论“衡”
——山西省财政厅预算评审中心主任马前昱就率先出台信息化建设项目支出预算标准答本刊记者问
党的十九大提出“要加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的现代财政制度的目标任务，而这其中最具有基础影响力的就是“标准科学化”的建设。近日，山西省财政厅与山西省经济和信息化委员会联合发文，出台了《山西省省直部门信息化建设项目支出预算方案编制规范和预算编制标准（试行）》（下简称《标准》），并自印发之日起试行。这是全国财政系统正式出台的第一部信息化项目支出预算标准，标志着我国现代财政预算体制的“标准科学化”迈出了坚实的一大步；这也是山西省贯彻落实党的十九大精神和《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的重要举措之一。因此本刊记者就财政项目支出标准建设对山西省财政厅预算评审中心主任马前昱进行了专访。
本刊记者问（以下简称“问”）
马主任你好，很高兴看到山西率先出台信息化建设项目支出预算标准，这是全国财政系统正式出台的第一部信息化项目支出预算标准，对此你有何感想？
山西省财政厅预算评审中心主任马前昱答（以下简称“答”）虽然是山西率先正式出台了这个《标准》，但这个率先也只是局限在全国财政系统、而且是就信息化项目支出预算标准而言。大家不难看出，我们的主要服务对象是政务信息化；《标准》以节约财政资金和引导项目结构的合理配置为目的，明确预算项目的构成配置、规范预算中的量价构成，实现了完成任务目标的成本最小和价值最大。从本质上来讲，它也就只是一个标准。就拿人们建房子作比方，没有尺子的时候，人们就靠眼睛瞪，就靠用手拃、用棍子比，现在有了尺子，不再那样麻烦和不精确了。而当前信息化建设项目预算申报中普遍存在内容不统一、构成不合理、申报不规范的问题，申报预算资料形式各异、资料过于简单，建设内容及目标定位不清晰，例如很多项目中将办公家具、电器设备购置等非信息化建设范畴的内容列入；信息化软件开发项目中，工作量和单价是影响预算构成的核心因素，但其计价方式千差万别，所分解出的功能模块数量和投入研发的人月数，不是根据软件类别、功能实现、复杂程度等要素进行预算编制，而是靠经验、靠咨询进行编制，相同功能模块的人月单价从0.5万元至3万元都有，甚至建设一个成本30万元的门户网站，能申报出800万元的预算内容；信息化项目中的其他费用，此前没有测算依据，在申报预算时，大多是参考基本建设范畴所规定的费用标准，例如购置市场价30万元的公文流转软件系统，还要记取建设单位管理费、安装费、运输费等信息化建设领域中不需要发生的费用。这些状况的存在，就是因为缺乏规范和标准。财政项目支出标准是申请、审核和安排预算资金的依据，项目支出标准体系的建设对于实施全面规范、公开透明的预算制度，对依法理财、推动国家治理现代化具有重要意义。标准服务于工作和生活，就是一种度量衡一样的东西。
问：那马主任能否就度量衡与标准的关系对我们读者做一些阐释？
答：度量衡是指在日常生活中用于计量物体长短、容积、轻重的物体的统称。度是计量长短所用的器具，比如刚才说的尺子；量是测定计算容积的器皿，像解放前用的斗；衡是测量物体轻重的工具，比如杆秤。度量衡的发展大约始于原始社会末期，但因地域和国情不同计量方式会有不同。而一个公开颁布的官方标准，则是一个统一度量衡的行为，意味着一个放之四海而皆准的标尺。拿山西颁发的这个《标准》来说，就是关于信息化建设中的项目支出预算的标尺。但山西的这个《标准》，最初的目的是规范省直部门信息化建设项目支出预算方案编制，使这方面的预算编制更规范、更标准。山西能率先出台这个《标准》，我很欣慰，但并不值得骄傲；这个《标准》的出台，其实是全国财政评审系统持续蓄力、共同协作的结果，大家都在共同努力，不过花先开在了山西而已。
问：那请马主任介绍一下全国财政系统支出预算标准建设的大致发展情况。
答：《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)为深化预算管理制度改革做出了总体设计，明确提出要加快推进项目支出标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。按照财政部项目支出标准体系建设的总体部署和要求，自2014年以来，全国财政预算评审系统充分发挥专业技术和评审工作平台的优势，从组织研究制定具体项目支出标准入手，积极推动建设标准研制的基础环境，加快推进项目支出定额标准体系建设。截止目前，财政部已以文件形式正式印发了《陈列展览项目支出预算方案编制规范和预算编制标准试行办法》。云南、湖南、浙江等省也在通用定额标准以及部门标准建设方面取得了一定成就。但是由于信息化建设项目科目繁杂，而且很多项目属于部门专项业务，标准制定面临着较大的困难和挑战，总体进展较为缓慢。
其实早在2012年，山西省财政厅预算评审中心就开始了省本级信息化建设项目财政评审指标体系的研究和探索。今年以来，在财政部制定的内部试行标准的基础上，借鉴和吸收了河南、山东、河北等兄弟省份的研究成果，结合山西实际，制定了自己的《信息化建设项目支出标准制定实施方案（编制大纲）》；多次召开专家论证会对方案进行论证和补充；根据模块库，构建信息化项目预算支出标准整体框架；通过数据采集、分析和验证，经过多次的集体讨论、修改完善，并抽取项目进行案例分析；与山西省经信委大数据办多次沟通、反复修改、几易其稿最终出台了这部《标准》。这次山西正式出台的《标准》，填补了全国财政系统信息化建设项目支出预算标准的空白，还首次将绩效目标列入标准当中。
问：将绩效目标列入《标准》当中，是出于什么考虑？具有什么意义？
答：李克强总理在政府工作报告中强调要“全面实施绩效管理”，财政预算报告从六个方面细化了工作举措、提出了具体要求。2015年5月21日，财政部以财预〔2015〕88号文件下发了关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知。
根据山西省财政厅武涛厅长的安排，我省主要做好以下五项绩效目标重点工作：一是拓展绩效目标管理覆盖范围，逐步形成覆盖各级政府、覆盖四本预算、覆盖预算部门和预算单位，覆盖所有财政性资金、覆盖各项财政政策的绩效目标管理体系。二是加强绩效管理常态化运行监控，紧盯重点民生政策和重大专项支出，跟踪项目绩效目标完成情况，及时堵塞管理漏洞，纠正执行偏差。三是深入推进绩效评价提质增效，建设规范化绩效指标体系，改进绩效评价方式方法，扩大绩效评价范围，引入第三方机构参与评估，提高绩效评价质量和水平。四是强化绩效评价结果运用，建立绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制，强化绩效责任硬约束，削减低效无效资金。下半年要拿出几项硬措施，作为编制2019年预算的依据。五是加大绩效信息公开力度，积极推进各部门绩效管理工作开展情况、绩效评价结果随同部门决算向社会公开，主动接受社会监督，推动财政绩效管理水平整体提升。在财政部《关于表彰2017年度省级财政预算绩效管理工作考核先进单位的通知》的文件中，山西省被评为“良好”等次，位列该等次第2名, 获得了财政部的通报表彰。
今年9月1日，中共中央国务院以【中发[2018]34号】文件发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。可见，预算制度全面实施绩效管理是历史发展的必然，全面实施绩效管理，是加快建立现代财政制度的必由之路，也是提高国家治理能力和水平的重要保障。因此我们要顺应形势的发展，就必须把绩效目标考虑到一切的财政预算工作中，信息化建设项目支出预算标准不但不能例外，恰恰相反，包含绩效目标的标准将有力地推动“预算约束化、标准科学化”的现代财政制度的建立和完善，因为支出标准在预算编制和管理中发挥着基础支撑的作用。通过支出预算标准的建立发布，让坚持“花钱必问效、无效低效必问责”落到实处，使严格管理监控具体化、操作化，从而实现全过程跟踪项目绩效的目标。
问：嗯，马主任对绩效管理的认识很深刻。党的十九大报告中提出“预算约束化、标准科学化”，将标准的科学制定、合理应用作为当前财政工作重要改革方向。你觉得我们该怎么理解标准科学化？标准科学化在山西这次出台的《标准》中是怎样体现的？
答：标准的科学性主要体现在两个方面，一个就是所用技术的先进性；另一个就是它的国际通用性，也就是说能否为世界各国普遍接受。功能点估算法就具有这样的特性，打个比方，就像英国的格林文治天文台计时仪作为全世界的时间校准标准一样，只有使用为世界各国普遍接受、且具有先进性的技术的标准，才能算是科学的标准。具体到山西出台的这个《标准》，涉及到软件开发费的估算方法，就参考了工业和信息化部于2013年10月17日正式发布、并于2013年12月1日开始正式实施的行业标准《软件研发成本度量规范》（SJ/T11463-2013）的功能点估算法；据我们的专家小组介绍，这个功能点估算法，不仅是工信部制定的国家标准，还是国际标准：ISO / IEC 20926：2003规定的国际功能点用户组（IFPUG）4.1版未经调整的功能尺寸测量方法，而且这个标准已由ISO / IEC 20926：2009修订。可见功能点估算法是当前国际通用的、最科学的、最先进的、以数据和交互处理为中心的软件工程造价估算技术方法。
其实山西省财政厅预算评审中心历来重视新兴科技的学习应用，早在2012年1月17日我们编制的《在山西省省本级信息化建设项目财政评审指标体系(试行)》中，就开始应用功能点这个先进技术。而学习、应用先进技术则是山西省财政厅预算评审中心努力打造的一个常态模式，2018年被确定为我中心的 “学习年”，每月开展累计8课时的集中培训，提升干部职工的财政政策水平和专业知识水平；通过这样的日常培训与专门学习结合的机制，拓宽视野、更新知识、学习应用先进技术。截至目前，我省财政评审系统通过专业培训考试，获得工信部软件工程造价师专业技术证书的人员已达75名。
问：马主任，你对这个《标准》的科学先进性作了明晰的阐述，那么它具体有多大的应用前景呢？
答：以功能点估算法为主要技术的这个《标准》，可以说是应用前景十分广阔。拿我们山西来说，截止目前，全省备案的政务门户网站超过1200个，省级政府部门门户网站覆盖率基本达到100%，市级政府部门门户网站覆盖率达到80%。各类政务数据库建设逐步完善，政府数据资源量逐步增大。公安、人力资源社会保障、卫生计生、教育、环保、国土资源等部门建成各类业务数据库超过70个。以全员人口数据库、法人数据库、省级基础地理数据库为代表的数据资源质量不断提升。截至2016年底，全省服务器总规模达20余万台。百度（阳泉）云计算中心、吕梁云计算中心等云计算数据中心项目相继建设运营。互联网省际出口带宽达8560G，全省光缆线路长度达96.2万公里，固定互联网宽带接入端口1583万个。移动通信基站16.3万个，其中，4G基站达6.9万个，WLAN公共运营接入点（AP）达35.7万个。互联网普及率为61.7%，其中，光纤用户宽带占比达84.7%。我省电子政务外网向上实现了与国家电子政务外网对接，向下市、县、乡覆盖率分别达到了78%、63%、45%，横向已覆盖省直73个政务部门，承载全省性业务系统和部门应用系统300余项；电子政务内网向上与党委系统业务网中央网络平台对接，向下连接11个市、119个县（市、区）和100余家省直单位。电子政务、电子商务、信息消费、信息惠民和新型智慧城市建设持续推进，投资项目在线审批监管平台、信用信息共享平台、12358价格监管平台和公共资源交易平台等政务服务系统已为公众提供服务。以上的这些信息化建设项目，只要涉及财政投资，都可以参照我们出台的这个标准编制预算；据统计，2016-2017年，仅我省省级部门就共计申报政务信息化建设项目203个，涉及资金358968万元，信息化建设项目的支出比例占到了财政收入的十分之一多，这对于一个欠发达的省份来说，已经是一个很大的数字。非政府投资项目也可以参考我们的标准，但是否需要这么详尽精准，就看投资者的需求了。
问:全国财政系统信息化建设项目支出预算标准建设的现状如何？财政部又采取了哪些重要举措来强化信息化建设项目支出预算标准建设工作?
答:我刚才说过，山西这个《标准》的出台，其实是全国财政评审系统持续蓄力、共同协作的结果，其中财政部预算评审中心（下简称“部中心”）的整体布局和全面运作就是我们出台《标准》最坚实的基础。
根据部中心工作安排，信息化建设项目支出标准列入了2016年度项目支出定额标准编制计划，部中心委托河南省、山西省和山东省财政厅预算评审中心联合承担信息化建设项目支出标准编制任务。2016年6月23日，部中心召开会议，组织参编单位进行了座谈、讨论，并进行了明确分工：河南省负责方案编制规范和预算编制规范中机房建设费用、其他费用标准的制订；山西省负责预算编制规范中硬件设备购置费和软件购置费的制订；山东省负责预算编制规范中软件开发费标准制订。
山西省财政厅预算评审中心当时就成立了项目支出标准建设工作小组，我亲自担任组长，积极参与方案编制工作。我们 “走出去、请进来” 拓宽思路，聘请了省内的信息化行业的专家，成立专家组，组建了技术团队；搭建了研发平台，经过市场调研、案例分析、数据测算、文稿拟定、征求意见等程序，拟定了编制组要求的初稿。通用类OA (办公自动化系统) 和政府网站项目在政务部门已建设多年，基本形成了较为规范的做法，通过这次预算标准的制订，我们认为制订这两类项目的预算标准已具备条件，因此，通过对已建同类项目的归纳和总结，编制了通用类OA和政府网站项目预算标准模型。
遗憾的是，部中心编制的这个标准一直没有正式出台，还在内部试用调整中。山西正式出台的《标准》，就是在参考部中心的内部标准的基础上编制的，所谓的“率先”，不过是凑巧填补了这一领域正式标准的空白。尽管我们重新定义了软件和人工成本，建立了工作量估算和功能点估算两个计算模型；重新规范和定义了设计费、监理费、测评费等其他费用，并提出了预算标准；根据行政事业单位的特点，编制了办公自动化类信息化项目和政府网站类信息化项目专用标准；同时，结合当前云计算、大数据技术，以及利用云数据中心进行集约建设、信息安全等政策要求，剔除了机房租赁、线路租赁、视频会议系统等硬件建设内容；但《标准》的正式出台还是借鉴了部中心和兄弟省份的许多成果。
问：那当时使用了功能点这样的先进技术了吗？
答：现在使用的部中心内部标准，我们没看到这方面内容。其实，功能点只是软件估价的方法之一，是很先进，但不是所有的项目都适用，前边讲过，以数据和交互处理为中心的软件工程才是它的使用范围。也许当时编制部中心标准的时候，考虑到标准适用范围要比功能点的适用范围广泛的多，所以没有采用该项技术。而山西出台的《标准》，重点服务领域是政务信息化，正是功能点的适用范围，所以就采用了。
部中心当时确定的编制原则：兼顾统筹和细分，制定科学合理规划；兼顾一般和特殊，满足部门广泛需求；兼顾成熟和先进，适应快速发展需求；兼顾定性和定量，合理确定预算标准；正是编制标准通用的基本原则，对整个预算支出标准体系的建设都具有广泛的指导意义。总之，有了这个《标准》，我们就多了一把尺子、多了一杆秤、多了一个量桶，而且是一个使用了国际标准先进技术的度量衡，我们的信息化项目支出预算就有了一个衡量的科学标准。
问：马主任，你刚才提到“衡量”二字，我们应该怎么理解？
答：衡量就是量度物体的重量和容积。《书·五子之歌》里说“惟衡量之器耳。”谈论衡量就得好好论论这个“衡”字。“衡”的初文是会意字，由表示牛角的“角”和大木头的“大”组成合起来表示牛角上的大木头，因为牛好角斗，把大木头横绑在牛的角上，以防抵触。隶变之后写作衡。
但“衡”作为名词指秤杆，秤。《韩非子·扬权》说“衡不同于轻重。”衡石就泛指称重量的器物；衡玑即天平；衡鉴就是衡器和镜子；衡权就是称物的工具。
作动词用，意为称量。《庄子·胠箧》说“为之权衡以称之，则并与权衡而窃之。”
作为动词，也可指衡量；评定。《淮南子·主述训》里有“衡之于左右”的说法。又如：衡文（品评文章，指主持科举考试）；衡定（评定）；衡校（品评考核）；衡鉴（品评，鉴别）
作动词用，也可以表示“铨选”，如：衡才（铨选人才）；衡尺（喻铨选人才的官职）；衡铨（铨衡，铨选）；衡综（谓考核铨选官吏）
作形容词用，则表示“公平公正”，如；衡言（平正之言）；衡虚（平正而清虚）；衡仪（公平的法则）
……
之所以要谈论“衡”，是因为它和我们平时所说的“标准”息息相关，甚至某些时候，就明确表示“法则或准则”，这正是“标准”在我国古代的源头。秦始皇统一六国文字，统一度量衡，可以说是历史上最大规模的一次标准的规范化和系统化。所以说谈论衡量，就得搞清“衡”的渊源；理清了历史脉络，标准的制定和建立，就有了方向和追求，那就是“规范”、“科学”、“约束有力”。
问：马主任刚才谈论“衡”的历史及其在标准建设中的作用，让我们经历了从具体的标准建设到抽象的哲学思考的提升，这让我不禁想到了大约2000年前的一部著作《论衡》。
答：《论衡》一书是东汉思想家王充（27-97年）所著，大约作成于汉章帝元和三年（86年）。这本书细说详论，解释世俗之疑，明辨是非之理，即以“实感”为据，击虚妄之言。“衡”字本义是秤，《论衡》就是评定当时价值观是否科学可靠的标准，它的目的是“冀悟迷惑之心，使知虚实之分”（《论衡·对作》篇）。因此，它是古代一部不朽的唯物主义的哲学文献。
中国历史悠久、地大物博，有许多的文化精华值得我们思考和吸收。古人云“格物致知”，又该怎么理解呢？
要理解古文的确切意思，必须尊重当时的语言文字使用状况。“格”在汉代及其之前的文献中，常做“阻止、限止、阻碍”等意思讲，《史记·孙子吴起列传》：批亢捣虚，形格势禁。成语“格格不入”中的“格”就是这个意思。 “格”从上述意义又自然引申出“法则、标准”的用法，如《礼记·缁衣》：言有物而行有格也。“法则”就是“限止人们的一些不合标准的言行”。后来“格”甚至可以直接指法律条文，如《旧唐书·刑法志》：武德二年，颁新格五十三条。特别值得注意的是“格”在《礼记》中做“法则、标准”讲的这一现象，因为“格物致知”就是首见于这部儒家经典，而同一部典籍之间的词语互证最有说服力。
古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物。物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。——《礼记·大学》
不难看出，“格物”就是“遵照自然法则限止对物事的贪婪”，“格物致知”就是说遵从了自然的法则，就能得到智慧。换成财政预算评审系统的话来说，就是建立了科学的标准，我们就能透明高效，就能逐步实现“预算约束化、标准科学化”。
问：谢谢马主任纵谈古今、横联海外给我们深入浅出地分析了标准的前因后果和发展方向，那么山西今后在标准建设上还有哪些安排？
答：标准建设是一个长期的持续的过程，不是一蹴而就的，而是要一步一步踏踏实实地走下去；也不是制订完了就了了，而是要根据实际情况的发展不断完善补充和调整。就我们山西财政系统来说，预算支出标准体系的研究和建设是近年来山西省财政厅预算评审中心一项重要工作之一，除目前正式出台的《山西省省直部门信息化建设项目支出预算方案编制规范和预算编制标准（试行）》外，《陈列展览项目支出预算方案编制规范和预算编制标准试行办法》也已经在9月12日正式出台了。我中心立足财政预算评审实际、结合我省现状，还完成了《山西省本级办公用房装修改造项目财政评审指标体系》、《山西省直行政事业单位车辆租赁费用支出标准》和《山西省直行政事业单位临时聘用人员劳务费用评审标准》供内部评审试用。与此同时，中央信息化项目运营维护支出预算标准制定工作由山西省财政厅预算评审中心负责牵头实施。另外，山西省直行政单位信息化项目运营维护支出预算标准、省直单位修缮类工程项目预算支出标准、省直单位大屏幕显示系统项目预算支出标准、政府宣传片拍摄制作费项目预算支出标准及公务车辆运行维护费项目预算支出标准也在积极地研究探索中。
山西省财政厅武涛厅长9月13日就《标准》出台作了重要批示：“我省在全国首家出台信息化项目编制标准，为财政专项经费预算的标准化开了个好头。希各部门预算处结合实际尽快研究制定各专项预算的标准，全面推进此项工作。厅里可把专项支出的标准化建设写入落实中央国务院加强财政资金绩效管理的具体意见中。”这是武涛厅长对我们信息化项目支出预算标准建设工作的高度评价和充分肯定，也是对我们加快专项支出标准化建设的激励。
在7月9日财政部召开的2019年中央部门预算编制动员会上，财政部部长助理许宏才在讲话中指出：“要抓紧构建科学的预算标准支出体系，加快推进项目支出标准体系建设，加强通用和专用定额标准的制定，全力推进部门内部标准制定，推动预算评审与支出标准建设相结合，逐步形成评审一个项目、出台一个标准、规范一个领域的工作机制。”
因此，在预算支出标准建设方面，我们还有很多的工作要做，还有很多的东西要向兄弟省份学习。我相信，在部中心的统筹部署下，在山西省财政厅的领导下，在各级领导的高度重视下，标准制定发布渠道会更畅通；在财政系统勇扛预算支出标准建设重任的责任感驱动下，在山西省财政厅预算评审中心全体干部职工的共同努力下，在各界专家的大力支持和帮助下，我们所应用的技术会更先进、更科学，我们的标准建设步伐会越走越快，我们离“全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的现代财政制度的目标会越来越近。
本刊记者 费建法 2018-09-15