规划引领成都建设国家中心城市
陈柳钦
2016年4月，经国务院批准正式发布了《成渝城市群发展规划》，提出成都要以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能。这是国家层面首次明确提出成都国家中心城市的定位。“建设国家中心城市”是成都作为中国西部城市获得的最高国家使命，这也是成都有史以来获得的最重要一次国家肯定。城市定位是一个城市在较长历史时期内在一定区域、一个国家乃至世界范围内所处的位置。它体现了一个城市的地位和作用，影响并且决定着城市未来的发展。国家中心城市的新定位也将对成都的未来发展产生重大而深远的影响。
为了推进成都国家中心城市建设，成都市委先后召开市委十二届七次、八次、九次全会，确立了“157”总体思路，审议通过《成都市城市总体规划（2016—2030年）》，研究部署全市发展大局的一系列重大工作，从世界格局、国家战略、区域发展和成都实际出发，准确把握特大中心城市发展规律和成都发展阶段性特征，深刻阐述了事关成都长远发展的战略，系统回答了“什么是国家中心城市、怎样建设国家中心城市”等一系列问题，发出了成都建设国家中心城市的“动员令”，意义重大、影响深远，开启了成都建设国家中心城市的顶层设计宏伟蓝图。
按照设想，国家中心城市应具备的发展特征、功能为：一是国家组织经济活动和配置资源的中枢；二是国家综合交通和信息网络枢纽；三是国家科教、文化、创新中心；四是具有国际影响力和竞争力；五是国家城市体系中综合实力最强的所谓“塔尖城市”。从另外的角度看，作为国家中心城市所必须具有五大功能，即综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。同时，中心城市还担负着带领区域内其他城市发展的职责，从而促进区域经济社会的发展，缩小地区间发展水平的差距。因此，国家中心城市，必须具有强大的综合经济、社会、文化实力，又要具有强大的辐射能力，是国家城镇体系的最高层级，在国家战略布局中肩负国家使命、代表国家形象、引领区域发展，是国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表。因此，国家中心城市不在于数量的多少，而是要发挥它对区域发展的核心和引领作用。无论从城市群还是经济区的角度，作为中心城市，应当在交通、产业、经济等方面发挥核心的示范作用。中央出于加快新型城镇化建设，特别是为打造一批具有明显的引领、辐射和带动作用的城市的宗旨，提出了要建设一批国家中心城市。其用意是选择一批具备条件和潜力的城市，让它们利用这个平台发展得更快、更健康，进而促进我国城市群的发展，或者推进新型城镇化的进程。国家中心城市的打造，不仅是将城市规模做大，更重要的是城市功能的提升与优化。
国家中心城市的打造是优化全国城镇结构、缩小区域差距、推动区域协调发展、增强综合国力的有效途径。在新时期，为了进一步参与全球化分工，推进区域相对均衡和安全发展，需要从国际化门户、创新中心、市场中心、网络中心等四个方面来综合统筹国家中心城市的布局。在国家中心城市的选择上，应以国家安全、区域发展战略以及区域分工作为必要条件，“以城市功能论输赢”，按照各自发展特色和基础条件，在功能定位上体现各有侧重、分工合作、优势互补等因素；应完善城镇体系、提升聚集辐射带动功能、推进功能转型、推进核心区与外围城市产业链的整合，以此推动中心城市功能不断完善。
城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务。城市规划的水平高低，直接体现了城市发展水平，对城市未来发展至关重要。2017年4月，成都市第十三次党代会确立了建设全面体现新发展理念的国家中心城市的总体目标。站在新的起点，成都着眼于增强区域竞争力和实现城市永续发展，优化城镇功能体系和空间布局形态，加快构建“双核联动、多中心支撑”网络化功能体系，推动先进制造业和生产性服务业东移，减轻中心城区环境压力，为城市长远发展拓展产业承载空间。“双核联动”，就是要推进中心城区和高新区有机更新，完善公共服务设施，推动产业转型升级，强化金融商务、总部办公、国际交往、文化创意和都市休闲旅游等功能，打造现代服务业发展增长极核。“多中心支撑”，则是强调放眼成都平原经济区，以城市战略规划为引领，构筑与城市资源禀赋和环境特征相匹配的多中心、网络化大都市区，从而为建设全面体现新发展理念的国家中心城市提供各具特色的功能支撑。回溯世界城市发展史，优化和拓展城市空间，改变“单中心”局面，构建“双中心”乃至“多中心”体系，一直都是解决“大城市病”最好的选择。
城市的发展有其内在的逻辑，充分遵循循序渐进的科学规律，不同时期被赋予的的发展定位则是城市发展逻辑的起点。国家赋予成都国家中心城市的定位，将极大增强和提升成都在全国的引领、辐射和集散功能，在推动东中西互动发展、沿海与内陆互动发展中发挥更为重要的作用，成为全国城镇体系和城市网络中的重要节点，在全国乃至全球经济社会事务中发挥重要作用。建设国家中心城市，成都需要以全球的视野审视城市的未来，站在世界的高度思考城市的发展，抓住“一带一路”建设的重大历史机遇，进一步提升对外开放水平，加快建设国际区域性中心城市，在全球经济、特别是泛亚地区经济社会事务中发挥其应有的作用、扮演更为重要的角色，成为世界城市网络体系的重要节点。
当前和今后，成都建设全面体现新发展理念的国家中心城市，应以城市规划引领国家中心城市创新发展。做好城市规划，确定中国的城市未来走向，习近平总书记有着系统化的思路，并在不同场合有过很多的阐述。“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”习近平总书记深谙此道。2017年2月23至24日，习近平总书记考察北京工作时强调，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，要立足提高治理能力抓好城市规划建设。“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”，明确指出了城市规划的战略地位。因此，我们应该从国家治理体系现代化的角度重新认识城市规划，在更高层次谋划国家中心城市建设，将生态资源、环境容量和经济发展、城市空间拓展统筹考虑、科学规划，为“天府之国”赋予新内涵，根据自身资源禀赋做出最好的发展方略。建设国家中心城市是实现成都城市现代化、国际化进程的必然要求，同时通过“五个城市”，全面体现新发展理念。创新发展、“双轮驱动 ”，成为“创新驱动先导城市”；综合平衡、协调发展，成为“城乡统筹示范城市”；碧水蓝天 、绿树成荫，成为“美丽中国典范城市”；全球视野、开放发展，成为“现代化国际城市”；共享共生，造福市民，成为“和谐宜居生活城市”。
成都市第十三次党代会提出，坚持完善城市体系与提升城市功能互促共进，重塑城市空间结构和经济地理，全面增强城市承载能力，不断提升城市宜居性和舒适度。其中明确，构建城镇空间四级城市体系。科学修编城市总体规划，构建成都平原经济区、大都市区、区域中心和功能区、产业园区和特色镇四个城市层级，形成分工合理、层级清晰、有机衔接的大都市城市体系，创新城市发展模式，统筹生产、生活、生态空间，划定生态红线和城市开发边界。
成都市第十三次党代会报告中用5个词表明了成都未来的城市发展主张：东进、南拓、西控、北改、中优。成都提出今后五年的总体目标是建设全面体现新发展理念的国家中心城市，这5个词无疑展示了成都在重塑城市空间结构方面的新理念。“东进”主要是沿龙泉山东侧规划建设天府国际空港新城和现代化产业基地，发展先进制造业和生产性服务业，开辟城市永续发展新空间，打造创新驱动发展新引擎。“南拓”则是高标准、高质量建设天府新区和国家自主创新示范区，优化空间结构，完善管理体制。“西控”是持续优化生态功能空间布局，大力发展高端绿色科技产业，提升绿色发展能级，保持生态宜居的现代化田园城市形态。“北改”是建设提升北部地区生态屏障，保护好历史性、标志性建筑，加快城市有机更新，改善人居环境。“中优”是降低开发强度、降低建筑尺度、降低人口密度，提高产业层次，提升城市品质。“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市空间发展思路，立足重塑城市空间结构和经济地理，契合通过分向、分区确定城市的发展策略和总体要求，引领城市发展与资源环境承载能力相匹配，提升了城市功能品质，构建了区域协同发展的体系，促进城市健康、协调、可持续发展。另外，创造性提出“沿龙泉山东侧，规划建设天府国际空港新城和现代化产业基地”，开辟成都经济社会发展的“第二主战场”，具有很强的现实意义和深远的历史意义。
推动工业文明与生态文明良性互动、融合发展是特大中心城市转型发展的基本方向，也是成都建设国家中心城市的内在要求。成都两山环抱、两江环绕，生态本底资源丰富，要以对城市负责的态度，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，以国家生态文明先行示范区建设为统揽，加快将成都建设成为美丽中国典范城市。具体来说，首先，打破圈层思维，独立成市，条、块、链规划，拒绝摊大饼，立体交通沟联，将大成都打造成一个极富生命循环能力的有机体；其次，打破行政区划的桎梏，跳出成都市域限制，在更广范围内，站在成都平原、四川全省乃至西部的视野，统筹规划生态环境的保护与改善；第三，重新调整现有产业布局，统筹成都市域内外的产业分布，按照环境容量和资源条件，科学有序发展三次产业；第四，打破传统思维的桎梏，站在更高层次，统筹历史文化资源，将成都市域内外的历史文化资源，以联盟+公司的方式对社会和市场开放；第五，加强法律法规体系建设，科学制定一系列有利于生态环境保护、有利于成都中心城市建设与发展的法律法规，创造一切有利于生态环境建设和保护的软硬环境条件。
国家中心城市是引领发展的火车头，竞技国际的先锋，对接世界的门户，创新驱动的核心，集散资源的枢纽，转型发展的示范。建设国家中心城市是一项国家使命，但同时也是一个人民期盼。因此，建设国家中心城市不能只是纸上谈兵的空中楼阁，而是要紧扣群众需求，体现城市发展的温度。城市发展必须依靠人民，城市发展也必须为了人民，这样才能凝聚建设国家中心城市的活力与合力。一个城市的发展如果以5年丈量，也许只是场景的迁移；而如果以“人”为衡量，则不仅有了温度，有了“成色”，也奠定“永续”的基础。由此出发，建设全面体现新发展理念的国家中心城市的成都，必将延续“城不改址三千年，址不改名二千三”的历史荣光。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标；实现城市永续健康发展，就是我们的神圣使命。”这，既是成都建设国家中心城市的目标，也是基座；既是第一指标，也是终极指标。
成都，是四川的成都，也是全国的成都，更是成都人民的成都。建设全面体现新发展理念的国家中心城市，必须坚决以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为统揽，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，必须坚决贯彻落实四川省委“三大发展战略”和对成都工作的总体要求，必须自觉践行以人民为中心的发展思想，把人民城市为人民的价值追求贯穿到城市发展各领域全过程，才能更好地推动城市争先进位与人民生活品质改进提升相得益彰，真正把成都建设成为人才向往、市民热爱的幸福城市。
（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）