PPP模式，正在来临的巨大商机

　　核心提示：PPP是各种政企合作模式的总称，随着时代进步，PPP模式的内涵和外延都在不断扩展。

　　王天义李年发布

　　2014年8月7日，重庆市宣布与多家企业签订PPP模式的项目协议，涉及路桥建设、垃圾焚烧电厂、水厂等多个市政项目，投资超过1000亿元。这标志着财政部等倡导的地方政府采取PPP模式进行市政建设和运营进入了一个崭新阶段，这也意味着PPP模式孕育着超万亿的巨大商机。

　　所谓PPP，即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府，Private主要指企业，在我国译为“政企合作”可能比“公私合营”更符合国情（财政部译作“政府与社会资本合作”）。PPP是各种政企合作模式的总称，大家最熟悉的PPP就是BOT （Build-Operation-Transit） 模式，随着时代进步，PPP模式的内涵和外延都在不断扩展。

　　PPP模式上世纪90年代起源于英国，主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题。英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等，甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱，英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。加拿大2003-2012年间的PPP项目数为121个，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、教育、文化、住房、环境、司法和国防等领域。这些项目实现成本节约99亿美元，提高经济产出920亿美元，缴纳税收总额为75亿美元，累计创造52万个等效全职工作岗位。

　　中国在PPP模式方面很早就进行过尝试，最初是最简单的BOT模式。主要用在高速公路和桥梁建设方面，目的在于解决建设资金问题，最大的项目是杭州湾大桥。经过最近二十多年的密集投资，中国高速公路、桥梁的建设已经相当完善。而随着城市化的推进，市政建设和运营管理方面面临着严重的资金不足和效率低下问题。市政建设和营运急需进行模式创新，而PPP模式提供了一种可行的选择。

　　PPP模式的核心，是政府搭台或政府主导，企业实际操作。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能，“私家干了公家的活”。一方面解决建设资金不足问题，另一方面解决运营效率低下问题，同时使政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上，进一步提升城市管理的效率和城市竞争力。

　　在PPP模式中，政府所关心的是如何提供有效的公共服务，企业所关心的是如何赚取合理利润，两者之间在多数情况下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向。例如深圳的世界之窗公园，虽然是公共设施，但企业也能靠其赚钱。但是建公园不是仅仅靠企业就能完成的，没有政府支持，企业难以单独完成，更不用说比公园更复杂的公共设施的建设和运营管理了。

　　中国传统的城市管理体制有它天然的优势，那就是政府职能强大，可以集中规划、集中管理，在城市快速发展过程中能够克服各种阻力。最近二十多年中国城市建设的突飞猛进与这种体制有密切关系。但随着城市越来越大，这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足。

　　一是城市负债越来越多，许多地方市政府负债累累。许多地方依靠土地财政来支撑市政建设和运营费用。而随着房地产降温，这种方式将难以为继。地方政府债务持续高企，影响这些城市的可持续发展。

　　二是在城市建设过程中存在注重短期利益的现象。城市建设往往重视表面效果，忽视内在功能完善；重视建设，轻视运营；重视外在功能，忽视内在效率。因此一些城市出现上下班严重堵车、下雨内涝现象，另一些城市则出现垃圾处理、污水处理困局。

　　三是随着城市规模的扩大，城市的聚集效应并没有带来整个社会效率的提升，城市竞争力不升反降。其表现体现在城市生活成本的上升和城市运营效率的下降。例如房价上涨、生活品价格上涨、上下班交通时间增加、空气质量下降、公共设施维护不足等。这些问题如果不加以解决，就有可能会出现逆城市化的现象，也就是部分人逃离城市或逃离大城市，这在西方国家现代化的过程中也曾经出现过。要发挥我国城市管理体制的优势，避免其缺点和不足，PPP模式是一种有效手段。

　　PPP模式的优势

　　解决市政建设资金问题。过去采取的BOT模式已经证明了这一点。企业参与市政建设和运营不仅可以利用自己已有的资金，更重要的是可以利用金融市场，将PPP项目资产证券化，打通市政建设运营与资本市场的绿色通道。

　　解决市政运营效率问题。我国有些地方政府主导建设的项目，建成之后运营困难，项目持续亏损，成为地方政府的负担，造成巨大浪费。这其中包括高速公路、轨道交通、垃圾处理等，而以BOT方式建设的项目则很少出现这种情况。原因在于BOT项目建设之初，企业就已经考虑到未来的运营成本和收益问题。在公共设施中引入PPP模式，可以在项目立项和设计之初，就充分考虑未来的运营成本和收益，避免浪费。同时，许多发达国家的实践经验表明，由企业来运营公共设施，在多数情况下要比政府运营更有效率。美国环保局估计，环境基础设施无论是投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低10%～20％。

　　解决行政追责不足问题。过去有些市政建设项目失败，例如水利工程不能送水等，一般都会启动行政追责程序。行政追责固然必要，但并不能挽回全部损失，公共财政的损失难以得到有效的补偿。而采用PPP模式，如果项目出现问题，损失可以让企业承担。正因为要承担潜在的损失，企业就会更努力、更认真地进行项目论证、建设与运营管理，确保市政项目发挥更好的功效。

　　可以培养专业人才。中国的政府是人才聚集之地，但也是人才的浪费之地。因为一旦一个官员有所专长、有所成绩，往往会被提升到其他地方或转到其他专业领域，这是行政体制的特点。企业作为一种商业体系，往往可以更好地留住专业人才。随着城市管理越来越现代化、专业化、复杂化，这方面人才尤其难能可贵，PPP模式能更好地培养和留住各个领域的专业人才。

　　PPP模式的上述优势，恰恰弥补了我国城市管理体制的不足，目前应该大力推广。

　　发展PPP政府应该做什么

　　尽管我国很早就开展PPP模式的尝试， 2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应。但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。

　　一是明确政策、完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。因为任何一个PPP项目，都会涉及到公权力的边界、市场化的边界以及政府职责的落实等问题，同时也涉及一系列的潜在风险、公共政策问题，需要尽快明确、完善。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。

　　二是要公开、透明。要将引入PPP模式作为提升城市竞争力和发展水平的契机，而不是再来一次城市建设大跃进，更不是将PPP作为一种套利的机遇和寻租的工具。为此在引入企业时，一定要公开、透明，一定要充分利用市场化机制，要尽可能让城市市民参与和知情。

　　三是要做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此事前进行充分调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排，是现代城市市政建设过程中必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。

　　四是政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是我们常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。英国的经验表明，政府监管得力，处罚得当，可以有效提高PPP项目的绩效。

　　发展PPP模式，企业应该如何做

　　PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋庸置疑的。这其中不仅包括各种市政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面。

　　提升专业化水平

　　PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。我们企业要在其中一到两个领域做专、做精。因为市场足够大，时间足够长。这更要求企业不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强做大。

　　善于利用金融工具和资本市场

　　PPP模式要求企业有大量的先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

　　合作共赢，控制风险

　　任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

　　透明化操作

　　PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政府主导。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之则可能造成项目的失败。

　　最后，还想说的是，PPP模式的顺利实施，不仅需要行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

　　别只见巨大商机而念歪PPP模式这本外来经

　　2015-03-12 来源：上海证券报作者：李经纬

　　多重信号显示，PPP全面替代地方政府融资平台正成为政府主导的公共项目进行政府融资的法定模式。只是我国的PPP模式与国际公认的模式在定义上就有不同，蕴含了很大的矛盾。从国际经验看，PPP模式有一定的适用范围，而建立和完善相关法律制度的要求极为迫切。

　　地方融资平台是我国地方政府过去几年最主要的融资手段，但自2012年下半年开始，地方融资平台融资受到日益严格的限制。2014年中下旬相继出台的新预算法及地方政府债务管理意见则终止了地方融资平台的政府融资功能，PPP模式随之成为政府筹集建设资金的最主要手段。随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的出台，PPP全面替代地方政府融资平台成了政府主导的公共项目进行政府融资的法定模式。有多重信号显示，它未来甚至会被运用到完全没有收益的非经营性公共项目建设中代替一般政府债券的发行或作为一般政府债券发行所筹资金的使用主体。

　　PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即起源于西方国家的一种公共基础设施项目公私作模式。从定义看，特指公共部门与私营部门之间，而不是别的什么部门之间的合作安排。采用PPP模式的目的，在于借用私人部门的力量帮助政府等公共部门克服建设资金短缺的瓶颈，从而更有效地履行其公共物品和服务提供的职能，同时发挥民营部门的管理与技术优势， 提高公共项目的建设和运营效率。

　　而按国家发改委的定义，PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP项目分为经营性、准经营项目和非经营性三种类型。其中经营性项目由使用者付费；使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的准经营项目，由政府给予一定的补贴；完全没有收益的非经营性项目则由政府购买。

　　PPP模式定义出现如此变化的背景，是我国政府推出PPP的主要目的是解决政府建设资金短缺问题。但由于公共建设项目的公益性和微利性甚至无利性，使政府当局认为如把政府的合作对象仅限定于“私人资本”或“私人部门”，则恐怕很多“私人资本”或“私人部门”不肯参与。将PPP模式的“私人部门”改为“社会资本”，实际上意味着政府不仅希望和私人资本或私人部门合作，而且也希望同时能与国有资本及其他资本合作。这定义的微调，笔者以为蕴含了很大的矛盾，因为国有资本的非完全市场导向决策机制与私人资本或私人部门的市场导向决策机制完全不同，政府与此两者合作所遵循的行为规范及合作建设运营的机制、质量、效率也大相径庭。

　　我国借助PPP模式的初衷是解决政府融资难、建设资金难的问题，但在政策落实过程中暴露出希望尽可能多、甚至所有项目建设资金都从私人企业获取的想法。在后续的关于PPP的相关文件中，甚至逐渐把原本在新预算法中规定为通过发行收益型地方政府债券的项目也纳入PPP项目中。很多即将启动的PPP项目都是由国有企业作为社会合作方，同时由国有金融机构提供资金支持。显然，这都是出于融资的目的，因为国有企业显然在项目的运营管理效率方面不具有优势。这将导致PPP模式的推行缺乏可持续性，因为并非所有项目都适合采取PPP模式，即便使用PPP模式的项目，也并非说所有资金都应或能从私人企业获取。把PPP看成融资工具，同时内存所有PPP项目资金或者尽可能多地向私人企业索取的想法必然会起到吓阻私人企业进入PPP项目的效果，从而使PPP推行难以为继。

　　在推行PPP过程暴露出的另一个问题，是转嫁风险。既转嫁已形成的地方政府存量债务风险，又转嫁未来将要承担的债务风险。在财政部和国家发改委政策出台后的极短时间内便推出数亿计的PPP项目，据媒体对省级地方政府工作报告的不完全统计，目前已披露的2015年PPP项目计划投资总额达11209。8亿。显然，在这么短的时间内根本无法对相关项目制订周密的可行性认证和预决算，更何况项目的认证还需要大量目前尚未到位的社会合作方一同进行。

　　由于公共产品和服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目的建设、运营和维护，PPP项目公司成立后通常需要大量融资。融资形式可包括银行贷款、发行债券、发行资产支持证券、信托借款等，发展到一定阶段，甚至可以到新三板挂牌上市或到A股市场IPO。从运作机制可以看出，PPP模式下蕴藏着巨大的商机。但是，基于融资和风险转嫁动机推出的PPP模式并不是真正意义上的PPP。

　　为推动货真价实的PPP模式，我们就该尽可能引入私人部门，发挥私人部门对于公共项目参与的积极意义，提高公共产品和服务供给的质量和效率。

　　此外，并非所有的项目都适合采用PPP模式，没有收益或者收益远远不能覆盖其成本的项目便不适用。从国际经验看，可通过使用者付费并收益大致可覆盖或超越建设和运营成本的项目较适宜PPP模式。目前我国尚无有关PPP 模式的专门法律，对于关系PPP顺利运作的政府、投资方等相关权利主体的权利义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变更、行政审批的程序和效率、政府信用的保证等重大事项都没有相关的法律制度予以明确。因此，建立和完善PPP发展的相关法律制度的要求极为迫切。