中科学权力结构规律关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的一般要求，把县级党组织自身的领导机构特别是县级党委机构统一纳入到县级国家政权机构系统和社会管理机构系统之中，并在县级国家政权机构系统和社会管理机构系统内部对其应有职权职责和职能范围进行统一调整和科学定位，从而确保使县级党组织特别是县级党委组织都能够在县级内部社会管理系统中真正做到严格依法执政，正确行使本应由其所掌握行使的对国家和社会事务进行直接全面领导和管理的那一部分公共政治权力职能和执政作用的主要特点和优势。

 

所以，只有实行“四三三二”权力结构的县级领导体制，才能有利于我们从县级党政领导机构和国家政权结构形式上，为我国县级内部社会主义民主法治政治制度建设及使坚持党的领导和坚持发扬人民民主与坚持依法治国三者真正有机结合与统一起来奠定一个坚实基础和提供一个必需的保证条件，从而确保使县级内部社会主义的人民民主和法治政治不断发展，使县级内部社会主义的政治文明建设稳步推进。

作者单位：中共山东省委党校退休教师
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附:主要参考文献

1、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森，发表于2003年12月4日中国人大新闻网理论研究栏目和国家监察部网监察论坛栏目。

2、《论创立中国特色的决策权和监督权两权分立的公共权力结构形式》，霍宪森，发表于2004年6月光明网光明观察周刊。

3、《论民主集中制的科学含义及其具体实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月光明网光明观察和中国政治学网政治学前沿栏目。同时被半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》一文转发于其2011年纪念中国共产党成立90周年专设纪念文章栏目，并由求是杂志网同时转发此文。
4、《中国民主建设关键是在创新民主监督机构和监督制度上下功夫》，霍宪森，发表于2005年9月26日光明网光明观察。   

5、《论中国特色的民主授权和民主选举》，霍宪森，发于2006年2月光明网光明观察和中国学术论坛。
6、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明网光明观察。
7、《论党的领导方式和执政方式》，高新民、农华西著，广西人民出版社2003年3月版。
8、《时代的声音一一三个代表与党的建设》，王长江著，青岛出版社2002年6月版。  
9、《政治体制改革的关键是党的执政方式改革》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点。  

注：此文原题为《“四三三二”结构是我国县级领导体制的最佳形式》，曾发表于2004年7月23日中国农村研究网和中国选举与治理网学人文集，此次略有修改。