PPP模式的运作思路
综合相关媒体报道，PPP模式的运作思路作简要概括，供网友参考。
据华龙网报道，11月3日，市委书记孙政才主持召开市委常委会会议，听取关于我市PPP投融资模式改革进展情况的汇报，提出了相应的监管原则。
现在中国政府正在大力提倡的比较时髦的PPP，简称3P模式。它是Public-Private-Partnership的简称，字面解释就是公私合营。这个公私合营，可不是《大宅门》那种故事，它叫“政府和社会资本合作模式”，高大上吧。
通俗一点讲，就是，私人提供公共服务，政府购买，你非政府部门先将公共服务弄好了之后，我政府再付给你钱。什么叫公共服务呢？比如公路，比如自来水。明白了没？
在这之前，这个模式在中国有类似探索，或叫“外包”，或叫“特许经营”，不过，这些概念与当下的“PPP”，还是有相当大的区别，这里不多说了，大家有个印象比照就行了。
在这一块，国家在鼓励倡导。国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，要在基础设施、公共事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。今年5月，国办发〔2015〕42号文件，全名叫《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，也将这个事大力推广了一把。
而咱们重庆，嘿嘿，附耳过来，让我悄悄地告诉你——重庆已经在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段，搞得风生水起！光是去年8月7日那一“扳手”，资产总额就达千亿。
是的，地方政府通过PPP模式，大大减少了财政支出，同时也提高了提供公共产品的效率。
但是，好东东不能成脱缰野马，既要呵护，又要管束，要稳而不乱，带着刹车规范前行。所以这次常委会，就为PPP投融资“加锁”，要求实现监管全覆盖。
六个“严格”：严格制度设计、严格审批程序、严格交易出让、严格监管运营、严格退出机制、严格责任追究。
20字原则：风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约、防止暴利。
28字方向：市场导向，严格审批，加强监管，规范运行，强化服务，防范风险，激发活力。
如此“加锁”，就将制度笼笼编好了，利益输送、市场垄断、标准不一、暗箱操作、运行风险……等等，都可以有效防范了。PPP项目就能规范运行，从而保证公共服务水平，实现投资、建设、运营良性循环，政府、市场、社会良性互动。
世界上很多国家在经济发展起步阶段普遍采取以国家财政资金为主导的政策进行基础设施建设。但随着经济的高速发展，对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款建设基础设施显然已不能满足需求。20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营的基础设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制，进行基础设施领域的改革。这极大地推动了基础设施及其相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西方国家经济增长的重要推动力。改革开放以来，我国基础设施建设取得了巨大的成就，成为经济快速发展的重要推动力。然而当前，由于受国家财政资金的限制，基础设施建设资金不足已成为基础设施建设进一步发展的“瓶颈”，引入民间资本、发挥民间资本在基础设施领域的作用，已成为实践界的共识。由于基础设施建设周期长、资本投入大、专业技术性强，对分散的民间资本来说，进入这样的领域并非易事，需要政府的引导、合作与支持。在这种背景下，借鉴引进20世纪90年代在西方发达国家基础设施建设中流行起来的PPP模式，对推动我国基础设施民营化有着非常重要的意义。
一、什么是PPP模式？
PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公 司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
1、可以确定PPP模式（公私合作制）基本特征有：
①公私合作的合作方中，至少有一个是政府部门；
②经过协商谈判达成合作协议；
③共享权利，资源共享；
④共享收益，共担风险；
2、据此可将PPP模式定义为：为提供公共产品和公共服务，政府部门与私人机构之间形成一种伙伴式合作关系，双方通过签订合同的方式明确界定彼此在公共项目中的权利与职责，双方通过资源优势互补和权利共享来提供公共产品和服务，并在合作的过程中共享收益，同时共同承担项目的责任和风险。
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。
二、PPP模式下的合同与法律问题
1、PPP合同性质
鉴于PPP模式主要被用于公用基础项目，其利益相关方众多，影响范围广，投资金额大，因此其不可避免地要通过合同形式予以确定、维持。从这种意义上讲，PPP模式就是一种合同安排，它包括有特许权、 合资、建设、融资、管理、回购、担保等一系列合同。例如菲律宾法律明确PPP模式下的BOT项目中的发起人与承办人进行的设计、融资、管理、维修等行为都必须通过合同方式实现，其中最核心的就是特许权经营合同。没有了特许权经营合同，政府部门就失去了招商、引资的基础，私营部门也就失去了投资、经营的信心，除非有足够的利润及完备的法律机制保障。
目前无论在理论界还是实务界，对PPP合同属性应当界定为行政合同还是民事合同存在争议。从保障PPP项目成功运作的角度来看，PPP合同性质的定位对于合同双方当事人在纠纷发生后是通过行政诉讼还是通过民事诉讼来解决，对于争执的解决具有至关重要的意义，这主要是由于不同的部门法所调整的对象不同，合同各方享有的权利、承担的义务也不尽相同，在特殊的情形下差异很大在我国，PPP模式在公共项目上的应用刚刚起步，PPP合同的性质定位不明晰。PPP合同性质法学界和工程界也引起了相当程度的讨论和争论，政府部门与私营部门之间既是采购者与供应商的关系，又是监督者与被监督者的关系，PPP合同表现为一种行政合同与民事合同融合的状态，内容中既包括政府部门行使公共管理职能的内容，又体现出作为平等民事主体的权利义务关系。
建议：对PPP合同的性质通过立法的形式予以明确化，这样既可以有利于政府部门正确执行法律，也有利于保护私营部门的利益，增强其投资信心，实现双赢。
2、PPP合同法律关系主体
①政府部门和项目公司
在我国PPP模式主要用于特许经营类项目。中标的私营部门依据我国的《公司法》组建项目公司，政府部门与项目公司签订PPP合同， 项目公司负责融资、建设与经营项目。政府部门与项目公司的关系是PPP合同中最核心的法律关系，即政府部门与私营部门之间的法律关系转换为政府部门与项目公司之间的法律关系；政府部门与私营部门的监督与被监督关系也就转变为政府部门与项目公司的监督与被监督关系。
②项目公司与其他利益相关者
在PPP模式中，其他利益相关者主要是指设计单位、建设单位、运营维护单位等。项目公司与其他利益相关者之间的关系和其他模式下这两者之间的关系是相似的，彼此的行为均是通过民事法律关系来进行调整和制约，包括承包与发包关系、委托代理关系等。
③借贷机构与政府部门、其他利益相关者
在PPP项目中，项目公司最主要的任务之一就是融资。融资的渠道就是银行或金融机构等借贷机构。最为资金的提供方，国家为了保护银行或金融机构的利益，借贷机构与政府部门、其他利益相关者（设计单位、建设单位、运营维护单位）之间签订了直接协议。这个直接协议授予银行或金融机构一定的介入权，对项目的终止进行一定的限制：首先政府部门向借贷机构承诺将按与项目公司签订的合同支付有关费用；其次如果项目公司在PPP合同下违约造成合同终止，银行或金融机构有权介入特许经营协议。在介入期间，政府部门放弃使用强制执行权，银行或金融机构利用此段时间寻找替代服务提供者，使其维持PPP合同的效力，保证项目的正常运营。
PPP模式作为一种有效的市政公用事业制度安排而被广泛运用已是不争的事实，它符合我国经济发展的需要。目前我国为PPP模式在公共建设项目上的进一步发展所能提供的法律保障是欠缺的，比如立法体系不完善、水平不高等。在PPP项目中，涉及的利益主体是多方面的，彼此之间制衡的手段就是合同权利义务。而PPP合同性质定位还不清晰，所以PPP模式作为我国公共基础设施建设中一个非常有发展前景的模式在现行的法律保障体系中很难全方位的推进和应用。PPP模式成功与否的关键就在于政府如何转换职能，破除旧的观念，切实以民众利益为导向，建立清晰的法律制度，诚信履约，依法监管，为公私合作营造公平、公正的竞争环境，有效扼制垄断，因此，政府部门必须将PPP模式的相关立法在认识上提升到一个重要的高度，最终为PPP模式的推广和运用提供强有力的法律支撑和保障。
三、PPP模式的运作思路
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式的发展
为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权；等等。
PPP模式的内涵
PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：
第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
PPP模式的目标及运作思路
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。
图1 项目机构目标分解图
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。
项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。在图2，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
PPP模式的优点
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：
（1）、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用,并且建设工期都能按时完成。
（2）、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
（3）、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
（4）、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
（5）、使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
（6）、风险分配合理。与BOT等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
（7）、应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
PPP模式的必要条件
从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：
（1）、政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
（2）、健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
（3）、专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
附：孙政才主持召开市委常委会会议
听取重庆PPP投融资模式改革进展情况汇报
会议还听取了进一步完善医疗救助制度有关情况汇报
2015-11-04 来源： 华龙网-重庆日报
【摘要】会议指出，去年7月市委常委会研究部署PPP投融资模式改革以来，市政府及相关部门工作扎实、推进有力，抓制度，推项目，促实施，防风险，各方面工作进展顺利。
重庆日报讯（记者 李鹏 杨帆）11月3日，市委书记孙政才主持召开市委常委会会议，听取关于我市PPP投融资模式改革进展情况的汇报。
会议指出，去年7月市委常委会研究部署PPP投融资模式改革以来，市政府及相关部门工作扎实、推进有力，抓制度，推项目，促实施，防风险，各方面工作进展顺利。通过创新投融资模式，我市相关领域资金来源渠道得以进一步拓展，为全市投资实现平稳增长提供了重要支撑。
会议强调，要积极、规范、有序推进PPP投融资模式改革，切实落实“严格制度设计、严格审批程序、严格交易出让、严格监管运营、严格退出机制、严格责任追究”的要求，坚持“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约、防止暴利”的原则，坚持市场导向，严格审批，加强监管，规范运行，强化服务，防范风险，激发活力。进一步厘清PPP项目边界，坚决防止一哄而上。完善项目审查审批机制，实现监管全覆盖。高度重视具体运行中的一些苗头性问题和风险，切实抓好风险防控，防范利益输送、市场垄断、标准不一、暗箱操作、运行风险，健全风险防范机制，严格责任追究。坚持用改革的办法创新项目运作思路，促进PPP项目规范运行，保证公共服务水平，实现投资、建设、运营良性循环，政府、市场、社会良性互动。
会议还听取了关于进一步完善医疗救助制度有关情况的汇报。当前，全市医疗救助制度已全面建立，重特大疾病医疗救助全面开展，逐步形成“医疗救助与医疗保险相衔接、多种救助方式相结合、政府救助与社会援助相联动”的制度体系，受益覆盖面不断扩大，医疗救助水平不断提高，为切实减轻城乡困难群众医疗支出负担发挥了重要作用。会议强调，要坚持公开、公平、公正，用改革的思路和创新的办法完善医疗救助制度，进一步拓宽救助范围，提高救助水平，规范服务管理，切实增强医疗救助的针对性和精准性。
会议还研究了其他事项。（完）