民族自治地方政府自治权
实施的行政法保障探讨
宋才发
（中央民族大学 法学院，北京 100081）
摘 要 民族自治地方政府自治权的依法行使就是要做到有法良法可依和保证现有法律的全面落实。民族自治地方政府正确、合法、及时地行使权力、履行职责，是民族区域自治政策得以全面贯彻实施的关键。强调民族自治地方政府自治权实施的保障机制，就是要保证民族自治地方政府自治权的充分合法行使和实现，以及维护自治权利不受侵犯。在行政审查中导入公益性审查模式的行政复议制度，不仅可以更好地发挥其维护公民、法人或者其他组织的合法权益，而且有利于保障和监督行政机关依法行使职权的功能。
关键词 自治地方；政府自治权；行政法保障
一
民族区域自治制度是民族自治地方政府自治权实施的制度基础。民族自治地方政府的自治权是指民族自治地方人民政府根据《中华人民共和国宪法》和相关法律的规定，按照本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。民族自治地方政府实施的自治权包括如下内容：（1）管理本民族内部事务的权利，包括本地区内部事务的权利。民族自治地方政府既是行使地方国家行政机关职权的机关，又是行使民族自治地方自治权的机关。因而民族自治地方政府行使的权力具有双重身份，是集行政职能和自治职能统一于一身。（2）民族自治地方政府自治权行使的领域广泛，包含政治、经济、文化和社会生活的各个方面。（3）民族自治地方政府自治权的行使是在国家统一领导下，在《宪法》和法律规定的前提下发挥其行政机关和自治机关的职能。这种自主权不同于民族主权，它是在中华人民共和国统一的国家范围内，在中国共产党和中央人民政府的领导下，在《宪法》规定的范围内，在民族自治地方充分行使的自主权。从权力性质划分上看，它应当是地方行政机关的行政行为。（4）民族自治地方政府自治权的行使是民族自治地方的自治机关享有并行使的权利，它主要体现着实行区域自治的民族的自主管理权，其他地方政府不得享有这项权能。
民族自治地方政府自治权实施具有自身独特的性质。根据《宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，综合民族自治地方自治机关的法律权能，民族自治地方政府自治权实施的法律性质应当包括：（1）授权性。民族自治地方政府自治权实施具有授权性的特点。授权性法律规范是指通过法律明确规定人们依法有权作出某种行为的法律规范。对于民族自治地方政府来说，被授予的自治权力必须行使，拒不行使就是失职、渎职。同时，这种职权的行使具有很大的灵活性，如《民族区域自治法》规定，民族自治地方政府对上级国家机关的决议、决定、命令和指示在执行的过程中，如有不适合民族自治地方经济、文化、社会发展实际情况的，可以“变通执行或者停止执行”；可以“自主地安排和管理地方性的经济建设事业”和“制定经济建设的方针、政策和规划”；以及“合理调整生产关系，改革经济管理体制”等。因此，民族自治地方政府自治权的行使是否得当，实现的效果如何，在很大程度上取决于自治机关的主观因素。这就是国家权力下放的授权性的具体体现。（2）法律强制性。民族自治地方政府自治权实施的法律强制力，是指国家通过制定《民族区域自治法》把民族自治地方政府自治权纳入国家基本法的法制轨道，维护自治权的尊严和保障自治权的行使的法律强制力。（3）法律适用优位性。民族自治地方政府自治权实施的优位性是指民族自治地方政府自治权的内容及其适用优先于普通法律。也就是说针对相同的法律关系，由于考虑到照顾民族自治地方发展的目标要求，自治权的内容有别于一般法律规定而作变通规定的制度。民族自治地方政府自治权实施的这一特性，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神。
民族自治地方政府自治权的依法行使就是要做到有法良法可依和保证现有法律的全面落实。有良法可依就是要保证对执行法律的审查；保证法律的全面落实就是要强化严格执法的保障机制；落实民族自治地方政府依法行政就是要严格按照《民族区域自治法》的规定办事，加大《民族区域自治法》执法的力度和广度。从广泛的意义上说，执法是指国家权力机关、行政机关、司法机关依照法定职权和程序实施法律的专门活动。所以，执法既包括行政执法、司法机关执法(司法或法的适用)，还包括国家权力机关的行政执法活动。从狭义上说，执法一般是指国家行政机关按照法定职权和程序实施法律的专门活动，我们在这里主要是探讨狭义的执法。执法是国家行政机关行为的基本方式，从执法活动的全程分析，首先必须有执法的主体，执法的主体是国家法律明确规定的，没有执法的主体就无法实现法律调整社会关系的职能。其次是执法的内容，即执法主体职权和职责的活动。执法主体应当依照法律的规定行使职权履行职责，正确地处理主体间纵向和横向间的权利和义务关系。最后是执法主体行为的结果。凡是依法正确行使职权的行为就应当受到法律的保护；凡是不依法履行职责，或者超越职权、滥用职权的违法行为，都要承担一定的法律责任和受到相应的法律制裁。执法主体是执法的前提条件，执法内容是执法主体行为的对象。所以，加强民族自治地方政府依法行政，就是要求民族自治地方政府按照法律的规定办事，所有执法主体各司其职，各尽其责，依法处理各种民族法律关系，以法律手段保证民族自治地方政府自治权的有效实施。
民族自治地方政府自治权依法行使的目标。加强民族自治地方法制建设是进一步健全民族区域自治制度，保障《民族区域自治法》实施的重要手段，也是加强民族自治地方政府法制建设的基本方面。在社会主义市场经济体制的框架下，加强民族自治地方政府自治权法制建设，就是为了发展民族自治地方的社会生产力，使民族自治地方的经济和社会发展有一个比较大的飞跃，进一步提高民族自治地方各族人民的生活水平，促进各民族的共同繁荣。通过民族自治地方政府依法行政，深入实践民族区域自治制度，推动民族自治地方政府按照市场经济规律办事，建立健全解放生产力、发展生产力，改革生产关系方面的法律制度。从而加快民族地区的改革开放步伐，转变人们的思想观念，改善执法和守法的现状，使民族法制建设工作得以统一、全面、协调发展。
民族自治地方政府自治权实施的路径。民族自治地方政府自治权实施路径是指在依法行政的前提下，民族自治地方政府依照法律和政策的规定，结合本地区和本民族的特点，高效行使自治权，落实民族区域自治制度，自主地作出行之有效的自治性决策的方式和途径。它主要体现在如下两种方法上：一是立法性的方法。立法性方法是指依据《宪法》和《民族区域自治法》授予的权力，变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，依照其他法律法规的授权和原则制定变通的或者补充的行政命令和规章。但是对行使这一决策权，法律规定了国家民主集中制的原则方法，即必须经上级人大常委会和上级国家机关批准或者备案方能生效。这种行政方式不是一般意义上的简单的作出决定、管理方法、抉择“拍板”，而是建立在科学的决策基础上，是具有立法意义的行为。二是执行性的方法。执行性的方法是民族自治地方政府依据法定自治权，根据本地区的经济、社会发展特点，作出迅速、及时的微观决策，落实各项民族发展政策，践行地方政府管理经济和社会发展的施政行为。
二
民族自治地方政府自治权实施的保障机制是指保证民族自治地方政府自治权的充分合法行使和实现，以及维护自治权利不受侵犯的制度。凡是法律都有一个实施保障的问题，这是由法律的本质决定的。自治权的实施保障问题，实际上就是《民族区域自治法》的实施保障问题。《民族区域自治法》的制定主要是保障自治权的有效行使，保护和促进民族自治地方经济和文化事业的迅速发展。但就民族区域自治的保障措施而言，虽然在条文中贯穿和规定有保障的原则，却缺少具体的强制性惩罚措施（缺少“罚则”）。法律规范一般由假定条件、行为模式和法律后果三要素构成。假定条件把规范同实际状况联系起来，指出该规则适用的条件；行为模式指权利义务的配置；法律后果指法律规则中对遵守规则或者违反规则的行为予以肯定或者否定评价的规定。任何一条完整的法律规则都可以分解为这三个要素。法律强制执行措施，目的在于实现和加强有序的、一致的和有效的执法。“只要在有组织的社会中和在国际社会中还存在大量的违法者，那么法律就不可能不用强制执行措施作为其运作功效的最后手段。”[1]（P374）法律责任制度是法律实施的基本保障，是法律文件是否完备的基本标准，也是一个国家乃至地区法制发达程度的主要标志。从民族自治地方政府自治权实施法律保障机制的构成来看，法律后果的缺失必将导致责任制度的缺失，从而使民族自治地方政府自治权的行使、上级国家机关职责的履行失去法律保障。因此，完善民族自治地方政府行政责任机制是控制行政违法，保障民族自治地方政府依法实施自治权的必要手段。
完善民族自治地方政府自治权违法实施行政责任的制裁机制。民族自治地方政府自治权是公共权力，在社会生活中发生侵犯自治权的行为多数是不正当作为的行政行为；主要又表现为立法行为违法和施政行为违法两种模式。对这两个方面的违法不当行为，必须进行法律上的事前审查措施和事后补救措施。行政责任追究机制属于法律上的事后补救措施，主要就是对违法行政行为进行法律责任的追究。出现行政行为违法不当而采取的救济措施，主要是通过承担法律责任的形式来加以补救，具体地说就是进行如下几种处置：（1）改变、撤销。改变、撤销侵犯自治权的违法或者不正当的行政行为，是行政行为的监控机关追究行政机关法律责任的方式之一。为了遏制违法行政行为的继续，法律赋予权力机关、上级行政机关改变或者撤销违法不当行政行为的权力。根据《宪法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权撤销国务院制定的同《宪法》、法律相抵触的行政法规、决定和命令。县以上的地方各级人民代表大会常务委员会，有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。国务院有权改变或者撤销所属各部、委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。县以上的地方人民政府，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。行政行为的撤销使某一方面的行政管理陷入空白，而行政管理又不能放弃。为促使行政管理过程的继续进行，法律在规定对违法不当行政行为撤销后，有权责令有关行政机关重作。“重作”是撤销后的救济措施，也是违法行政行为实施机关应当承担的法律义务。（2）责令改正补救。责令行政机关停止侵害、返还财产、恢复原状以及消除影响和恢复名誉、赔礼道歉等，旨在对违法不当行为的改正或者补救。这里的停止侵害、返还财产和恢复原状，是物质上的行政法律责任追究措施，消除影响、恢复名誉和赔礼道歉，是精神上的行政法律责任迫究措施。“有错必纠”是我国行政管理的一贯准则。（3）行政侵权赔偿。行政侵权赔偿责任是指国家行政机关工作人员在执行职务，行使国家行政管理权的过程中，因侵犯自治权的违法不当行为，给民族自治地方造成物质损失，由国家行政机关承担赔偿责任的法律制度。它与恢复原状、恢复名誉等均是行政法律责任的承担方式。追究行政机关侵权赔偿责任，必须以一定的构成要件为前提，这就是存在违法不当行为、存在侵权损害事实、违法行政行为与侵权损害之间有必然的因果关系，同时尚须有法律依据，行政行为是行政侵权发生的前提。其中，缺少任何一个要件均不构成侵权行为，不承担侵权赔偿。行政侵权赔偿责任无论是行政机关的过错，还是行政人员在执行公务过程中的过错，均由行政机关承担赔偿责任。（4）罢免。罢免是国家权力机关行使的对侵犯民族自治地方政府自治权的行政机关的具体责任人员最有力的行政制裁措施。《宪法》第63条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：中华人民共和国主席、副主席；国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长[2]（P7）等由全国人民代表大会任命的政府行政人员。《地方各级人民政府组织法》第10条规定：“地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。”[3]（P43）罢免主要适用于行政人员严重的违法失职、渎职，不再适合担任此职务的人员。（5）行政处分。行政处分与一般的纪律处分不同，行政处分是国家机关对行政人员违法行政，依照法律、法规的规定实施的一种惩罚。而一般的纪律处分则是企事业单位、社会组织对其内部人员、职工依照组织章程、决议实施的一种纪律制裁。根据1957年国务院发布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，规定的行政处分的行为是玩忽职守、贻误工作；违反民主集中制，不服从上级决议、命令，压制批评，打击报复的；弄虚作假、欺骗组织的；腐化堕落损害国家机关威信的，等等。这些不仅违反行政纪律，而且违反《行政法》的行为，应当受到行政处分。实施行政处分的机关为行政机关的内部监控机关，包括本级或者上级行政机关和行政监察机关。（6）经济处罚。《行政法》在规定处以行政处分之外，同时还规定可以处以经济处罚。《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》和《行政诉讼法》都有相应的规定。对国家机关行政人员的经济处罚，尽管也表现为罚款等形式，但是它不同于一般的行政处罚，而是行政责任的承担方式。这种违法失职行为是其在履行职务过程中发生的，是在故意或者重大过失状态下实施的；追究经济处罚责任的主体是行政人员所在的行政机关，而且这种责任往往与行政处分同时科处。
民族自治地方政府正确、合法、及时地行使权力、履行职责，是民族区域自治政策得以全面贯彻实施的关键。在国家治理过程中，权力合法行使、职责正当履行，都是以完备的责任制度和严格监督的存在为保证的。而监督机制的启动则是法律责任得以落实的制度保证。在这个意义上，责任制度是否完备是确保权力合法行使、职责正当履行的核心要素。从法律调整机制的构成来看，法律责任制度是法律制裁功能得以发挥的重要平台。责任制度启动机制的不完善是法律体系不科学、不完备的体现，其直接后果是使应当由法律加以调整的行为领域出现法律空白与漏洞。当这些不科学、不完备的法律制度、法律体系进入现实生活，对人的行为进行调整时，其直接后果是使法律制裁功能无法实现，从而使权力的正当行使、权利的有效维护失去法律保障。事实上在法治社会中，无论什么样的权力不管是具体权力行为，还是抽象权力行为(如制定法律的活动)，只要启动了权力都必须预设其责任，建立起权力与责任关系的理性化制度。建立和完善民族自治地方政府自治权监督启动机制，是民族自治地方政府依法行使权力、正确行使权力、充分行使权力的一道屏障，具有重大的现实意义。在我国行政法制建设中，对于抽象行政行为的审查长期以来一直是一个薄弱环节，直接影响到政府依法行政的保障监督工作。完善对于抽象行政行为的审查，追究抽象行为的违法的法律责任，是法律监督机制正常发挥作用的重要基础。
对抽象行政行为的审查越来越受到学术界和司法实践的关注。1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《行政复议法》，设置了抽象行政行为的复议审查制度。《行政复议法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”[4]（P1857）这一条明确规定了《行政复议法》所适用的对象就是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为，如侵犯其合法权益而对具体行政行为提出的行政复议行为。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”[5]（P1858）该制度的提起主体是公民、法人或者其他组织；审查实施主体是受理行政复议的行政复议机关；行使要件是在提起对具体行政行为的复议申请的同时，附带提起对该具体行政行为所依据的规定(抽象行政行为)的审查行为；审查的对象是各级政府部门的抽象行政行为。该制度的重大意义在于公民、法人或者其他组织可以对抽象行政行为表示不信任，并且可以向行政复议机关做出给予审查的意思表示。法律赋予了公民、法人或者其他组织对抽象行政行为的审查提起权，但并不能够直接对行政规章等抽象行政行为申请行政复议。这样的制度设置依然未能完整地保证公民、法人或者其他组等行政相对人的合法权益。抽象行政行为对公民基本权利构成侵害表现出的一些不同于具体行政行为的特点。这些特点是：(1)抽象行政行为同具体行政行为一样都会引起行政纠纷。(2)抽象行政行为造成的危害大，影响范围广。由于抽象行政行为具有普遍约束力和反复适用性，与具体行政行为相比，具有造成损害的面大、危害范围广、持续时间长、危害程度深的特点，一个错误的抽象行政行为可能引出若干个具体行政行为。(3)抽象行政行为造成的危害具有隐蔽性和不确定性。抽象行政行为往往由若干具体行政行为来完成或者其本身不需要通过具体行政行为来实施。针对上述特点，抽象行政行为如果不直接接受复议审查，就无法从法律上对公民、法人或者其他组织等行政相对人的合法权益提供完整的、彻底的法律救济手段，也就不能全面实现《行政复议法》监督行政权力的立法目的。在民族自治地方政府行使自治权的过程中，往往通过发布行政规章、命令或者文件的形式进行，如果这些文件本身违反宪法、法律的规定，那么，该行为造成的危害将会远远超过单一的集体执行法律的行为。
对抽象行政行为不直接接受复议审查的反思。我国《行政复议法》所设置的抽象行政行为复议审查制度，仍无法对公民、法人或者其他组织的合法权益提供完整的、全面的法律救济手段，这个问题必须通过法律的修改和完善予以解决。依据《行政复议法》的规定，行政复议只对具体行政行为的侵权事件做出处理。行政复议的处理结果，只对特定的复议申请提供法律上的救济手段，而对于涉案的抽象行政行为只是依照有关法律进行审查，并不能依复议程序做出相应的处理。从另一角度讲，对抽象行政行为的审查甚至不在《行政复议法》的受议范围之内。由于抽象行政行为而导致损害的人数众多的相对人，并不能因行政复议对具体行政行为的审查而获得实质上的法律救济。将这一部分人排除在法律保护之外，这样的复议结果无疑是不能够体现法律面前人人平等原则的。即使形成若干行政复议案件，由于抽象行政行为违法一般涉案面广，还有可能导致同性质的案件产生不同的复议结果，这对法律的统一性和法律的严肃性也构成威胁，其造成的社会危害性是极大的。这一审查制度使得行政规章的制定者——即抽象行政行为的行为人逃避法律责任，使得行政法制权利、义务平衡机制失衡。由于抽象行政行为不能直接作为被申请复议审查的对象，在复议活动进行的过程中，抽象行政行为的行为人不能直接对申请人承担责任，造成了抽象行政行为的行为人逃避承担法律责任的局面。这就使行政复议审查制度形成的对行政权力的强大制约作用，对某些权力更大的机关不能构成直接的威慑，因为涉案具体行政行为大多数都是由更下一级的行政机关做出的，从而对行政权的法制监督根本没有到位，或者说没有落实到实处。抽象行政行为对社会的危害性不但是现实存在的，而且较具体的行政行为更加严重，造成损失的范围更大，社会的负面效应更深远。另外还必须清醒地认识到，有些行政规章(抽象行政行为)本身就存在着直接剥夺相对人某一方面权利的法律后果(如某些限制性和禁止性的行政规章)，无须依赖具体行政行为的实施。按照《行政复议法》对抽象行政行为的审查模式，这类抽象行政行为是被排除在《行政复议法》规定的受理复议审查范围之外的，这样就直接免除了抽象行政行为人的法律责任，这一结果是明显不符合乃至背离现代法治理念的。
对行政规章抽象行政行为的公益性审查。目前包括民族自治地方政府在内的行政机关的行政立法仍然存在诸多问题。主要表现为：(1)立法中的部门保护和地方保护主义；(2)行政规章的制定程序不够严格，立法技术、立法水平不高；(3)规范性文件随意性较大。这些现象严重地影响和破坏了法律的严肃性和法制的统一性，损害了国家和人民特别是民族自治地方少数民族人民的根本利益。而现行《行政复议法》所确立的抽象行政行为的审查模式又存在着种种不周。因此，有必要在现行的行政复议制度中导入公益性审查模式，我们认为这是较为现实和经济的一种制度选择。抽象行政行为的公益性审查模式，通常是指法律赋予每一位公民(自然人、法人或者其他组织)追究行政规章等抽象行政行为危害国家和社会利益的违法行为的行政复议提起权。这一审查模式的特点表现为：（1）对于行政规章等抽象行政行为违法，公民、法人或者其他组织可以直接向复议机关提出复议申请，请求对其合法性进行行政审查；（2）凡是认为该行政规章等抽象行政行为的实施侵害了公民的合法权益，公民、法人或者其他组织都可以对这一行政规章等抽象行政行为提出复议申请，不必要求申请人与复议案件有直接的利害关系；（3）复议申请的成立不以发生实质的侵害事实为前提条件，只要存在对公民合法权益产生潜在侵害的可能性即可成立。公益性审查模式的目的就在于使任何公民(自然人、法人或者其他组织)运用法律来维护国家法制统一和社会公共利益。行政规章等抽象行政行为违法侵害的是不特定大多数人的合法权益，侵害的客体是国家的法制统一。因此，对行政规章等抽象行政行为提起的复议申请就具有维护社会公益性的特点。通过行政规章等抽象行政行为的公益性审查模式，赋予任何公民对行政规章违法的复议提起权，实质上是为公民保护法定权利提供了救济手段，这是完全符合现代法治精神的，也是我国建设社会主义法治国家的迫切要求。充分保护公民的合法权利，也就是使法律得到全面实施，实现以人民主权制约行政权力，以法治制约人治的社会主义法治目标。
在行政审查中导入公益性审查模式的行政复议制度，不仅可以更好地发挥其维护公民、法人或者其他组织的合法权益，而且有利于保障和监督行政机关依法行使职权的功能。公益性审查模式扩大了受《行政复议法》保护的主体的范围和行政权力监督主体的范围。将广大公民(自然人、法人及其他组织)都纳入到复议申请主体的范围之内，而不仅仅限定于具体行政行为的特定相对人，这无疑扩大了受《行政复议法》保护主体的范围。行政管理相对人对政府行政行为提起复议，特别是对抽象行政行为提起复议的行为，本身就是对政府行政权力的一种监督行为。因此，公益性审查模式同时也扩大了行政权力监督主体范围。这在实质上更有利于实现行政复议制度的宗旨，提高公民对政府行政权力的信任度。公益性审查方式扩大了行政复议的受案范围，增强了行政法律监督的力度。原有的抽象行政行为的审查，从本质上看仍然是行政规章的例行内部审查。而在抽象行政行为被直接作为行政复议审查对象时，申请人与被申请人之间就形成了明显的法律上的权利、义务关系。通过复议监督方式使申请人的权益及时得到保护，也使得被确认违法的抽象行政行为的行为人承担应负有的法律责任。对不合法的行政规章等抽象行政行为通过公开的、规范的复议程序予以纠正，从而既增加了行政审查的透明度，又将抽象行政行为的内部监督变为真正意义上的外部监督——社会监督，更好地实现法律实施的社会教育作用，促使被复议人和其他的行政机关及工作人员严格依法行政。在行政审查中导入公益性审查模式可以实现对行政行为的事前审查，达到提高行政效率的目的。公益性审查模式强调公民(自然人、法人及其他组织)从维护公益的角度，对于存在潜在危害可能性的抽象行政行为提起复议申请，实现了事前审查，将抽象行政行为因违法而给行政相对人造成损失的可能性限制在其充分实施前，从而使抽象行政行为所形成的规模大、范围广的损害后果被有效控制，这是实现法律监督的事前防范作用的理想形式。对抽象行政行为的这种事前审查，消除了具体行政行为违法的根源，不但使得抽象行政行为造成行政相对人的合法权益被侵害的可能性彻底消除，而且避免了行政机关再据此做出具体行政行为，从而也就避免了此类具体行政行为被提起行政复议申请，这在事实上提高了行政机关的行政效率，有助于从整体上和全局上达到优化行政机关施政效果的目的。
行政法制的发展为行政规章等抽象行政行为的公益性审查积累了经验。自《行政诉讼法》颁布实施以来，我国行政法律监督体系逐渐得到完善，也使得对具体行政行为的审查积累了一定的经验。一方面它为公民参加国家管理并依法维护和监督行政机关依法行政发挥了巨大作用，同时对提高行政法律关系双方当事人的行政法律素质和行政法律意识也起到了积极作用。近年来各级人民政府都出台了大量的行政规章和规范性文件，为政府机关的抽象行政行为走向成熟奠定了良好的基础，也为抽象行政行为的行政审查提供了法律前提。因此，将行政规章等抽象行政行为直接纳入行政复议审查范围，不仅是必要的，而且也是切实可行的。对抽象行政行为的公益性审查符合我国法律实践的要求。我们可以从如下两个方面获得论证：(1)现行法制的立法体系为抽象行政行为的公益性审查提供了法律支持。《宪法》第5条和第41条规定，为公民行使权利和行政机关行使法律监督权提供了《宪法》保障。《立法法》对法律、行政法规、规章和规范性文件的制定和审查权限，确定了严格的法律程序和法律规则，对行政规章的审查提供了成形的法律框架体系。《国家赔偿法》从实体法的角度对公民实现《宪法》赋予的权利，给予了充分而准确的界定，这些都为行政规章等抽象行政行为接受复议审查提供了配套的法律依据。(2)对抽象行政行为的公益性审查体现了我国行政法制的发展趋势。随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》的颁布实施，行政法制监督的法律框架已经初步形成。这些法规的制定反映了我国逐步加强对行政行为监督的立法态势，特别是《行政复议法》对扩大行政行为复议审查的受案范围做出了大胆的突破，允许在对具体行政行为提起行政复议的同时，附带对其依据的行政规章提出复议申请，为导入行政规章公益性审查模式，使行政规章等抽象行政行为直接纳入行政复议受案范围做了前期铺垫。从法制发展的趋势看，所有的抽象行政行为接受行政复议审查是一个不可阻挡的大趋势。现行行政行为的复议审查制度禁止对抽象行政行为提起复议，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为。只有通过对行政复议制度完善并导入公益性审查模式，将抽象行政行为直接纳入复议范围，才可能减少纠正违法抽象行政行为的成本，这对于扭转抽象行政行为违法和损害公众利益的混乱局面及维护国家法制统一具有重要的裨益。《民族区域自治法》赋予了民族自治地方政府广泛的自治权，民族自治地方政府依法行政，保障自治权的实施是少数民族地区法制建设的重要环节，设立有效的民族自治地方政府抽象行政行为的监督机制，对于保证民族区域自治法律、法规高效有序地进行是非常重要的。
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（载《行政与法》2008年第1期）