自然资源资产离任审计能力：国家治理现代化的视角
李 胜1 ， 阳立高2
（1.江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013；
2.长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410076）
摘 要：自然资源资产离任审计是国家生态治理的重要组成部分。文章从国家治理现代化的视角构建自然资源资产离任审计能力结构模型，从“硬能力”和“软能力”两个层面解析构成和影响自然资源资产离任审计能力现代化的要素。分析发现：自然资源资产离任审计在“硬能力”中面临人力资源匮乏、财物配置不足和信息获取能力下降三大难题；在“软能力”中存在着缺乏共识、制度不健全、公民参与不足和组织内部权责分散四大障碍。基于结构模型和现实需求，文章最后从“硬能力”和“软能力”两方面提出了提升自然资源资产离任审计能力的方案探讨。
关键词：自然资源资产；离任审计；国家治理能力；现代化
中图分类号：F062.1 文献标识码：A 文章编号：11tt20160723002
一、引言
改革开放以来持续而快速的经济增长，创造了经济发展史上的奇迹，但“高投入、高消耗、高污染”的粗放型发展模式难以满足可持续发展的要求。国家审计作为国家治理体系的构成部分，在保障社会稳定、确保国家经济安全和维护可持续发展等方面具有重要的作用[1]。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要求“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。这是国家生态文明建设的重大战略部署和制度创新，得到了国内外理论和实务界的高度评价和广泛响应。
然而，目前自然资源资产离任审计还处于探索阶段，相应的研究成果不多。已有研究多集中于自然资源资产离任审计的概念和性质、主体和内容[2-4]，以及自然资源资产负债表的编制[5-6]等方面，针对自然资源资产离任审计能力的研究尚属鲜见。作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，自然资源资产离任审计能力是顺利开展自然资源资产离任审计活动的基础，也是国家促进生态文明建设的有力措施。鉴于此，本文从“硬能力”（人力、财物、信息等审计资源的生产、汲取、管理和配置能力）与“软能力”（凝聚共识能力、制度建构与执行能力、公民参与能力、组织设计能力）两个维度提
基金项目：国家社科基金青年项目（15CZZ041）、国家社会科学基金重大项目（15ZDB159）、国
家社会科学基金青年项目（13CGL027）资助。
作者简介：李胜(1983-)，男，江西铜鼓人，江西财经大学财税与公共管理学院讲师、博士，MPA
导师，江西财经大学管理科学与工程博士后；研究方向：环境治理、突发环境事件。
阳立高（1978-），男，湖南 隆回人，长沙理工大学经济与管理学院副教授、硕士生导
师，经济学博士、博士后，研究方向：产业经济学、区域经济学。
炼自然资源资产离任审计能力现代化的内涵，以拓展和深化自然资源资产离任审计研究做出有益探讨，并为如何提高自然资源资产离任审计能力提供理论指引与借鉴。
二、自然资源资产离任审计能力现代化：概念界定与结构模型
能力作为完成目标或任务所体现出来的素质历来是治国理政的核心问题。人们对审计能力的研究始于20世界末期。1999年国际内部审计师协会发布实施了主要适用于企业的《内部审计专业胜任能力框架》（Competency Framework for Internal Audit，简称 CFIA ），揭开了对审计人员专业胜任能力研究的序幕，但对国家审计能力的研究则属于更为晚近的21世纪10年代。如史巍认为国家审计能力是国家审计机关为履行法定职责，利用审计资源对公共机构及主要负责人开展监督评价、维护并改进国家治理系统有效性、保障并改进国民生存与发展状况的本领[7]，李厚喜在国家审计能力构成的研究中认为国家审计能力主要包括审计人员职业胜任能力、审计业务管理能力、审计机关的组织管理能力、处理外部环境变迁及与主要利益相关者（其他国家机关、内部审计、社会中介机构、公众等）协同发展的能力等[8]。这些研究为我国审计能力建设做出了切中时弊的诊断，但却只从部分层面论及审计能力的内容。比如在“硬能力”方面，关注到了审计人员的职业胜任能力，却没有关注到审计所需要的财务和信息资源，尤其是基层审计机关存在的财源紧张和信息约束问题；在“软能力”方面，关注到了审计机关的组织管理能力和与利益相关者的协调发展能力，但却忽视了国家审计中的公民参与和组织建设中的权力运行和责任分配，也缺乏对能力进行分类的理论标准。
哈佛大学教授约瑟夫·奈将综合国力分为“硬实力”与“软实力”两种形态：“硬实力”指支配性实力，包括基本资源（如土地、人口、自然资源）、军事、经济和科技实力等；“软实力”则包括文化吸引力、政治价值观吸引力及塑造国际规则和决定政治议题的能力[9]。福山则对国家治理能力进行了清晰的定义，他认为国家治理能力是指国家在其治理职责的法定范围内“制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力”，它主要涉及组织设计和管理、政治体系设计、合法性基础以及文化结构要素四个方面[10]。总之，无论是福山的国家治理能力理论，还是约瑟夫·奈定义国家“软实力”理论，都非常重视能力建设中的软性约束，为本文的理论划分与归类提供了重要的参考。美国亚利桑那州立大学教授吴旭进一步指出，“软能力”不同于“软实力”，“软实力”如同名望和声誉，是文化吸引力、道义感召力和政策公信力在全世界国家和民众范围内的长期、综合性的反映；而“软能力”则是一种主观能动的操作力和沟通力，其指标更多体现为一定时期内政策制订和执行者的跨文化沟通能力、危机处理能力和个人魅力[11]。在生态治理领域，于宏源从利益协调、制度建设和规范内化三个基本变量对“软能力”理论内核做出了解释，指出“软能力”建设不仅是一个部门协调和制度建设的过程，也是安全泛化引发的国际规范内化现象[12]。在企业层面，Oyeyinka 和 Lal提出了度量企业“硬能力”的5个标准[13]，郑慕强等则研究了“硬能力”（专利申请数量、财务能力、技术人员的比重）和“软能力”（组织学习）对企业自主创新绩效的影响[14]。
虽然不同学者在不同领域对“硬能力”和“软能力”的理解存在差异，划分标准亦有不一致之处，但综合分析和归纳以上学者的观点，可以发现“硬能力”更多的属于有形的能力，而“软能力”更多的体现为无形的能力。鉴于此，本文认为自然资源资产离任审计的“硬能力”是有形的基础性能力，是国家开展自然资源资产离任审计所能调配的人力、财物和信息等审计资源的能力；“软能力”是无形的延展性能力，是国家开展自然资源资产离任审计所需要的共识整合能力、制度建构能力、公民民主参与能力和组织设计运转能力。“硬能力”和“软能力”相互支撑与影响，共同构成自然资源资产离任审计的能力（见图1）。
图1：自然资源资产离任审计能力现代化结构模型
从相互之间的关系看，人力、财物和信息是构成自然资源资产离任审计“硬能力”的三大基石，也是形塑离任审计“软能力”的支撑条件；而共识整合是高效开展离任审计的社会心理和文化条件，制度建构则为离任审计的行为规范和权力运行提供可衡量的标准及依据，组织结构与设计则决定其外在功能并有条件地转化为审计能力，公民参与则持久并深刻的影响离任审计的效能[15]。只有在满足以上条件时，才可能做到离任审计的制度化、民主化、高效化和协调化，才可能真正奠定自然资源资产离任审计的坚实基础。
三、自然资源资产离任审计：“硬能力”分析
明确自然资源资产离任审计能力现代化的构成，为分析自然资源资产离任审计能力现代化提供了细化的衡量标准与框架。自然资源资产离任审计“硬能力”是自然资源资产离任的“基础设施”，没有基础性的审计能力建设，就没有审计能力的现代化。如果基础性的审计能力太弱（比如缺乏必需的人力、财力和信息支撑），那么自然资源资产离任审计就难以达到预期目的标。从目前情况看，我们还应该不断加强培养和完善离任审计的基础能力。
1. 开展自然资源资产离任审计的人才匮乏。人的问题是最根本问题，也是审计资源中最积极、活跃的资源。自然资源资产离任审计涉及的自然资源资产种类多、分布面广、工作量大，需要大量具有多方面专业素养的自然资源资产管理和研究的人才，而目前各级审计机关大多只是作为自然资源资产离任审计的组织者及协调者，大部分审计工作还需依靠国土、农林水利、发改、统计等与自然资源管理相关的部门的专业人员完成。审计机关自然资源资产离任审计人才的匮乏突出表现在：（1）年龄结构老化，青年人才严重缺乏；（2）学历和专业结构不合理，科班出身的审计人员少，具有自然资源资产管理和研究的、跨专业背景的复合型审计人才更是紧缺；（3）受单位性质、编制和待遇等因素影响，优秀的青年专业技术人才难以或者不愿进入基层审计部门，而已有的业务素质跟不上的人员又出不去，造成“流不出又进不来”的尴尬局面。
2. 国家治理现代化要求审计全覆盖，但审计财力配置不足。2014年《关于加强审计工作的意见》的出台是首次以国务院名义发布的关于加强审计工作的文件，确立了审计监督全覆盖的目标和审计在国家治理现代化中的作用。可以预见的是，随着审计工作的全覆盖，审计机关的审计任务将越来越多，审计经费的压力将越来越大，这将导致很多需要调查取证的审计工作因经费不足而不得不放弃，这不仅影响了审计结果的客观公正，也将在很大程度上制约自然资源资产离任审计的发展。在更深远的意义上，财力紧张还将使审计人员进行系统学习和培训的机会受限，从而影响到审计人员的知识更新，而这将导致审计能力现代化和审计质量的下滑。
3.信息获取能力下降，自然资源资产离任审计信息基础薄弱。自然资源资产离任审计要求具备自然资源资产分布、数量、质量及其相应的变化等多方面的数据，充分、准确的自然资源资产信息对于高效的开展自然资源资产离任审计至关重要。由于我国体制上的权力分散而又层级密集的集权特征[16]，大多数信息都只能通过下级政府逐级上报，而各级官员又都具有自身偏好而扭曲信息的动机。因此，如何有效的获取真实的自然资源资产信息是自然资源资产离任审计面临的巨大挑战。
同时，自然资源资产离任审计所需要的基础数据来自国土、发改、农林水利、统计等众多部门或科研院所，而且不同类型的资源其信息采集标准不一，未形成统一、共融、共享的标准化数据库，以致碎片化信息不能满足自然资源资产离任审计对数据分析的需求，同时也无法精确估计审计存在的潜在风险[17]。这使得审计主体获取真实信息的能力大大减弱，使中央政府或者地方高层难以对一些环境政策的执行进行有效的监督，不利于对自然资源资产的统筹管理。
四、自然资源资产离任审计：“软能力”审视
实现国家治理能力现代化须重构与当代公共问题相适应的国家治理体系，坚持社会各主体之间的协同合作与互惠信任[18]。探索建立自然资源资产离任审计制度是对生态环境退化这一严峻问题的回应，反映了执政党认识复杂问题和不断调适执政方式的能力，但与建构这一公共问题相适应的国家治理体系的紧迫性相比较，仍存在亟待不断改进和完善的地方。
1. 开展自然资源资产离任审计的共识不足，生态政策的执行力尚待提升。计划经济时代大规模密集的意识形态运动使地方对中央的政策和态度保持着高度的敏感，对偏离中央政策的惩罚也加强了地方贯彻落实中央政策的决心和积极性，意识形态成为凝聚共识的粘合剂[16]。然而，三十多年的改革开放已使意识形态所具有的功能逐渐削弱。在发展主义的压力下，自然环境的价值没有得到应有的保护和尊重。尽管近年来生态环境的重要性得到普遍认同，但却很少有人愿意真正改变自己的行为方式而将自己的行为与环境问题联系起来。在这一“吉登斯悖论”中，即使是作为自然资源资产管理者的各级政府的态度也不甚明朗，地方政府的发展主义特性，使各级政府形成了事实上的GDP崇拜[19]。这一导向性的指标使地方政府对经济资源和政治机会的竞争合为一体，在政治经济双重竞争博弈的动力机制下，各级政府对自然资源资产离任审计的认识依然存在差异，更难以形成协调一致的行动。
2. 开展自然资源资产离任审计的制度体系和相关实施方案滞后。良法是实现社会善治之前提，国家治理体系的现代化离不开法治，开展自然资源资产离任审计的基础和依据是自然资源资产离任审计法律法规及其相关制度体系。
（1）开展自然资源资产离任审计的法律体系尚不健全，无论《宪法》、《环境保护法》、《审计法》还是其他行政法规都鲜有涉及自然资源资产离任审计，使审计工作缺乏法律依据。比如，《宪法》第九十一条和《审计法》第二条都将对审计部门的授权限于对国务院各部门和地方各级政府的财政收支和国有的金融机构及企业事业组织的财务收支进行审计监督，尚不涉及自然资源资产离任审计，审计部门对自然资源资产进行离任审计的合法性受到质疑。
（2）没有统一的领导干部自然资源资产责任界定标准。自然资源资产形成时间长期性和领导干部任职期限有限性的矛盾，导致自然资源资产离任审计存在一定的滞后性，这有可能使得前后任领导干部的相关责任混淆[17]；另一方面，有些自然资源资产具有跨行政区域性（如河流），环境管理的区域性和环境问题的外部性往往使得有些环境污染的责任难以明确区分。
（3）缺乏公认的自然资源资产离任审计评估标准。自然资源资产种类多、分布广，许多自然资源资产的数量和质量衡量指标难以量化，不好进行货币化衡量或者市场价格波动大，难以确定合理的评价指标和评价标准；另一方面，在缺乏可靠、完整、统一、规范的自然资源资产负债表的情况下，自然资源资产离任审计所依据的资料权威性不够，很难保证离任审计结果的准确、客观、公正。
3.自然资源资产离任审计的公民参与不够。公民是生态环境变化的最直接感受者，自然资源资产离任审计离不开广泛而深入的公民参与。同时，公民参与国家治理的广度和深度及其国家治理行为过程的民主化程度是国家治理合法性的基础[15]。从这一角度而言，没有广泛而深入的公民参与，自然资源资产离任审计就缺乏坚实的社会基础和公民认同，并可能由此导致审计效率和合法性的缺失。
国家治理由“一元化”向“多元化”的转变是国家治理的发展趋势所在，是从治理的主体层面来表达“历史的终结”，它表现为政府与社会之间的一种开放式协调整合。更为引人注目的是，大数据时代信息的爆炸性增长和广范围传播正在促进网络社会的行成，现代网络生活方式的普及使普通大众参与公共问题的能力和渠道得到前所未有的增强，政府作为唯一审计主体的审计模式已无法适应自然资源资产离任审计复杂化和公民参与诉求高速发展的双重变化。
4.组织结构权责分散，不利于自然资源资产离任审计。合理的权责归属与配置是组织健康运转的关键，也是国家治理体制机制运行的核心要素。我国一方面在权力体制上具有中央集权的性质，但另一方面体制内的权力分配却是分散的[16]，以自然资源资产离任审计所涉及的审计部门及资源管理部门为例，它们既隶属于同级政府，又受比它更高一级的业务部门的管辖。与此同时，政府又必须向同级党委和更高层级的省市政府负责，这样就形成了条块交错的多头领导关系，使得审计部门难以客观公正对领导干部进行审计。
组织权力的分散还体现在不同部门之间的职能分工和权力交叉上，环保、国土、水利、农业、林业、能源等众多部门都在某一个特定的领域分割着自然资源资产管理的权力，存在彼此交叉的权力关系。因此，能不能有效完成，不仅取决于审计部门的努力程度，还取决于与其他诸多部门的协调配合，这使政策执行极大的受到体制影响而陷入困境，也对上级政府的协调能力形成极大的挑战。
五、自然资源资产离任审计能力现代化：提升“硬能”和“软能”
建构现代化的自然资源资产离任审计能力，是中国主动应对资源环境危机的战略性举措，必须从顶层设计的层面采取突破性的改革解决自然资源资产离任审计中存在的紧迫问题，“两手抓，两手都要硬”。
1.培养专业审计人才，为自然资源资产离任审计提供智力支持。如前所述，开展自然资源资产离任审计对审计人员的知识储备和工作技能提出了更高的要求。为解决专业审计人才缺乏的问题，需要有针对性的培养自然资源资产离任审计人才，清晰地规划人才培养的远景目标，同时完善与离任审计人才培养相匹配的体制机制，建立执行情况评价和监控体系，把远景目标转化为实际行动，形成完整的审计人才培养战略管理系统。此外，各级政府还可借助公开招考和人才引进等方式，破除内部审计人才瓶颈。同时，更需充分利用高校和社会机构的人才优势和科研成果，以项目制的方式加强政府和高校及科研院所之间的合作，切实推进自然资源资产离任审计工作。
2.探索编制自然资源资产负债表，切实解决自然资源资产离任审计数据难题。自然资源资产负债表是自然资源资产离任审计的基础，但目前国内尚无统一、规范的自然资源资产负债表，国际上也缺乏成熟的经验可供借鉴。我们可以选择先在经济发达地区、生态脆弱地区或生态文明先行示范区进行试点[20]，探索和积累自然资源资产负债表编制的经验。同时，对于以往由各个区域和部门建立的、相互独立的自然资源资产数据库，要加强融合及共享，推进信息协同分享，打破自然资源资产数据孤岛和隔离，搭建统一的政府自然资源资产数据平台，为自然资源资产离任审计创造条件。
3.推动保障型国家建设，增强自然资源资产离任审计的共识和执行力。保障型国家是国家在环境治理中要积极扮演“催化剂”、“协调员”的角色，激发多元团体在集体问题上达成解决方案，确保环境政策的公共性和公正性，防止利益部门化、法制化，而这正是中国环境政策在执行过程中遇到的最大问题[21]。事实上，据黄晗研究，以量化为指导的环境治理方式并不适应环境治理中的诸多问题：一方面，环境指标很多时候是复杂的、不可量化的；另一方面，在缺乏公民监督的情况下，真实的环境信息往往容易被操纵和扭曲。因此，量化管理和目标考核等管理方式事实上是削弱而不是加强了国家能力[21]。因此，增强自然资源资产离任审计的共识和执行力需要政府努力寻求环境政策的政治和经济敛合，使环境意识和环境政策能与国家其他政治经济政策结合起来，通过公民参与、理性协商和审议共同推动高效的环境政策的产出和执行，保障环境政策的实现。执政党和政府需要为自然资源资产离任审计灌注可持续的力量，为国家治理的顶层设计、组织结构设计和合法性奠定基础，其“元治理”能力对于整个国家治理体系及其治理能力现代化无疑具有首要的决定性作用。
4. 建立健全自然资源资产离任审计的制度体系。现行有关自然资源资产离任审计的制度仅见于《关于加强审计工作的意见》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第十三条和第十四条地方各级党委和各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容中有关“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况”的规定。为此，首先必须建立健全自然资源资产离任审计的法律体系，修改《审计法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等法律法规，增加领导干部自然资源资产离任审计的相应条款，实现自然资源资产离任审计的法治化。
同时，科学设置评价指标体系。一是合理的设定审计范围。自然资源资产的种类繁多，现阶段还没有足够的能力对所有的自然资源资产都进行审计，因而要有针对性地确定自然资源资产离任审计的范围，从存量、分布、增减变化、专项资金使用和制度建设等方面确定审计内容[22]。二是针对不同类别的自然资源资产，要建立分类评价指标，对于难以用货币反映的自然资源资产（如耕地、草地、森林、矿产和水资源等），建议用数量或质量的变化状况来进行考核。三是注意评价指标的稳定性和可比性，防止对评价指标的随意更改，或者根据某一自然资源资产的数量或质量指标对不同地区进行简单比较，保证审计结论的客观公正。
5.创新审计体制机制，统筹协调形成审计合力。自然资源资产离任审计不能仅靠审计机关单兵作战，还应充分发挥其他政府部门、企业和社会的协同作用，要在平等的基础上通过协商和谈判，围绕使命而非部门分管领域优化机构设置，统筹协调自然资源资产离任审计中遇到的问题，逐步弱化地方本位主义和部门保护主义，凝聚离任审计的思想基础与共识，形成审计合力。各级政府应制定自然资源资产离任审计工作实施意见，明确各责任主体的责任及要求，形成权责明确的审计机制；最后是要将自然资源资产离任审计和经济责任审计结合起来，以更全面地反映领导干部任职期限内的履职情况，同时避免重复审计，节约审计资源。
六、结语
实行领导干部自然资源资产离任审计是中央对粗放型经济增长方式的深刻自省，也是促进和完善生态文明建设的一项重大制度创新，反映了执政党良好的战略调适能力。本文探索性的从国家治理能力现代化的视角，对自然资源离任审计的“硬能力”和“软能力”进行了细致分析，认为推进自然资源资产离任审计必须以离任审计能力建设为依托，构建与国家治理现代化相适应的自然资源资产离任审计体制机制。虽然目前国内外都尚无成熟稳定的经验可循，但正如罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系的首要价值一样。”[23]在可预期的将来，自然资源资产离任审计之路的发展肯定会遇到困难、挫折，甚至是各种利益的阻扰和抵制。它考验改革的智慧和勇气，但只要坚定改革则必有所成，因为生态文明和美丽中国建设无论对人、对己、对当代人、还是对后代人都更符合公平的正义，它有来自于人民的支持。
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Natural Resource Assets Accountability Audit: the Perspective of State Governance Capacity Modernization
Li Sheng1 ，Yang Ligao2
（1.School of Finance and public administration, Jiang Xi University of Finance and Economics, Nanchang ,Jiangxi 330013，China；2.Economics and Management College ， Changsha Science& Technology University, Changsha ，Hunan 410076）
Abstract: The paper constructs a structural model to analyze the connotation of natural resource assets accountability audit capability modernization. The analysis shows that we have a big gap with the actual demand of natural resource assets accountability audit in "hard power" and "soft power", and existing three difficult problems in "hard power", they are human resource shortage, financial resources allocate unreasonable and decreased ability to obtain information. In the "soft power" also having four obstacles, they are inadequate capacity consensus, institutional system imperfect, lack legitimacy and internal organizational structure decentralization. Based on the structural model, the paper puts forward a scheme to improve the "hard power" and "soft power" of natural resource assets accountability audit capability modernization.
Key words: Natural resource assets; Accountability audit; State governance capacity; Modernization