关键词 民族区域自治；基本国策；实施形式

 

胡锦涛同志在党的十八大上所作的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告中指出：全党同志一定要“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”^[1]这是党中央在总结建设中国特色社会主义实践过程中得出的科学认识，是我国在实施“十二五”发展规划中必须始终遵循的基本指导思想。我们一定要通过一系列实施民族区域自治制度的基本形式，切实把民族区域自治制度和党的民族政策在民族自治地方贯彻好、落实好。

民族区域自治制度是中国基本政治制度之一。胡锦涛同志在党的十八大报告中强调指出：“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”^[2] 也就是说，我国的基本政治制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。在这些基本政治制度当中，民族区域自治制度是我国在少数民族聚居地方实行的一项重要的政治制度。这项制度的主要内容就是在民族自治地方设立自治机关，依照宪法和法律的规定行使地方国家机关的职权和区域自治权；民族自治地方的自治机关实行人民代表大会制度；各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。民族自治地方自治机关实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民政府的工作。胡锦涛同志曾经《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中说过：“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度，符合我国国情，顺应时代潮流，有利于保持党和国家活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展，有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕，有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战，有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一。”^[3]这也即是说，我国在经济、政治、文化、社会等各个领域，逐步形成了一整套相互衔接、相互联系的制度体系，它们是当代中国发展进步的根本制度保障，集中地体现了中国特色社会主义的特点和优势。

民族区域自治制度是解决中国民族问题的基本政策。我国的民族区域自治制度是马克思列宁主义民族问题理论与中国具体实践相结合的伟大创举，是中国共产党人对马克思主义民族理论宝库的重大贡献和发展。什么是民族区域自治?《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）“序言”，对此作了准确而简明地回答：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”第2条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”^{[4]（P.80-81）}这些规定简明地揭示了中国民族区域自治制度和政策的基本含义。我国的民族区域自治制度和政策具有如下四个显著的特点：（1）我国的民族区域自治是各少数民族聚居的地方实行区域自治，是以少数民族聚居区为基础建立起来的自治地方。（2）我国的民族自治地方不同于其他国家邦联制度下的“邦”、联邦制度下的“加盟共和国”，我国的民族自治地方既没有分离权，也没有单立的宪法。民族自治地方只是在国家统一领导下的一级地方行政区域，是整个国家不可分离的组成部分。（3）我国民族自治地方的自治权是依法通过自治机关来行使的。“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。”^{[5]（P.81）}（4）我国的民族区域自治是富有中国特色的民族自治与区域自治的有机结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权，而且使杂居的民族也能够享受到自治权。因此，《民族区域自治法》“序言”开宗明义地指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”^{[6]（P.80）}

民族区域自治制度是新中国的一项基本国策。第一代领导集体的核心领导人毛泽东提出的以民族平等、自治和国家统一为原则的解决国内民族问题的积极主张，是创立具有中国特色民族区域自治理论、民族区域自治制度的基石。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议经过充分协商，一致赞成《共同纲领》提出的建立单一制的多民族国家——中华人民共和国，以实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策。《共同纲领》首次以国家纲领的形式明确规定，中华人民共和国境内的各少数民族聚居的地方，应当实行民族区域自治。这个反映了中华民族实际情况和各族人民共同心愿的决策，作为新中国的一项最基本的国策，载入了历次修订并通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），成为我国一项极为重要的基本政治制度。依据《共同纲领》的规定，中央人民政府在全国范围内积极推行民族区域自治政策。其做法体现在如下几个具体方面：一是在推行民族区域自治中形成了一批自治州、自治县(旗)，还有若干民族乡、民族镇。早在1954年9月颁布的《宪法》中，就明确规定了民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，以民族乡为重要补充形式。随后新疆、广西、宁夏和西藏4个自治区分别成立。二是根据我国当时国情的实际情况，着眼于加强民族团结和加快民族地区发展的长远利益需要建立民族自治地方。譬如对内蒙古自治区，中央人民政府及时地调整了1947年成立内蒙古自治区时的行政区域，把绥远并入内蒙古自治区，自治区首府也从乌兰浩特迁移到了呼和浩特市，从而结束了长期以来内蒙古地区蒙古族被分割的局面，彻底实现了中国共产党所主张的统一的内蒙古地区蒙古族区域自治的方针。三是充分考虑到各少数民族的实际情况，广泛建立起来的民族自治地方的形式灵活多样。概括起来说主要有如下四种类型：(1)以一个少数民族聚居区为主建立的，如新疆维吾尔自治区，吉林省延边朝鲜自治州，甘肃省肃南裕固族自治县等。(2)以两个以上少数民族聚居区联合建立的，如湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省靖州苗族侗族自治县，云南双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县和广西隆林各族自治县。(3)在一个大的民族自治地方内，其他少数民族可以建立行政地位小的自治地方，如广西壮族自治区内建立有三江侗族、环江毛南族等12个自治县；云南省怒江傈僳族自治州内建有贡山独龙自治县和兰坪白族普米族自治县。(4)一个民族可以在不同的聚居区内建立相应的自治地方，如藏族除建立西藏自治区之外，还在云南、四川、青海、甘肃等省建立了10个自治州(其中有一个州与蒙古族联合建立)和四川木里、甘肃天祝两个自治县。到目前为止，我国共建立了155个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、120个自治县／旗)。55个少数民族中已有44个实行了区域自治。此外，实行区域自治的民族11个人口较少、聚居区域过小的民族共建有1200多个民族乡^{[7]（P.151-152）}。

关于民族自治地方自治机关立法自治权的规定。立法自治权是指民族自治地方的自治机关依照宪法和法律规定，按照社会主义的法制原则，根据本自治区域内的实际情况制定民族区域自治地方性法规的一种立法权利，它是具体落实民族区域自治政策的法制保障。民族自治地方自治机关立法自治权的内容，主要包括依据民族自治地方经济社会发展的实际情况制定“自治条例”和“单行条例”，制定对国家法律、法规授权的“变通规定”或者“补充规定”，制定“变通执行”或者“停止执行”上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示，等等。民族自治地方自治机关立法自治权具有如下两个显著的法律特征：（1）民族区域自治地方立法自治权是国家赋予民族自治地方自治机关的一种特定权利。具有可以制定和颁布地方性法规和规章权利的机关，根据宪法关于地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的规定，仅限于省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会；具有制定规章权利的政府机关，限于上述的同级人民政府。此外，其他地方的权力机关和行政机关，均无权享有和行使制定、颁布地方性法规和规章的权利。但是，法律规定民族自治地方除了自治区以外的自治州、自治县的人民代表大会，也有权制定自治条例和单行条例，有权“变通执行”或者“停止执行”上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。（2）民族区域自治地方立法制度是国家立法的重要组成部分。民族自治地方自治机关立法自治权行使的前提条件，是不得与宪法和国家法律相抵触，必须依照民族自治地方的政治、经济和文化的现实状况和具体特点进行，必须报经法定机关予以批准和备案。因为“不相抵触”是国家立法制度的基本要求，而“批准”和“备案”则是国家立法的集中统一原则。任何一级自治地方制定的“自治条例”和“单行条例”，都必须报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案^{[8]（P.138）}。

第一，民族自治地方自治机关有权依法制定自治条例。这里所论及的“自治条例”，是指民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定制定，调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的综合性自治法规。自治条例是规定和维护民族自治地方自治权的具体立法，其立法本质是权利之法。这里所说的“民族权利”的具体内容，包括我们通常所说的政治权利、经济权利、文化权利、社会生活权利以及法律权利。民族权利是由法律法规确认、保障和制约的权利，是每一个具体民族本身固有的权利。在任何一个实行民主法治的文明国家里，它都是一种法律法规上的权利。在我国，民族权利还是实施民族区域自治政策的配套立法，是国家民族区域自治政策的具体化、法律化。民族自治地方自治条例的内容主要包括三个方面：（1）在不违背《宪法》和《民族区域自治法》的前提下，对《民族区域自治法》中的一些条款做出实用性的规定，目的是便于民族自治地方自治机关有效地贯彻实施《民族区域自治法》，但是不得对《民族区域自治法》的有关条款进行扩容性的再规定。（2）对民族自治地方特有的社会关系和独特的社会问题需要进行规范，而现有的法律和行政法规还处于空白的，自治条例可以而且应当予以补充规范。（3）对现行法律和行政法规中，某些不符合民族自治地方政治、经济和文化特点的条款或者规定进行变通规定。自治条例规范的权限，是指自治条例立法权限的问题。《宪法》对民族自治地方自治机关的自治权有10条规定，《民族区域自治法》作了27条45款规定，但是它们都没有对民族自治地方自治权的权限进行规范。因此，民族自治地方制定自治条例的核心任务和目的，就是要通过它来保障民族自治地方的自治机关自主地行使自治权。依据《宪法》第117—122条和《民族区域自治法》第21—45条的规定，民族自治地方立法机关可以在如下几个方面就民族区域自治政策的实施问题行使立法权：制定自治条例和单行条例，变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等；自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等；干部、人才的培养以及招收企事业单位人员等有关事项；组织和使用本地方维护社会治安的公安部队；如何行使经济建设和管理以及外贸活动方面自治权；如何行使财政税收自治权；教育、科技、体育和医药卫生管理工作；计划生育；自治机关的组织和工作^{[9]（P.82-84）}。目前我国155个民族自治地方共制定自治条例138个，但是仍然有5个自治区、5个自治州和7个自治县尚未出台自治条例^[10]。究其原因主要是由于中央与民族自治地方关系及权限划分不明确，民族自治地方的权益未受到足够的尊重；自治区对制定自治条例的积极性不太高；有关部门对自治区立法的认识不到位；拟定中的自治条例自身存在某些问题；事前审查的报批制度过于严格；中央与民族自治地方之间缺少利益沟通协调机制。自治地方自治条例实质上是协调国家与民族自治地方之间的利益关系，维护国家与民族区域自治的关系问题，因而制定自治条例应当是一种国家行为、国家意志的体现。针对5个自治区自治条例“出台难”的老大难问题，建议在立法程序上，可否考虑先由自治区提出草拟的立法文本，交由全国人大常委会负责起草，经过法定的立法程序出台自治区自治条例。

第二，民族自治地方自治机关有权依法制定单行条例。这里所论及的“单行条例”，是指民族自治地方人民代表大会行使立法权，根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，依照当地民族政治、经济、文化的特点制定的，部分地调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。单行条例与自治条例都是民族自治地方自治机关组织和工作的法规依据，他们之间有许多共同点：譬如，立法主体都是民族自治地方的人民代表大会；要结合民族自治地方经济社会发展的实际情况，遵循贯彻宪法和法律的基本原则；履行法律规定的批准、备案程序。但是，从立法的具体内容上看，两者之间又有明显的区别。譬如，“自治条例”是调整民族自治地方内各种关系的综合性的自治法规，而“单行条例”只是针对某一种特定关系做出的规定。一般来说，“自治条例”规定的内容全面而原则，“单行条例”规定的内容专门而具体。从立法数量上看，—个民族自治地方只能有一个自治条例，但是，—个民族自治地方可以有许多单行条例。再从立法理论和立法时效上看，只要有民族自治地方的存在，就应当有自治条例的存在。自治条例尽管可以根据实际的情况变化而不断地进行修改、补充和完善，但是决不能够取消，它将伴随着民族自治地方存在的整个过程。单行条例是不统—的，有的单行条例长期有效，有的单行条例只是短期有效，有的单行条例甚至是一次性的使用。单行条例是民族自治地方规定某一方面事项的具体法规，譬如，森林管理条例、草原管理条例、边境贸易管理条例，等等。

第三，民族自治地方自治机关有权依法制定变通或补充法律规定。制定变通或者补充法律规定的自治权，是指民族自治地方的自治机关根据法律的授权和当地民族的实际特点，以变通或者补充规定的形式，保证民族区域自治制度和民族政策，在本地区正确实施的一种地方性自治立法权利。对法律变通、补充规定的自治权，尽管在“自治机关的自治权”里没有专条规定，但是，《民族区域自治法》第4条已经规定：“自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”^{[11]（P.81）}譬如，《民族区域自治法》授权民族自治地方立法机关可以依法做出变通、补充规定条款的，有刑法、婚姻法、民事诉讼法、继承法、森林法、民法通则，等等；规定自治区可以制定实施办法的有海洋环境保护法、合同法、草原法、土地管理法、渔业法、义务教育法，等等。在这些法律中，规定的变通补充规定、实施办法的生效批准权限，足以说明它们的法律地位和作用。“变通”“补充规定”必须是有法律明文授权的才能行使，其变通、补充的形式可以是单行条例。一旦民族自治地方的人民代表大会依法从“自治”角度制定并报经批准，这些变通、补充规定就事实上成为民族区域自治地方法规的重要组成部分。

第四，民族自治地方自治机关有权变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。行使《民族区域自治法》第20条规定的这一自治权的主体，不仅包括人民代表大会及其常委会，还包括民族自治地方的人民政府。更具体地说，主要还是发生在政府职能部门的上下级之间。这里所说的变通执行、停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的自治权，是指民族自治地方的自治机关依照《民族区域自治法》的规定，对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，可以报经上级国家机关批准变通执行或者停止执行的一种法定的自治权利。它的特征主要是：（1）行使该自治权的随时性。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，是我国行政管理工作所采取的经常性的重要手段，是国家和地方政权机关行使职权的主要形式。由于民族自治地方的特殊性，《民族区域自治法》专门规定了这一自治权。该自治权的行使是经常性和随时性的自治权，它不一定要通过人民代表大会的审议通过。（2）行使该自治权的程序灵活简单。民族自治地方自治机关行使变通执行、停止执行的这一自治权，在通常的情况下有两种实际情况：一是接到上级国家机关发出的决议、决定、命令和指示后，发现确实有不适合本地方实际情况的，可即时报经该上级国家机关批准变通执行或者停止执行。二是在执行的过程中，如发现该决议、决定、命令和指示在本地方贯彻执行确实有困难，需要变通或者停止执行的，一定要及时报告批准。如果是上级国家机关的政权机关发布的，由自治地方的自治机关呈请变通、停止执行的报告；如果是上级职能部门发布的，则由民族自治地方的职能部门向自治机关报告，再由自治机关向上级国家机关报告批准。总之，在具体行使这一自治权的时候，千万不能简单地通过电话、电报的形式进行，必须依据法定程序实施，因为“报告”和“批准”本身就是一种法定程序。（3）严格的法定审批生效权。在报批的程序问题上，非特殊重大情况或者突发性事件发生，民族自治地方自治机关千万不能搞“先斩后奏”那一套。对于这种自治权力的行使，既不能够采取自由主义的态度，也不能够做出有损于国家利益的变通执行的规定，必须是确有“不适合本地方实际情况的”才能行使该自治权。（4）行使这一自治权仅限于上级国家机关的决议、决定、命令和指示，不适用于基本法律和一般法律。法律上的“变通执行或者停止执行”与“变通或者补充规定”的原则是有严格区分的，前者是专指决议、决定、命令和指示，后者是法律上的明文授权。

第五，民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府行政权力的配置。根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，为了保障国家赋予的民族政策在民族自治地方得以顺利实施，国家采取了民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府的方式。这主要体现在如下几个方面：（1）民族自治地方政府行政权力配置大于较大的市政府行政权力的配置。自治区享有与省、直辖市相同的地方性法规和地方政府规章的制定权，同时还特别享有自治条例和单行条例的制定权以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权。把自治州与“较大的市”相比较，自治州享有自治条例和单行条例的制定权以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权。但是，自治州不享有地方性法规和规章的制定权，自治州的立法权总体上大于“较大的市”的立法权。再把自治县与非自治县、市和市辖区相比较，自治县在立法权限上居于绝对优势地位，因为自治县享有自治条例和单行条例的制定权以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权，而同级的非自治县、市和市辖区，法律根本就没有赋予它们任何立法权。（2）民族自治区政府立法权大于经济特区政府立法权。经济特区政府的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定，而民族自治区政府的立法权来源于《宪法》、《地方组织法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定。由于经济特区政府立法权与民族自治区政府立法权的来源不同，因而经济特区政府立法的效力等级和调整范围，也不同于民族自治区政府立法的效力等级和调整范围。经济特区政府立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但是可以或应当超出受权机关的职权范围；而民族自治区政府立法所调整的范围，是以宪法、基本法律特别是《立法法》所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。在立法程序和立法任务方面，经济特区政府立法带有经常的特殊性、不确定性，在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而民族自治区政府立法的任务和程序是常规的、确定的。（3）民族自治地方政府自治权相对小于香港、澳门特别行政区政府权力。这是因为民族自治地方自治权与特别行政区高度自治权的性质不同。民族区域自治是党和政府为了解决我国的民族问题而确立的一种政治制度，是民族自治与区域自治的有机结合。设立特别行政区是为了解决历史遗留的“国家统一”问题，港澳基本法都明确规定香港、澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，授予特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这就充分表明确立民族自治地方政府自治权与特别行政区政府权力的前提是根本不同的。民族自治地方政府首长与行政主导体制下的特别行政区行政长官权力不同。特别行政区的政治体制是行政主导、司法独立、行政与立法互相制衡、互相配合，这是保证港澳地区长期稳定繁荣的基本条件。行政长官的职权与自治区主席、各省省长、直辖市市长的职权相比较，前者的职权范围更加广泛。港澳的行政长官享有的权力也是自治区主席、各省省长和直辖市市长无法享有的。民族自治地方政府与特别行政区政府，在经济管理上的权力也不同。港澳基本法都规定保留原有的经济制度不变，尽管民族自治地方政府享有广泛的经济管理自治权，但是由于具体的情况不同，政府的管理权限也不同。与香港特别行政区政府不同，民族自治地方政府不管理检察机构。按照香港基本法的规定，其检察权由香港政府的律政司行使，香港类似检察长职位的律政司属于行政系统。这一点与澳门特别行政区也不同，澳门基本法第四章第四节《司法机关》以单独条款对检察院的职能做出规定，而香港基本法只在第四章第二节《行政机关》中简单地对律政司作了规定。澳门的检察院和香港的律政司都属于检察机构。还必须指出，各级民族自治地方的法院和检察院不是自治机关，不受民族自治区政府的领导和管控，而是按照宪法和有关法律的规定独立行使司法权。

[3] 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报,2011-07-02(2).

[7] 国家民族事务委员会.中国共产党关于民族问题的基本观点和政策[M].北京:民族出版社,2002.

[8] 宋才发主编.民族区域自治法通论[M].北京:民族出版社,2003.

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