农地制、土地利用与可持续发展

——对内蒙古一个村落60年变迁的个案研究[1]

 

 

【内容提要】农地制、土地利用与可持续发展是处于国际学术前沿的一个发展课题。迄今对中国农村这三者之间关系所做的探究不单缺乏以社区为本的实证研究，而且也忽视了村落层面非正规制度所起的作用。基于民族志田野调查，本文从历史视野考察了内蒙古一个村落以往60年土地利用实践及其生态后果的流变，并探究了其背后的制度性因素。研究揭示，该村不断变化的土地利用实践及与之相伴的生态后果，是自上而下的国家正规制度与嵌入乡土社会的非正规制度交互作用的结果。保护土地资源的制度机制的匮缺，尤其是国家农地制度中所有权与使用权的分离、集体行动的弱化、社会资本的丧失及市场经济的冲击等都加剧了微观层面的不可持续性。在村落场景下探究村民们的土地利用及其背后的宏观与微观制度，无疑有助于拓宽并加深对农业和农村可持续发展的理解。

 

【关键词】农地制 内蒙古村落 土地利用 可持续发展 非正规制度

中国是一个农业和农民大国，农地不单为乡村居民提供了食物保障和生计基础，而且也提供了就业机会和收入来源，因而是农村扶贫和乡村居民经济赋权的关键所在（蔡昉等，2008；姚洋，2000）。再者，我国人地关系高度紧张。根据第六次人口普查数据，居住在乡村的人口仍有6.74亿，占全国总人口的50.3%。现有耕地面积18亿亩多点，倘若按13亿人口加以平均的话每人仅有约1.4亩，只有世界人均占有量的约三分之一。当前，一家一户的家庭耕仍处于主导地位，人多地少的小农经济格局在未来数十年还将持续下去（贺雪峰，2010，黄宗智，2010：96-97）。可见，激励小农善待农地并赋权乡村居民可持续地利用、保护和管理土地资源不但十分迫切，而且极为必要。探究农地制安排、土地利用实践与可持续发展的关系不仅是当下中国必须直面的一个理论课题，也是一个重要的政策和实践问题。在村落场景下探究微观层面的土地利用实践及其背后的制度成因，毋庸说有助于拓宽并加深我们对农业和农村可持续发展的认识和理解。

 

二、研究场域与研究方法

 

本文基于对内蒙古赤峰市敖汉旗一个自然村（本文姑称营子村）的民族志研究（ethnographic study）。营子村是清朝乾隆年间由一个蒙族小官吏创建的，迄今已有200多年的历史。营子村的土地利用模式在以往数十年发生了深刻巨变。时光倒回到60多年前，村里一些地方还曾是“天苍苍，野茫茫，风吹草低现牛羊”之地。深沟里最高的牧草据说有房子那么高。一个老年妇女回忆当时割草就像是砍大树一样。蒙族先民自迁来此地后便不再游牧，而是早出晚归放牧，并辅以广种薄收的“满撒籽”式的种植业，即春天将粟子、糜子和荞麦种子撒到地里后就等秋天收获，期间不再进行什么田间管理。像内蒙古其他许多地方一样，自善于精耕细作的汉民大批迁入之后伴随人口大量增加，村里的农作方式和土地利用模式便随之发生变化（Pasternak & Salaff, 1993）。

营子村的人地关系在以往数十年发生了巨大变化。1945年解放时全村不到30户人家、共100来口人。自土改以来，人口渐增。到2003年笔者首次入村做田野调查时，营子村有161户，共计564人（蒙族占总人口的24%）。村里146个常住户比邻而居，常住人口约有400来人。与此同时，营子村的人均耕地面积在不断缩减。据老年人回忆土改后每人分到了约10亩耕地，到2003年人均仅有5亩。这与整个敖汉旗的土地利用态势是吻合的。营子村的农业资源禀赋自来不佳。大部分耕地属于“靠天吃饭”的旱地。2003年，全村3760亩耕地中，仅有约1/5，即大约760来亩至少春耕时能浇上水。由于地理位置和气候的缘故，这里只能种一茬。

营子村以农牧混合型经济为特色。尽管边际报酬越来越低，多数农户仍靠种地为生，不过自1999年大旱以来，畜牧业（含放牧和饲养）所占的比重有所上升。越来越多村民也开始外出打工、在本地打零工或致力于其他非农经济活动。庄稼主要有玉米、高粱、谷子等在国内外市场上缺乏比较优势的农作物。农户也少量种植打瓜、向日葵、大豆、芝麻等经济作物。然而，糊口与商业化并存的混合经济充其量只能解决其温饱问题。根据该县的官方统计，2003年敖汉旗农牧民的人均纯收入为1,541元，在赤峰市（2,056元）12个区县中位居倒数第一，大大低于内蒙古（2,284元）和全国（2,622元）的平均水平（敖汉统计局，2004）。按村委员估计，营子村人均收入为1423元，属于贫困村。

为了研究以往半个多世纪乡村居民在日常生产和生活中如何利用和管理土地等自然资源以及由此引发的生态环境变迁，笔者2003年4-12月和2004年9-10月间在营子村做了几近半年的田野研究，并在2008年进行了回访。这一民族志研究将定量与质性资料收集方法结合起来，主要采用了入户普查、问卷调查、参与观察、访谈、生活史和一般交谈等方法获得了对历史变迁与现实状况的大量第一手资料（参见胡玉坤，2007；Hu，2005）。长时间置身其间近距离观察同当地自然资源和生态系统密切打交道的村民日常生活，笔者得以从容地从村落内部去感悟和解读草根一级农地制、土地利用与可持续发展之间的关系及其背后的制度性因素。

 

三、国家农地制下的村落土地利用及其生态后果

 

土改前营子村的土地属于一小撮地主。一般男性村民要么为地主“扛活”（打短工或长工），要么“耪青”[2]。被村民称为“大风暴”的土改始于1947年。据年长村民的回忆，土改过程中三个蒙族和一个汉族男性被打成了地主，另有两个富农。地主的耕地、房屋、牲畜及其他财产被分给了“穷光蛋”。一个亲历过的老人用“地动山摇”来形容土改过程给他带来的震撼及由此引发的革命性变化。农户单独经营土地没过几年，营子村便像全国各地一样卷入了一波波的合作化运动，经由互助组、初级社和高级社，村民的私有土地逐步转为集体所有。解放前，无论是庄稼种植还是放牧都是男性的活路，自初级社起，妇女劳动力也被动员起来参加集体农田劳动，农业的劳动投入因而大为增加。

在以往60多年，营子村不但见证了国家农地制的历次变革，而且也见证了乡村居民赋予其地方化涵义的过程。鉴于土改和合作化运动比较短暂，本文将重点阐述集体化与改革两个阶段。这两个时期虽存在一定连续性，但村民持续或不可持续地利用土地资源的活动及其背后的驱动力却不尽相同，他们个体与群体的命运乃至大自然的遭遇因而也迥然有别。土地利用的牵涉面很多，本文仅限于勾勒与土地可持续利用相关的一些问题。

 

（一）  集体化年代

1958年当“一大二公”的人民公社成立后，营子村分成了四个生产队。1962年“农业六十条”确立“三级所有、队为基础”之后，生产队成为基本核算单位，负责统一经营土地和安排日常农业生产活动。这一制度安排一直延续到集体解体。社员靠参加生产队劳动挣取工分过活，既没有土地的所有权，也没有经营权，所以也不怎么关心土地的利用、保护及投入与产出效率(朱冬亮，2003）。众所周知，在计划经济体制下，每年农作物播种面积与品种、上缴国家与生产队提留的数量、水利设施建设、化肥与农药的分配、以及农业、林业、畜牧业的比例关系等等皆由公社按国家计划下达。营子村由公社核定的常耕地人均约5亩。由于人口变动之故，队与队之间在占有土地的多寡并不相同。由于村里遍布荒地，在生产队长有号召力的小队里，为了多打粮食并改善队员的福祉，秋天到来之前有时会安排一些队员将荒地上的绿草埋到土里以便来年春天种上庄稼。由于无肥可施，种上一两年庄稼不长后便撂荒。即便村里人口在不断膨胀，由于社员生产积极性低落，实际播种面积据说还到不了5亩。

农业“八字宪法”（即土、肥、水、种、密、保、管、工）的官方话语在当地深入人心，其中土地的管理被摆到了首位。尽管缺乏村级数据，旗档案资料表明，县乡两级都将土壤改良和农田水利建设列入农业发展的重要议事日程。在那个年代，各种折腾可以说都同土地密不可分。在一波波政治经济运动中，公社和大队几乎不间断地动员当地劳力掀起农田水利建设的高潮。尤其值得关注的是，1964年发起持续了十多年的“农业学大寨”运动一直同对大自然的“宣战”交织在一起。在平常尤其是农闲时分男女劳力常被派去参加村里村外的各种工程，其中包括修水库，筑水渠，修梯田、平整土地及挖坑种树等，甚至严冬腊月都不许‘猫冬’（即歇工），有时连大年三十还要干一气活才让回家。营子村村界内先后建起了两个水库，其中一个还配有二级抽水站，但它们都昙花一现。

与解放前相比，农业的现代投入不断增加。农作物的品种在不断更换。机械化也有了较大发展。早在上个世纪60年代末，大队就拥有国家赠予的第一台拖拉机，1978年又得到了一台75马力的链轨式拖拉机。积肥送粪被当作重要的一个生产任务。每个生产队通常饲养了200-300头大小牲口。在很多时候，当人都常常填不饱肚子的时候，村民几乎没有什么残羹剩饭喂养猪禽。经济条件好的人家能养头毛驴用于拉磨或出行。生产队种地几乎全赖各队自攒的有机肥，如畜粪和草木灰等。与杀虫剂不同，即便到了集体末年，上面发给的化肥都常被弃置不用，因为大家都不认这种“新玩意”。

除了集体农田外，农户拥有少量自留地归自己经营，但每户充其量只有2-3分而已。杜润生在其自述中描述过“自留地效应”，即农民对自留地和集体统一经营的土地所持态度不同，其经济效益也大不一样。他的观察是：“2分自留地等于1亩集体地的收入，种粮食产量起码要高出1倍，甚至更多”（2005：112）。在营子村，小块自留地上的庄稼不言而喻也比集体地里的要好。由于缺少农家肥，纵有精耕细作的动机并投入较多劳动，地里蔬菜和杂粮的收成也十分有限。在青黄不接时虽有助于一些家庭解决燃眉之急，但不足以从根本上填补集体粮食分配的匮缺。而且，自留地的命运也随政治经济运动出现过一些波折。在“极左”路线泛滥之时，农户经营的少量自留地和自留畜也被收归集体，甚至连自家庭院里种的瓜果蔬菜也被当作“资本主义尾巴”无情割掉了。

就耕地的使用来看，通过施放粪肥、平整土地、修筑梯田及农田水利修建等在一定时期一定程度上改变了当地自然景观和农业生产的条件。而且，现代投入物不断增加。但总的来看，农地经营方式十分粗放，土地上的产出也一直处于停滞状态。尤其是“以粮为纲”政策盛行之时，村里的种植结构十分单一。庄稼只有谷子、高粱、荞麦及大豆几样。土地和劳动的生产率都极为低下，作为主食的谷子的亩产仅有100多斤，高粱大约200-300斤。

“大呼隆”集体劳动和“大锅饭”分配模式的弊端在营子村尽显无遗。在计划经济体制下，由统购统销、人民公社、户籍制度构成的中国农业经济制度安排的“三架马车”将乡村居民紧紧拴在集体农田（林毅夫等，1999）。整个集体化时期，村民的口粮、现金及其他生活用品都靠在集体劳动中赚取工分来换取。村民始终未能摆脱贫困，很多家庭还陷入极度物质匮乏之中。“吃粮靠返销，花钱靠贷款，生活靠救济”是集体末年敖汉旗许多农牧民生活的真实写照（《敖汉旗志》编纂委员会，1991）。在青黄不接时分，“吃了上顿没下顿”，“烧了今天没明天”都是村民日常生活的常态。各个生产队农业生产和土地经营的效率不一样，队员的福祉和生活也一直存在显著差异。村里最穷的一个队在1963-1980年间断断续续几乎一直靠“返销粮”为生。一个80多岁的老羊倌回忆说，他长年累月在外放羊，一年能拿4500个工分，一直是他队里拿最高工分的，但在很多年，他的工分换成现金后还不到45元钱，有一年只有3块多点，甚至还有挣不来任何钱的年份。越到后来，人们参加集体劳动的积极性就越低落。一个村民曾打过这样一个比喻：“瘦的马都不想吃不想动，如果你总吃不饱，你还怎么想种地？你越干越穷，一点盼头都没有了，你到了地里怎么会好好干活呢？”到改革前夕，集体耕作已走到了尽头。一个村民不无感慨地说，“假如再走集体的话，大多数社员都要饿死了！”

 

（二）后集体化时期

当去集体化浪潮席卷敖汉旗时，1980年10月营子村各生产队开始重新丈量耕地并根据地块的大小、远近、肥瘦等情况搭配分出口粮田的等级，而后由户主抓阄挑选，每人分到大约7亩地。因牲口不够平分到户，2-4户按自愿原则组成小组开展农业生产。1981年春天小组成员在一起种地，到了次年春天各户就开始自己单干了。因吃不准当时国家政策，再加上村内遍布荒地,大家对分到自己名下的土地并不那么在乎。改革之初，人们以无与伦比的热情和干劲起早贪黑地投入到自家口粮田的经营之中。营子村的农业生产率和粮食产量在随后几年出现了惊人增长。仅在单干的第二个年头，多少年来被吃饭问题所困扰的一些农户就第一次有了余粮。但自80年代中叶以来，绝大多数人家一直陷入“有饭吃无钱花”的窘境。

分地单干以来，口粮田渐趋细碎化。集体解体时，营子村只有旱地，共分为三等。1992年建成水库后开发了1300亩水浇地，这些土地又分成了四类，每个村民分到了2.3亩，这也导致了旱地的相应调整。含这次在内营子村进行过三次大规模的全村范围的土地调整。始于单干，分到村民名下的口粮田的多寡和优劣大体相当。但由于添丁、去世、娶进媳妇或嫁出姑娘等人口变动，土地的小调整一直没停过。加上年轻人越来越时兴婚后另立门户单过，各户的地块也就越变越小。以笔者房东为例，房东夫妇共有两个儿子，大儿子已入赘他村，户口迁出后口粮田已被村里收回。2003年，未婚的小儿子在北京打工，一家三口共有15亩地，到2004年每人又另分了0.5亩，这样耕地共计16.5亩。7块地中最大的7亩，最小的两块各有1亩。由于他们家人口变动不大，这些地块多半是在1990年前后分给的。2008年小儿子在北京结婚生子之后，他们又从村里分到了孙子的一份口粮田。不同地块散布在村庄周边的不同位置上，最远的一块离家里有3公里远。

营子村一直实行两田制。在分地之初，各队就掌握了少量“机动地”。去集体化前后，营子村出现了历史上第三次开荒高潮。[3]村里有劳力特别是畜力的人家都不甘落后东一块西一块地开垦荒地，没有牲口就靠锄头挖。起初这种拓荒地往往种上一两年不长庄稼后就撂荒。自那时以来，村里零星的开荒一直没停过。很多不适宜耕种的边际土地被零星开垦出来并采取粗放的方式经营。新垦地通常头一两年归开垦者免费耕种，随后收归集体，不过前者拥有缴费承包的优先权。这些地连同村委会掌握的“机动地”便成为营子村承包期长短不等、承包费多少不同的承包地。

随着社会经济分化，农户获得和控制的土地资源出现了较大差异。村委会文件显示，2003年共有耕地2,628亩，但笔者入户普查结果揭示，村民耕种的口粮田和承包地加起来约有3,760亩，这还2003年年初用于退耕还林的1,300亩土地。住户中种地40亩以上的共有17户，约占总户数的12%，种100亩以上的有3户，最大的一户为178亩。村里一直不乏种地大户，由于对承包地缺乏长期预期，加上村里缺乏承包地保护和投资的激励机制，土地利用中各种牺牲环境的短期行为在承包地使用上表现得尤为明显。较之口粮田，承包地的经营方式显然是掠夺式的。村民主要靠施放化肥而不投入任何农家肥，集中连片的大地块通常靠播种机和收割机等机械作业。由于不加投资，原本就很脆弱的这些边际土地因急功近利行为而变得愈加贫瘠了，承包地的产量公认比口粮田低。

较之集体化时代，村里舍饲圈养的猪禽多了，放牧或舍饲的牛、羊、驴、螺也多了，农家肥的施用量也随之增加。村民炊事的草木灰一般用于垫圈。秋后得闲时或春耕前家家户户都忙于将粪肥从圈子里掏出来堆放在自家院子里或门前同泥土搅和在一起发酵，到春耕前送往庄稼地。自家储积粪肥不够的农户，有的还从养鸡户那里购买最具肥力的鸡粪。不像化肥，农家肥的肥效可持续若干年。为了多打粮食，村民对自家名下的土地多多少少还是有所投入的。经过多年经营，据说一些人家已将从前分给自己的四类水浇地变成了比一类地还要好的良田。为了集中连片，2003年村委会将村庄北面一些农户的口粮田用于退耕还林，附着在土地上的投资因之而流失，这引起令一些失主为此惋惜不已。这是村民投资于土地的另一例证。

与此同时，村民在耕地里施放的化肥一直在增加。该村从80年代末开始试用化肥。先是在高产的玉米地里用，尔后用于所有庄稼地，而且越用越多。起初一亩地约用2-3斤，到2003-2004年一般人家每亩投放的二胺已接近20斤，尿素20多斤。村里起初是较富裕的人家用化肥，现在家里即便再穷，借钱也得买化肥用上，否则种地就等于“白忙活”了。营子村化肥使用的这一动态变化与全国趋势是吻合的。中国目前已成为世界上最大的化肥消费国。施用量（折纯量）从1952年的7.8万吨，增加到1978年的884万吨，到2008年已上升为5239万吨(中华人民共和国农业部, 2009：8)。对化肥的依赖不仅给村民造成了沉重的经济负担，而且还导致了土地板结和土壤肥力下降等诸多环境后果。“土壤变得越来越硬了”成为一个公认的事实。

就像化肥施用中潜藏的危机一样，村里农田灌溉的悖论也逐渐显现。“靠天吃饭”的旱地不但产出低下而且极不稳定。自单干以来，营子村一直在努力开发水浇地。1989年全村男女老少开始投劳修建一小型水库。后因干旱连年等原因，水库里的水逐渐干枯。到2003年全村主要靠村南一条大沟流到村东头积攒起来的水和刚打的第一口机电井灌溉。全村3760亩耕地中仅五分之一，即大约760亩至少春天能浇一次水。尽管水资源十分匮乏，村民依旧采用大水漫灌的粗放方式进行浇灌。据村民估算假如一年浇两次，一亩地约需耗水100立方[4]。由于地下水的过度抽取，这眼机井启用后，距此较近人家院子里的水井出现断水。水井不得不越打越深，最深的已达50多米。无庸说，这种不恰当的灌溉方式和对地下水资源的榨取是不可持续的。

伴随农业科技日新月异，村民不断尝试五花八门的高产品种，农业机械不停地更新，化肥的施放量也逐渐攀升。高投入和高产出的农作实践虽提高了产量，但庄稼种植的机会成本已变得越来越高。以化肥为主的现代生产要素投入成为农家一大笔开销，而来自土地的边际收益却越来越低。像整个中国的总体趋势一样，不计自己的劳力付出，扣除化肥、粪肥、种子等成本之后的纯收入已所剩不多。许多学者都对种植业中潜伏的这类危机深感忧虑。韩俊等就对粮食生产中的资本密集化的全国趋势及其后果做过如下概括：“我国粮食生产模式已经发生重要转变，人力、畜力和农家肥等传统生产要素使用比例不断降低，与石油相关的现代化生产要素逐步取代传统生产要素而占据主要部分。我国粮食生产渐趋石油化，粮食生产成本正在向高于世界平均水平的方向发展。近几年，国内粮价总体上低位运行，农民种粮比较收益下降”(韩俊等, 2010)。

伴随非农就业机会和非农收入渠道的增多，村民对土地及其他自然资源的依赖在降低。

为了降低风险和脆弱性，像其他地方乡村居民一样，村民们不得不在土地之外寻求多样化的生计（黄宗智，2010；Yan et al., 2009；Ye et al., 2009；Zhang et al., 2008）。自1980年单干以来，农户和个体村民的职业选择已变得更多样化和异质性了。2003年在146个常住户中有91户（占63%）主要以种植业为生，他们同时也饲养少量牲口或偶尔打些零工。长期举家外迁、外出打工或者无力耕种的老年人，通常通过私下协商将土地转包出去。营子村几乎不存在将土地抛荒或让土地空闲的现象。由于非农就业不稳定，加之社会保障机制不健全，尤其对于一些边缘化人群来说，土地依旧是必不可少的生存保障。

如同其他地方，集体解体以来，村里土地资源利用的模式更多元化了（Muldavin, 1997；Yan et al., 2009；Zhang et al., 2008）。改革以来尤其是西部开发项目启动以来，很多土地被用于种树（主要是固沙的灌木锦鸡儿）种草（主要是牧草与绿肥兼用作物紫花苜宿）。营子村也按国家“五荒”拍卖政策将一些公有地承包给少数村民甚至外村人。该政策的初衷是出于保护资源环境的目的，但长期承包给少数农户（承包期30年）的大片荒山有的被用来种地，有的则变成了排他性的私人牧场。村民们总是忿忿不平提到被村委会承包出去的一座所谓的“荒山”，是村民们投劳花了很大力气种过杏树和紫花苜宿的一座小山。承包户承租后几乎未加进一步治理，但却独享了该山连同附着其上的各种自然资源。这意味着单靠口粮田为生的贫弱村民本可以利用的公有地资源落入了少数私人之手。如同在印度等其他第三世界国家发生的情形，这种公有地的变相私有化使更加依赖公共地资源的穷人的生存和生计空间被进一步压缩(Agarwal, 1997)。2004年在上级政府的资助下，村里致力于将一条大沟开发为经济沟，沟底种树后也被承包出去。随着土地利用方式的多样化，营子村的天然草地一直在不断萎缩，到2004年放牧地只剩下两大块上面种有柠条[5]的公有地。

如同在集体化时代，无需付出任何成本便可免费使用的公有地继续成为村民看得见、摸得着的“抓钱”之处。由于缺乏有效的监管机制，公有地资源利用方面的各种机会主义行为和“搭便车”现象大行其道(Hardin, 1968; Ho, 2000)。羊群超载过牧便是以不可持续方式攫夺公有地资源的一个最突出表现。在集体化时代，四个生产队都配有专职羊倌负责在公有地常年放牧。分田单干后，大小牲口都作价分给各户。自那时以来，放牧食草的大小牲畜的数量逐年增多，有限的土地上一直承载了过多的牲畜。由于养殖业对劳动和投资的回报较高，加之干旱连年，养畜量到了几乎无以复加的地步。据2003年年终报表，整个行政村年初共有大小牲口1,471头，到年末增加到1,893头。但据笔者普查，仅营子村一个自然村所养的大小牲口就接近于这个数目。2003年村里共养了51匹马、26头骡子和216只毛驴。这些大牲口或用作役畜或为了出售。村里有38个养羊户，羊群从4到104只不等。此前一年羊群最大的一户达到了150头。常有村民提到，一些人家靠养羊“发了羊财”。制度失效和市场失灵致使“公有地悲剧”在这个微缩世界不断上演。

 

（三）生态后果

土地利用的生态后果在集体化和改革时期迥然有别。在人民公社体制下，为贫困和温饱所迫，除了工分别无其他生计来源的村民不得不向大自然伸手去索取。常言道“靠山吃山”，“靠水吃水”，村民们的一个集体回应便是过度使用周遭公有地资源，其中包括牧草、野菜、猎物及草药等。这成为挣扎在生存边缘的村民们寻求生存的一个主要策略。

营子村一带农村向来以庄稼秸秆和牧草为柴薪。庄稼收割后，高粱秆要留下一些用于修补房屋和牲口棚，小米和大豆秸秆需留给牲口当饲料，生产队能分给各户的只有荞麦秆。而且，那年代的秸秆比较短小，并且很不经烧。越是不打粮食的年景，秸秆也就越少。在11月到次年4月的漫长冬季里，这里最低气温达零下30来度。除了烧火做饭外，烧炕取暖也需耗费大量柴草。此外，把牧草卖给生产队还能挣点“外块”，搂一天草的所得常常高于一天所挣的工分。男女村民上工前下工后一有工夫就争先恐后去割牧草，到冬天农闲时有时几乎是全村倾巢出动，而且总在一块地上反复地搂。每家每户院子里常常堆起“一座小山头”。在50-60年代，村民仅用竹耙子搂草，到了70年代已普遍使用铁耙，因而常常将牧草连根拔起，以至于“到处都被搂得溜光溜光的”。

竭泽而渔似的樵采方式致使村里一些地方的地表植被和生态系统遭到了毁灭性的破坏。村民们一致谈到，“很多地方看上去一片溜光，什么草啊、树啊都几乎没有啦”。男人们有时不得不夜里到邻村去偷柴草。村民们为此遭到了掠夺性索取的报复。正值集体解体前后的1980和1981年，沙尘暴来得异常凶猛：“春耕时，你刚刚挖好的垄，第二天就被厚厚的沙土填满了，连地都差点种不成了，大风刮得猛的时候就像冒烟似的。”“1981年春天，村东头靠近马路边那片地里堆积的沙土有一米多高，地上的土随着大风扬到天上，大风吹得昏天黑地的。”这样一些景观是村民集体记忆中最为深刻的一幕幕。改革以来，由于大规模种植固沙的灌木和人工牧草，如此肆虐的沙尘暴不曾再现。

经过数十年的农业和农村发展，营子村村界内的生态系统已变得十分脆弱。地表植被破坏、水土流失、土地沙化、生物多样性丧失、水资源短缺以及优质农地的减少与退化等农业生态危机日渐明显。羊群长期超载过牧及践踏致使一些地方的地表结构遭到了严重破坏。映入眼帘的牧草已变得那么稀疏而矮小,有些地方早已荡然无存。村南的山坡上一眼望去布满了鸡爪岭，仿佛是岁月在老人脸上刻下的沧桑。笔者曾多次在耕地上目睹过蜿蜒裂开的沟缝，看上去深不见底，据估计最深的足有10来米。要是牲口掉下去想爬都爬不上来。一条东西向的大沟挨着聚落南边穿过，横跨其上的一条泥土路按笔者步测约莫有50米宽，据老年人回忆60年多年前此处只不过是个并不宽的小槽而已。对于老年亲历者来说，村里自然景观和生态系统的变化真可谓沧海桑田。自1999年以来，干旱连年不断。沙尘暴和冰雹等自然灾害也频频降临。

营子村生物多样性的丧失也十分明显。这里原先盛产野生的远志、甘草、黄芩等中药材。在集体化年代，生产队在农闲时会安排队员去帮赤脚医生采草药。自上个世纪80-90年代以来，当地市场上收购什么药材，村民就无序地挖掘和收割什么。有些年很多村民每年就指着这笔收入给孩子交学费。他们在村里各个角落甚至田间地头挖土刨根,有时还深翻土层。一些老年人不断提到眼瞧着一些药材在自己的眼皮底下消失了。到笔者做调查时，村里中草药的种类和数量已变得越来越少了。即便如此，村里村外的人们常抢在其成熟之前便下手，尽管此时卖出的价钱较低。长期掠夺性的采挖导致了一些中草药几乎绝迹。这里曾有狐狸、狼等野生动物出没，解放前放牧时都得带上猎狗。这些都在老年人的有生之年消失得无影无踪。

营子村的微观经历表明，土地利用及土地上植被覆盖变化引发的生态环境退化不但影响到当地人可持续的生计，增加其脆弱性（Muldavin, 1996; Xu, et al., 2005），而且也对农业和村落社区的可持续发展构成严重的威胁。从几十年的变迁来看，在不公平的制度安排下，贫困与土地资源的破坏往往形成恶性循环之势。集体化年代的低效农业使村民挣扎在饥饿的边缘，而他们的极度贫困化又导致了对周遭生态系统的严重破坏。在改革时代，多数村民虽很快告别了饥饿，但一直被贫困所困扰。由于干旱连年，加上种植业的边际收益不断降低，为温饱而挣扎的村民依旧脆弱不堪。直到今天，村里的耕地和公有地仍承担着村民谋生和摆脱贫困的巨大压力，因而也未能挣脱“越破坏越穷，越穷越破坏”的怪圈。

 

四、制约土地不可持续利用的制度因素

 

国家农地制在草根层面的表达并不是千篇一律的。全国有320万个自然村，虽则宏观政策制度环境一样，但各地土地资源禀赋、土地利用模式以其背后的地方制度存在着复杂的时空变异，制约土地可持续或不可持续利用的原因因而也纷繁复杂，但追根溯源都可找到村内外的各种制度性因素。限于篇幅，下面我们仅限于探究土地不可持续利用背后的制度运作。这些制度性因素主要包括但不限于以下几个方面：

 

（一）土地所有权与经营权的分离

解放以来历次农地制变革的核心都是涉及土地使用和保护的农地产权制度。明确且有保障的财产权被公认有助于降低不确定性，提高资源使用效率并促进长期可持续性（Ostrom, 1990）。但我国土地所有权与经营权长期以来都是分离的。“耕者有其田”的土改没过几年，营子村便卷入了一连串合作化运动。初级社时土地仍归私人所有，由集体组织耕种。进入高级社后，农地被归入集体所有，村民从此失去了土地所有权。在整个集体化时期，土地所有权实际上都归国家，大小队只拥有使用和经营权。1980年实行单干后，农地的使用权和经营权才再次回归农户，但所有权再也没有回到村民手中。无论从宏观和村级微观层面来审视，这种分离无疑成为制约土地可持续利用的一个关键性因素。

在人民公社体制下，村民不但被剥夺了土地，还不准离开脚下这片土地。缺乏激励机制的集体农作和分配模式致使村民陷入窘困不堪的境地。村里曾流传“队长有权，会计有钱，撑死保管员，饿死社员”这句顺口溜。这在一定程度上形象地折射了负责土地经营的小队干部不规则行动对一般队员劳动积极性的挫伤。在集体解体前夕纷乱而颓败的情势下，有关公有资源的规定也都成了“一纸空文”。弗里曼等人曾浓墨重彩地描述过河北农家如何从国家政策的灾难性后果中幸存下来的经历。他们不无感叹地写道：农民的选择和计谋是由深层的连续性促成的，其中包括家庭和文化中丰富多彩的传统，归根到底“农民们总是按照自己的价值观和自尊感来撰写历史（弗里曼等，2002：391）。这个观点无疑适用于营子村。

改革以来，为了激励对耕地及其他土地资源的保护，国家农地政策一再重申土地承包30年不变。尽管如此，由于各地正规与非正规土地利用制度交互作用的多样性，不同地方的农地制安排也千差万别。姚洋将其归为六类：（1）农户经营+“大稳定、小调整”；（2）山东平度首创的两田制；（3）以机械化集体耕作为特点的苏南模式；（4）贵州湄潭县为代表的“生不增，死不减”模式；（5）以浙南为代表的温州模式；（6）广东海南的土地股份制。改革后出现的多样化土地制度被认为是国家、集体和个体农民利益平衡的结果（姚洋, 2004：52）。营子村当属于前两种模式的混合。不论属于何种类型，家庭承包责任制下所确立的都是所有权与使用权分离的产权制度。而且集体作为产权主体的含义也是非常模糊的（蔡昉，2008：63；黄宗智，2010：86；覃一冬，2010）。土地产权制度上的这种模糊性不单会导致对土地政策的误读乃至曲解，而且还会给作为集体化身的当地官员提供了进行暗箱操甚至权力寻租的机会。

营子村村民不但没有土地所有权，其使用权也是很不稳定的。因土地使用类型的转换，加之添丁、去世、娶进媳妇或嫁出姑娘等人口变动，为确保公平，口粮田的大大小小调整一直就没停过。很多村民都能不假思索地脱口说出“30年不变，三年一小调，五年一大调”的当地土地政策和实践。他们已回想不起来土地经历过多少回大大小小的调整。村民们不断抱怨，各种土地的使用与管理“一会一个变”，“说变就变”，“今天这样子，明天又那样”、“干部想怎么变就怎么变”。在谈及土地频繁调整时，一个村干部曾向笔者复述过在全国各地广为流行的一首打油诗：“共产党像太阳，照到哪里哪里亮。地方政策像月亮，初一十五不一样”。在许多村民们眼里，党是好党，经（指党的政策）也是好经，只是被当地干部给念歪了。债台高筑的村委会常在土地上“做文章”。村级组织核心人物——村党支部书记——走马灯似地换人也加剧了土地资源利用上的不连贯性。土地利用的多变性和不确定性不仅会妨碍村民对自家口粮田进行长期投资，而且也会影响他们对其他土地资源的可持续利用。

 

 (二)集体行动的弱化

无论对于鼓励可持续的土地利用或者抑制不可持续的行为，村庄内部有效的集体行动都是必不可少的。公有地资源管理、农地纠纷处理、农田水利建设以及农田灌溉等诸多公共问题都有赖社区共同体的集体行动。就土地使用与管理而言，具体到哪块地放牧，何时允许放牧，何时允许采摘或砍伐公有资源，哪片荒地可以承包，谁来承包及如何承包等等，本来都需要村集体做出制度化的安排。当集体行动软弱之时，即便有相关的村规民约，也往往犹如“一纸空文”。

营子村集体行动的强弱及其背后的原因在集体化与改革时期以及同一时期的不同时段不尽相同。“被集体化”后丧失了“退出权”的社员（林毅夫，2000）采取了出工不出力的消极抵抗，别说劲往一处使，到后期已绝望得不再想使劲了。 在村里最穷的一个生产队，一个曾属于该队的前支书谈到，他家五个成年兄弟中有4人都设法先后脱离了小队劳动，老大去了矿山，他排行老二在大队当干部，老四是大队拖拉机手，老五参了军。他感叹说，当时他们全队生产的粮食还没有今天一个种田大户收获的粮食多。这个队少数妇女长期以有病为“挡箭牌”逃避出工。到集体化末期，任凭什么劳动动员都不再奏效。男女社员公开和隐蔽的抵抗导致集体行动进一步涣散。

改革以来，去集体化和市场化逐渐使村民越来越难以在符合全村人共同利益的事务上达成共识。营子村一直延续了野外“靠天放牧”的传统。当地还有“九月九，大撒手”的不成文习俗，即农历9月9日庄稼收割完毕，大小牲口都可以赶到农田去觅食。2003年，敖汉旗政府发起了一系列生态保护项目，其中包括退耕还林(草)、舍饲禁牧及京津风沙源治理等。面对突如其来的各种新规定，养羊户一时间都有些措手不及，许多户纷纷卖掉部分、多数甚至全部羊群。为了逃避乡村各级“看山者”的罚款等,有的村民白天将羊群圈起来，到夜晚则“黑灯瞎火”赶出去偷牧。观望了一阵之后，胆大的又开始想方设法放牧，其他人也悄悄效尤。牧羊人之间常会联合起来抵抗，比如互报“狼来了”（指看山人）的消息。敖汉旗舍饲禁牧政策已推行过好几回了，一阵风过后，赶着羊群上山又成为常态。

下面几个与灌溉系统这一社区公共品供给相关的普通事例也是很说明问题的。营子村春秋两季的灌溉一般由村委会出面雇请两个男性村民日夜轮班负责。为确保公平，一般通过抽签决定地块浇灌的顺序。村民间常常为浇地问题发生摩摖和冲突。村里公有的灌溉设备则疏于管理。2004年夏天水刚浇完设备还没有拉回村里，一天夜里很重要的一些零部件被外人偷走了。笔者观察到，除了表示惋惜之外，村民们似乎都表现出事不关己的态度。2004年旗政府投资建造了另一眼机井，建成后还没等启用，几场暴雨过后机井的上方就坍塌了。机井的建造及其设备都是由上级政府自上而下安排的，外来技术人员在选址时压根没有听取村民的意见，地点不合适是导致塌陷的主要原因之一。“坐享其成”的村民没有付出有效的后续管理也是一个重要因素。

社区凝聚力的丧失导致村民在集体利益蒙受损失时变得无动于衷。例如，周边外村人对村界内自然资源的掠夺不时发生。2003年夏秋之际，与营子村接壤的几个村的居民源源不断结伴来营子村采摘柠条籽，[6]返回时还顺便砍伐柠条。村委会不曾派人加以阻止，村民们要么选择沉默，要么只是发发牢骚而已。究其原委，一个村民直言：“只要把住村头并加强巡视应该是能够看住的，可村支书是从乡里派下来的，他不愿得罪人。普通老百姓这个时节自己的事情都忙不过来，谁还会管这样的闲事？”现实生活中诸如此类的事件不胜枚举。

村民对村干部的不满、不信任及对其合法性的质疑，也使建设和维持村级公共资本的集体行动变得软弱无力。村委会从来没有被村民认同为是他们的自治组织，相反被视为政府的代表或少数人的游戏（吕德文，2006）。各种大大小小的各种项目似乎都难以得到公平而有效的执行。一个生产队前干部不无感慨地说：“大家能捞点什么就捞什么，才不管将来怎么个活法呢！俗话说‘人穷山不穷’，现在这里的山都变穷了。为大家好的事情谁也不想去做，干部嘛只想自己捞好处，你信不信‘穷山恶水出刁民’!” 尽管对村干部卖地生财“怨声载道”，但村民多半只采取“弱者武器”式的抵抗。且不说集体上访或法律诉讼的时间与组织成本，村民们事实上已缺乏抱团解决村庄层面公共事务的能力。每当单个农户的土地权益受损时，他们往往陷入势单力薄、孤立无助的境地；当全村人的共同权益遭到侵犯时，也难以形成与地方权力或外来资本进行博弈的集体行动。田野期间笔者反倒听说过少数受损户联合起来维权成功的故事。这恰好印证了奥尔森阐述的观点，当集体人数较少时集体行动比较容易产生；随着集体人数的增加，产生集体行动就越来越困难（奥尔森, 2010）。说到底，村干部和村民越来越难以就村庄公共事务尤其是土地资源的可持续利用与保护达成地方性共识了。

 

（三）社会资本的丧失

社会资本在个人行为和集体行动中起了重要作用，因而成为农业和农村发展的一个关键性因素。普雷蒂和沃德在自然资源管理的语境下，将社会资本的核心要素界定为以下四个方面：信任的关系；互惠与交换；普遍的规则、规范和惩戒；相互联系、网络及小组（Pretty and Ward, 2001）。世界银行也做出了类似的界说：社会资本是人与人之间的信任与关系网络，连同由此而衍生的相互理解和共有的价值观。由于社会资本推动了人群内部以及人群之间的合作，因而是促进可持续发展的一个重要变量(World Bank, 2003)。若从村民之间以及一般村民与干部之间信任、理解及合作的角度看，到了集体末年，基于熟人社会的规则、规范和惩戒都开始失效，干群之间的信任与合作大为削弱。除了上文描述的向大自然伸手之外，为生活所迫的男女社员纷纷在夜晚到集体农田去偷粮食，甚至到生产队场院明拿暗取亦非个别现象，据说到那时“谁想挡也挡不住了”。

分地单干后，营子村的集体经济几乎消失殆尽。“原子化”小农往往“各自为战”，“各人自扫门前雪”。 蔡莉莉的研究发现，在公共设施与服务比较健全的村里，一些民间团体特别是宗教和宗族组织通常起到了增强社区凝聚力的作用（Tsai，2007)。但营子村不存在这类民间组织。1977年重组的营子村评剧团曾在当地享有盛名，男女团员多时达30来人，农闲时还组织外出巡演。村委会还一度给每个团员每人奖励两亩地。正月里村里以前每年组织100来人到家家户户门前扭秧歌。现如今，此类集体娱乐活动都已成为村民念念不忘的往事。村民小组事实上形同虚设，在村民心目中已变得可有可无。村民小组通常只设一个村民小组长负责日常联络工作。为降低行政开支，到2000年营子村原有的4个村民小组已缩减为2个。对于涉及公共利益的事情通常无人问津，公共物品供给也难以为继。就像秦晖形容的（2008），村民的一盘散沙到了惊人的地步。

对稀缺的土地资源的争夺也影响到社会资本的变化。一个村庄范围内的自然资源毕竟不是“取之不尽，用之不竭”的，对土地资源的争夺势必演变成一场“零和游戏”(zero-sum game)。由于当地非农机会有限，村民多半希望通过在自家农场之外多种地来取得更多的边际产出。“僧多粥少”势必导致对承包地的激烈竞争。一些人抱怨说，“能包到好地的都是有权有势者或是村干部的亲戚，没本事的人连破地也捞不着”。除了政治与经济精英“结盟”外，在以血缘和地缘关系为纽带的村落世界，政治权力还常常与家族势力“联姻”，导致基于土地资源的经济利益更多地下溢到村干部的亲戚或朋友。占有资源的既得利益者总不情愿放弃已到嘴的“肥肉”，而贫弱的失利者则难免变得很“嘴馋”和“眼红”。如此一来，村民之间、一般村民与干部之间在获取、利用和控制土地上公开或隐秘的竞争和冲突就变得日益凸显。

干群之间的矛盾和冲突进一步削弱了社会资本。自上个世纪80年代末以来，行政村村委会一直负责村里土地的规划和调整。曾几何时，“坐第一把交椅”的村支部能像“土皇帝”一样发号施令，组织动员全村范围的一些集体行动。前述水库的修建和大片水浇地的开发便是最好的一个例证。随着时间的推移，土地资源的分配和使用因不公开、不透明而引起越来越多的猜忌、不信任甚至冲突。“营子村干群之间的裂痕和紧张关系是显而易见的。我初次接触的多数成年人，无论男性还是女性，都主动向我讲述对村里腐败和劳民伤财的环保大会战的不满。最初那阵子，他们的哀叹和抱怨之声几乎弥漫了我们之间的对话”(胡玉坤, 2006)。干部在土地使用上的“暗箱操作”常引起村民的极大不满。很多人不断抱怨，“一个罗卜一个坑”的福利如何让干部及其亲戚多揩了“油水”。村干部如何在一般村民毫不知情的情况下以地生财，而钱却不知道弄到哪里去了。

 

（四）市场经济的冲击

市场作为一种重要的社会制度无疑对底层土地资源的利用和管理产生了重大影响。伴随以市场为取向的各种改革的深化，营子村的小农经济已深深卷入到货币经济之中。农业投入与产出的买进抑或卖出都离不开充满风险且很不稳定的市场。正如王晓毅观察到的：“传统意义上远离市场、自给自足的农民社会正被市场经济瓦解，货币在很大程度上左右着他们的生产和生活。为了追逐货币收入，农民在不断地奔忙，在这个意义上说，农民也是理性的生产者，价格对他们形成了直接的刺激”（王晓毅, 2009：7）。这与笔者对营子村的观察是颇为吻合的。

作为理性经济人，村民对于如何利用土地和经营家庭农场心里都有一本清楚的账。虽不乏对口粮田牵缠挂肚的少数村民，由于种地越来越不划算，人们越来越倾向于寻求非农就业或投资于扩大羊群。即便仍在种地，也不像从前那么上心了，更不必说把耕地视为赖以生存的“命根子”。与单干之初人们常常整天呆在地里不同，如今单位面积的劳动用工量已大为减少。[7]正如在其他地方观察到的，村民们虽无力左右国家有关农地制、土地利用及环境保护的政策，但在市场的刺激之下，他们总是随着商业机会的不断转变而调整家庭耕作活动和农业投资策略(Veeck and Wang, 2000:58)。市场取向的经济改变了人们的生计策略，也导致他们在土地利用上采取短期的机会主义行为。村民的经济利益诉求显然远远超过了资源环境保护的诉求，这在其他研究中也得到了佐证（Muldavin, 1996；Muldavin, 2000）。

伴随市场经济的渗透，村民保护耕地和改良土壤的动机渐渐带有了浓厚的商业化色彩。村民对家庭农场的投资在很大程度上取决于投入是否能带来最大化利益。在比较经济效益的驱使下，村民往往在能带来更多现金回报的庄稼地里施放更多更好的粪肥和化肥。譬如，假如水肥充足，玉米亩产高达1200来斤，密植高株型玉米的秸秆不仅是优质牲口饲料，而且是理想的燃柴。这就难怪村里的水浇地几乎全都用来种玉米，最好的粪肥也通常投放在玉米地里，连玉米地施放的化肥也比别的地块要多。除了必不可少的生产要素投入，不曾听说过哪户人家为了恢复或提高地力而用口粮田种植绿肥，进行粮草间作或者实行休耕的。[8]无论是不可持续的化肥施用，地下水资源的滥用，抑或可持续的粪肥施用，都可以说是利益驱动下的理性反应。诸如此类的现象在市场经济的冲刷下似乎已变得越来越难以逆转了。

“一切向钱看”的潮流也戏剧性改变了户内外的人际关系及人地关系。市场经济的逻辑常使政治和经济上的“赢家”获得了对土地资源的更大使用权和控制权。尽管口粮田的分配相对公平，获得和控制其他土地资源的情况则不然。在对承包地及其他公有地资源的激烈争夺中，业已发财的养羊大户和种地大户势必占有更大优势。少数先富起来的村民不单有资本扩大羊群，而且有能力承包大片公有地。2003年营子村所有种地50亩以上的农户都是村里相对富裕的人家，其中多数还拥有较大的羊群。村里种了178亩耕地的最大种地户户主是一个年轻的行政村前会计。他2002年花了8万元从村委会手中承包了位于一座平坦山上的400亩梯田，承包期达10年。

土地资源的不公平利用反过来又进一步加剧了村民之间的社会经济分化（Muldavin 1996）。去集体化过程中，各种公共资产包括大队拥有的拖拉机到小队队部的房产等全都折价出售，几乎在“一夜之间”都变成了少数村民的私有财产。几十年来，富者愈富，贫者愈贫的“马太效应”日渐明显，村里富裕户和贫困户在收入、财富和生活水平方面的差距越来越大，也越来越难以弥合。笔者2004年的抽样调查显示，在30个样本户中，最富有的一户人均收入达5800多元，该户种了50来亩地并拥有50-60只羊。相比之下，最穷的一户是种了10亩口粮田的一对60多岁的老年夫妇。由于缺钱，他们地也很少雇人犁，水也浇不起，连使用的化肥也很少，更不必说对农地的其他投资了。10亩地的收入只有大约400元，该户的人均收入为500元多点。这两户之间的人均收入相差十倍以上。

户际之间的互助、交换及合作原本是农户社会资本的核心。由于无所不在的商品经济的渗透和市场价值的入侵，基于熟人社会准则的人际交往和户际合作关系已悄然发生了惊人变化（李怀印, 2010；吕德文，2006）。不论是亲朋好友还是街坊邻里间，以往农作实践中帮工与换工等互助和互惠性的你来我往已大为削弱，取而代之的是充满商业化气息的雇佣关系。在营子村，除了为保墒抢种两到三户人家自发“插伙”种地而外，在除草及收获等大忙时节需要较多人力时，村民宁愿花钱雇人干活。工钱从2003-2004年的一天20-30元上涨为2008年的40-50元。起初仅是少数种地大户雇人干活，在富裕户的示范效应之下，大凡缺劳力的人家或缺劳力的时候村民都倾向于花钱雇人干活。个别富户还长期雇专人负责放羊。村民之间的社会关系和人际交往似乎从来没有像今天这么缺乏信任和互惠性合作，基于血缘、亲缘和邻里的初级社会关系网络也从未像今天这样带有如此浓厚的功利气息。微观层面正规与非正规制度互动的上述现象又何止发生在营子村？

五、结束语

在新中国成立以来60多年的发展进程中，营子村不但见证了国家农地制的历次重大变革，也见证了乡村居民赋予其地方化涵义的过程。纵观60年的变化可以看到，村民的土地利用行为既受国家政策和制度框架的影响，更同特定历史与地理场景下的社会关系、传统习惯、资源禀赋以及生态系统密不可分。更确切地讲，村落一级不断变化的土地利用实践是自上而下的国家农地制与嵌入当地社会的惯习交织互动的结果。营子村在这个方面与别的村庄甚至世界上其他地方的情形并无二致，从而证实了利奇等人的观点。他们指出，“多样化正规与非正规制度通常结合在一起影响到不同行动者获取、使用环境资源与服务以及他们据此改善其福祉的方法，正因为如此，这些活动影响到了生态变迁的过程” （Leach, Mearns & Scoones, 1999：240）。

透过营子村的动态变化轨迹我们看到，国家农地制安排决定性地影响了地方土地利用模式。由于国家在集体化和改革时代的农地制截然不同，村民持续或不可持续使用和管理土地资源的日常实践及其背后的制约因素也迥然相异。在人民公社体制下，社会不公正、贫困、资源毁坏与生态环境恶化形成了互为因果的恶性循环之势。分地单干后，农地制变革引发的激励机制变化很快消除了极度贫困并使村民的福祉大为改观，然而，各种隐性和显性的资源和环境危机并没有迎刃而解，相反，小农经济的发展在很大程度上是以当地资源环境的损耗和贫富差距的拉大为代价的。市场经济驱使下的土地利用实践已严重危及农业生产的生态基础和农业发展潜力本身（黄宗智，2010； Muldavin, 1996；Muldavin, 2000）。这一鲜活的个案昭示，国家农地制框架不同，不单土地使用者个体与群体的命运不一样，当地生态系统的遭遇亦截然有别。这一切都折射了西部地区乃至全国各地带有普遍性的共同挑战。

各种独立又互为关联的非正式制度的权力远比我们想象的要大得多。正规制度常常是经由非正式制度发挥作用的。国家农地制要渗入草根并得到底层土地使用者与管理者的认同，绝不像颁布一纸法令或政策那么简单。更何况，地方干部的不规则行为还会更加剧政策和法律得不到有效执行的尴尬。对村落层面经验证据的检讨表明，营子村无论是保护土地资源抑或制止破坏土地资源的机制都是残缺不全的。集体组织的涣散，社区共同体的衰弱，社会资本的削弱以及市场经济的冲击等，都加剧了村民土地利用实践中的机会主义行为。惟其如此，仅靠完善国家农地制是远远不够的。政府应在增强小农和社区参与以及促进底层土地管理上给予更多支持、鼓励和投资。阿格雷沃尔等对印度的研究发现，由国家促进的地方制度在居间调节当地森林资源的利用和管理的结构性与社会经济因素方面起了关键性的作用(Agrawal & Yadama, 1997)。

概言之，要实现经济发展与环境保护的双赢，村里村外的制度关照都是必不可少的。也只有正视正规与非正规制度互动的历史与地理特性，推进土地可持续利用的制度设计与重构才能更有效也更有针对性。在当下全球化的时代背景下，小农自身无法控制的同经济、市场和气候变化有关的不确定性和风险日益增多。要使当地社区和居民公平、可持续地利用和管理其赖以生存的自然资源和生态系统，加强宏观与微观层面的制度设计与建设，增强村民、农户和村落层面促进土地可持续发展的能力，改善乡村居民的福祉并降低边缘化弱势人群的脆弱性等等，都有助于为真正可持续的发展奠定必要的基础。在乡村土地等自然资源的利用和管理方面强调经济发展与生态保护并重，眼前利益与长远目标兼顾，应是无论怎么强调也不过分的！

 

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Tenure, Land Use and Sustainable Development 

——A Case Study of 60 Years of Changes in an Inner Mongolia Village

                                  Hu Yukun

 

ABSTRACT

Sustainable agriculture and rural development has been influenced not only by tenure arrangements of the state, but also by institutional practices at the grassroots. Based on an ethnographic field research, this paper describes dynamic changes of land use practices and their ecological outcomes and explores the underlying institutional factors in an Inner Mongolia village of the last 60 years from historical perspectives. This study indicates that changing land use practices were the interactions of top-down national land tenure policies and localized informal institutions in both the collective and the reform period. The lack of institutional mechanisms of protecting land resources, particularly the separation of land use rights from ownership, weakening collective action and eroding social capital, has negatively impacted the pursuit of sustainability at the village level. To realize win-win of economic development and ecological protection, it is essential to pay attention to formal and informal institutions inside and outside the village.