由清华大学公共管理学院举办的“产业发展与国家治理”高层论坛于今日举行。清华大学公共管理学院巫永平教授表示，产业政策的本质是政府的分租行为，即创造租金、分配租金的行为。它对部分企业属于优惠的时候，对其他企业属于歧视。

　　巫教授认为市场治理是现代国家的一项基本职能，产业政策是国家管理经济的一种方式，所以其本质上是市场治理行为。

　　第二，目前关于产业政策的的讨论多是从经济角度，但谁来制定经济政策，谁在影响经济政策，政策有利于谁，不利于谁，其实是政治问题。因此讨论产业政策的完整逻辑顺序应当为：谁在制定政策，哪些势力加入到产业政策的制定过程中；制定出了什么政策；最终才是政策执行的效果。

　　第三，目前对产业政策的定义过宽，其实就是政府介入经济，人为改变资源分配的过程。而政府如何创造租金，使用者如何使用租金都应得到审视。

　　第四，目前支持或反对产业政策的依据，大多源自他国经验，而美国和日本学者对于日本产业政策的研究结论大相径庭，日本学者认为，日本成功的产业和产业政策没有关系，日本政府有很多失败的产业政策，很多时候是成功的产业恰好跟产业政策相关。因此，产业政策的历史非常复杂，我们引用时需要小心。

　　第五，产业政策的成功需要政府建立一个有利于产业发展的环境，以及硬约束。巫教授认为我们大部分产业政策是软约束，租金使用方按照自己的意愿去使用，结果相差很远，导致产业政策失败。应当采用硬约束，让租金使用方按照政府有关部门要求，来实现政府的目标。

　　第六，我国是执行产业政策最彻底最系统的国家，目前对过去计划经济的教训和经验尚未总结透彻，研究不足。

　　第七，在中国，产业政策的实施主体是政府，就需要考虑政府的支持能力、制度能力和执行能力，这是中国产业政策的环境。它涉及到三个层面，需要政府确定方向和政策配套，但各级政府却多关注具体项目，方向跟政策配套被忽略了。

　　巫教授最后总结道，今天绝大多数的行业并不需要产业政策，但政府已经形成了产业政策依赖，所以我们谈论产业政策，涉及到的其实是国家治理，是政府自身改革的问题。今天要解决行政改革，这个问题不解决不行。

　　以下为发言实录：

　　巫永平：我们说现在产业政策是一个非常热的话题，大家在讨论的时候，这个现象本身是非常有意义，但是在这个讨论过程中，我们发现大家各说各话，讨论的基础非常薄弱，我想对产业政策的基本问题进行一下梳理。今天大概谈八个问题，

　　第一，产业政策与市场治理，我们知道产业政策是国家管理经济，管理经济是国家新的职能的一种体现，而且这个职能越来越重要，所以市场治理是现代国家的一项基本职能，产业政策是国家管理经济的一种方式，所以本质上是市场治理，市场治理又是国家治理的一个很重要的组成部分，我们今天关注产业政策这个问题，我觉得不仅仅是对产业政策这个具体问题的关注，更大的关注是对市场治理问题的关注。在这个时间点，在这个时候会请那么多人讨论，我想说的第一个问题。

　　第二个问题想说产业政策是什么问题。产业政策到底什么问题，我们每个人的视角都不一样的，大家没有区分开来，你说的产业政策和我的是一回事，我们要弄清楚产业政策到底是什么问题，应该说是一个经济问题，是经济现象，但是产业政策从本质上是政治问题。经济学关心的是效益问题，最终一定会导致经济发展或者产业发展这个效果，这是经济学的逻辑。我们今天更多的讨论是从这个角度来讨论的，它最终是有利于产业发展，这是经济的问题。如果放回到公共政策这个逻辑，这个问题这一种切入是不够的，还得往前推，谁来制定这个经济政策，谁在影响着经济政策，出来的政策有利于谁，不利于谁，这是一个政治问题，政治国家，是讨论谁得到什么，谁得到的问题。我们发现产业政策不是简单的问题，是经济问题也是政治问题。是经济问题是由市场决定的，所以这两个问题结合在一起，就出现今天混乱的局面。

　　当你回到现实不是这样的，所以我们说产业政策时需把经济问题和政治问题放在一起，才是一个完整的逻辑。涉及到三个方面，第一谁在制定政策，哪些势力加入到这个产业政策的制定过程，第二制定出什么政策，第三才是政策执行的效果，我们今天从这样的层面切进去，经济学假设掉，我们的政策一定有利于经济增长，出来什么样的政策就是经济决定的，各种利益进入以后，已经跟你的初衷不完全一样了。所以在过程中，我强调一点，我们现在假设，按照理性的假设，好的政策一定会导致好的结果。A是政策制定的环节，导致的结果是B。那么不一定会导致C，你不知道导致什么，这个逻辑一定要理清楚，不理清楚，我们就在一个真空状态。所以这个过程要分开。

　　第三个问题什么是产业政策，很多把产业政策定义的过于宽泛了，当一个东西定义宽泛之后，什么都是，又什么都不是，产业政策很简单，政府想通过自己的行为去影响产业政策，就是政府去介入这个经济过程，就人为改变资源分配的方式，比市场自己去效果更好，更有利于产业的发展，所以政府要介入。所以产业政策很简单，其他东西不要放进来，所以这是产业政策的问题。

　　第一目标，你制定产业政策目标是什么，我发展什么产业，通过什么方式来实现，最终达到什么前景。第二谈工具，有关产业政策的工具很多，其实大同小异，各种各样的组合，不同时期有不同的组合。第三个是对象的问题，你支持谁、扶持谁，产业政策包括这三方面的问题，我个人认为，产业政策本质是政府的分租行为，是政府创造租金和分配租金的行为，这是产业政策的本质，对一些企业是优惠，对剩下的企业就是歧视，产业政策就一定有成本，租金一定有成本，我们通常把这个忽略了，不是，这个成本有时候非常高，成本高会损害发展，所以租金给谁，我创造什么样的租金，使用者如何使用这个租金，把这个逻辑回到我们中国的现实，你看都在起作用。

　　第四个问题，别人产业政策的经验，今天支持和反对产业政策的论者，都是源于别人的经验。那如何看待别的国家的经验，我们在19世纪中叶开始，我们有过研究，不再实施产业政策，但是对我们产业政策的认知最大的是当代，日本、韩国、台湾地区，还有欧洲的一些国家，我们今天产业政策的认知受这些国家的影响很大，这些国家的经验真的如我们认识的那样吗，我自己发现不是的，我们今天对于产业政策很多的理解，尤其对东亚的理解，是来自于发展中国家，是美国的经济学家提出来的，他们有些研究对象都不太好，我觉得这个发展型国家里面，因为发展型的政府实施产业政策，所以他们成功了，这个逻辑是有问题的。实际情况还有，比如说日本，就是这些国家和地区，本国的学者对于各自发展经验的研究忽视了，我看到两种说法，一个是理想型的说法，另外一个是本国研究的说法，我们举日本的例子，日本的学对于产业政策的作用的研究和最后的结论发现，跟美国学者大相径庭的，日本成功的产业跟产业政策没关系，第二日本的政府有很多失败的经验，第三产业政策很多的情况，成功的产业恰好跟产业政策有关系，它们之间的内在关系说不清楚。但是我们有选择的去接受别人的经验，这当中我觉得很重要的一点日本学者在研究，并没有引起中国学术界的重视，我觉得他对日本的产业政策做了很深入的研究，他发现日本政府的官员在制定政策的时候。第一有高的生产率，第二有高的需求弹性，只要你符合这两个条件，我就支持你，但是情况不是这样的，真实的情况是依据另外一个逻辑。第一要有新闻效应，引起媒体的注意。第二比日本更发达的国家曾经做过或者正在做的事情我们做，这个逻辑跟前面的那两个标准是不一样的，这是一个政治逻辑，典型的官僚的政治逻辑，这才是日本政府决定产业政策的真正逻辑，我们在讨论中看不到。所以对这个我们一定要小心其他国家的经验。还有法国很多产业政策的工作，恰恰有一些成功了，我们说政府实施产业政策，所以成功了，但是这个之间的关系是非常复杂的，这是我说的第四个。

　　第五点产业政策与产业成功。很多的产业政策失败，确实有产业政策成功的例子，我们要看到那些成功的产业的条件是什么，它成功有条件的，这个非常重要，你们不谈条件，就一味谈产业政策成功是没有意义的。第一种就是挑选人家，由政府决定。第二由政府建立一个有利于产业发展的环境，你进入这个行业所有的企业都能产生各种优惠基金。结果我们发现第一种方式绝大部分失败了，成功的产业政策是第二个方式。这个条件就是约束，硬约束，我们大部分产业政策是软约束，什么叫硬约束？这个租金的提供方，就是政府的有关部门能够按要求，去实现我的目标，这叫硬约束。我们产业政策是软约束，租金使用方按照自己的意愿去使用，结果相差很远，导致产业政策失败。

　　第七个问题，我要说的对我们过去30多年的产业政策进行研究，中国到目前为止，是执行产业政策最彻底最系统的国家，我们找不到第二个国家有这么系统的。我们是从计划经济过来的，原来计划经济的方式管市场经济，但是我们对过去的产业经验的研究是不足的，我们对过去的经验和教训总结不清楚，我们还认为产业政策是成功的。

　　第八个是产业政策的条件，我们中国产业政策的主体是政府，我觉得要注意两点，政府的支持能力和制度能力。第一支持能力，这个官员能够有足够的支持能力，我觉得要打一个大大问号，第二个能力是制度能力，涉及到多个部门，政府必须要有协调，强大的协调力量来协调各部门。第三个就是执行能力，地方政府进来了，国有企业进来了，其他的利益集体进来了，一层一层下去，政策永远不行。一定要关注这两个问题，中国需要产业政策来扶持某一个产业发展的时候，一定要回答这两个问题。所以这是我要说的，中国的产业政策与环境。

　　中国的产业政策涉及到三个层面的问题，第一个战略，由政府确定方向，第二个是政策配套，第三个项目，我个人认为，政府应该关注第一个问题，但是还有一个前提条件，假设你的支持能力是够的，第二个是相应的政策配套，我们各级政府更关注是第三个方面，就是项目。所以前面的方向跟政策，尤其方向被忽略了。

　　最后一点我要说的是，我们到了今天，早期经济发展的初期，很多行业需要产业政策，到今天市场相对成熟，企业相对成熟，我们绝大多数行业不需要产业政策，我们政府已经形成了产业政策依赖，我们要处理产业政策的问题，最终是国家治理的问题涉及到的主体是国家，我们现在要回到政府自身的改革，我们今天要解决行政改革，实际解决这个问题，这个问题不解决不行，我们今天讨论的市场经济，不是计划经济，我们要找出中国市场的治理能力，最终是一个国家治理的问题，好，谢谢大家