经济社会发展自主权是民族自治地方自治权的具体化和法律化。《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）的实施，极大地调动了民族自治地方发展本地经济和各项社会事业的自主性、积极性，同时实现了把国家帮助少数民族地方发展的义务制度化、法律化。不断解放和发展民族自治地方的社会生产力，促进和实现民族自治地方的经济繁荣和社会全面进步，构建民族地区的和谐社会，是党和政府所有民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。

一、民族自治地方经济社会发展自主权研究的目的和思路

民族自治地方经济社会发展自主权是在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《民族区域自治法》赋予民族自治地方经济与社会各项自治权的基础和框架下，民族自治地方自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业的一项法定的权利。实行民族区域自治制度，如果不把少数民族和民族地区（指5个自治区和云南、贵州、青海3省）的经济搞上去，不把它们的教育、科技、创新能力搞上去，从整体上、根本上提高少数民族群众的素质和生活质量，民族区域自治就会堕入空谈。落实民族自治地方经济社会发展自主权的实质，就是民族自治地方自治机关根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，充分行使自治权，采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济社会又好又快的发展。目前制约民族自治地方经济社会发展自主权实施的因素很多，从上级国家机关的角度来说，有关进一步落实民族自治地方经济社会发展自主权的法规和政策还不完善，自主权的有效保障机制很不健全，中央各部门与民族地区之间的利益协调机制运行不够正常等。从民族自治地方自身的角度看，存在着在长期的计划经济时代养成的“等”、“靠”、“要”的依赖习惯，思想解放不够，创新意识缺乏，法治环境不好等。贯彻落实民族自治地方经济社会发展自主权，是党和国家的民族工作方针和政策在法律上的集中体现，是民族自治地区经济社会发展最重要的途径和保证，也是民族自治地方整体权益的具体要求，是当前民族问题研究的重点和核心。要实现民族自治地方经济社会又好又快的发展，必须坚持自力更生与国家帮助的有机结合。对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，实质上就是探索在新的历史条件下，民族自治地方经济社会发展的道路、规律和途径等重大理论与实践问题[1]。

学术理论界对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，综合起来主要有如下五个代表性的观点：（1）民族自治地方经济社会发展自主权是民族自治地方经济社会发展自治权行使的能力或者程序的体现，是民族自治地方自治权行使的理性基础。民族自治地方能否充分拥有发展自主权，是民族自治地方自治机关能否具有行使自治权能力的根本标志。同时，自主权的状况又揭示了自治机关在行使自治权的过程中能否独立自主地进行的现实状况。（2）由于《民族区域自治法》对各项自主权以及上级国家机关职责的规定极为原则且缺乏责任追究机制，加之尚无相关配套的实施细则和措施作保障，这就导致了民族自治地方各项经济社会发展自主权很难得到具体落实，使得民族地区经济社会发展相对缓慢。国务院及其各部委应当按照《民族区域自治法》的要求，尽快制定有关配套实施细则，切实保障《民族区域自治法》规定的民族自治地方各项自主权的实施。（3）制约民族自治地方经济社会发展自主权落实的因素，主要有认识因素、制度因素、程序因素和机制因素等。特别是民族法律意识不强，民族区域自治法律制度的权威尚未真正树立，缺乏有法可依、执法必严、违法必究的法制环境，从而导致民族区域自治法律法规贯彻不力、难于落实。因此加强民族自治地方民主法治建设，是保障民族自治地方经济社会发展各项自主权落实的可靠保证。（4）民族自治地方经济社会发展自主权落实不到位与民族自治地方自治机关基于各种因素的制约而“不敢于”或者“不善于”行使自主权密切相关。民族自治地方自治机关应当提高自治意识，加强依法行政理念，根据本地区经济社会发展的实际情况，依据《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，加快制定和修改有关促进本地区经济社会发展的自治条例、单行条例及相关法规。（5）在国家实施西部大开发的进程中，国家应当将民族自治地方经济社会发展自主权的落实同西部大开发战略的实施有机地结合起来，使得民族自治地方在西部大开发中能够享受到更多的优惠政策，以加快民族自治地方经济社会的发展步伐。西部大开发是民族自治地方千载难逢的机遇，如果不能够充分利用各种有利的条件实现经济社会的跨越式发展，那么民族地区就真的有可能陷于“边缘化”的危险[2]。

民族自治地方经济社会发展自主权研究的重点，是探讨现阶段如何进一步有效地落实和实施各项经济社会发展自主权，寻找促进民族自治地方经济社会各项事业发展的措施、方式和路径。虽然自我国颁布和实施《民族区域自治法》以来，理论界对民族自治地方经济社会发展自主权进行了较为广泛和深入地研究，但是迄今为止国内尚无一部全面地、系统地研究民族自治地方经济社会发展自主权的专著，本课题研究的着眼点就是试图通过我们的努力尽量弥补这方面的不足。同时我们还将对国内外学者关于民族经济社会发展自主权问题研究的相关成果进行客观、系统地分析，为进一步深入地研究民族自治地方经济社会发展自主权问题奠定坚实基础。我国已经初步建立起包括宪法、民族区域自治法在内的较为完整的民族自治地方经济社会发展自主权的法律体系，但是与之相关配套的行政法规和部门规章以及实施细则、具体落实措施却相当缺乏，特别是民族自治地方的自治条例和单行条例的制定存在着严重的缺位和错位现象，因而各项经济社会发展自主权的具体落实仍然相当困难。民族自治地方经济社会发展自主权落实与保障的好坏，直接关系到国家的统一与安全、民族的繁荣与发展，以及我国小康社会全面实现等重大的政治问题。前苏联社会主义国家的解体、东欧一系列国家社会主义制度发生剧变，以及当今世界范围内的民族冲突，无不证明有效地落实和保障民族自治地方经济社会发展自主权，是保障一个国家或者一个地区经济、政治、社会稳定与繁荣的关键。

二、自治机关享有法律赋予民族自治地方特定的自治权

自治权是民族区域自治制度的核心。自治权是民族权利中的一种，宪法和法律规定的自治权是具有国家立法规范的一种权限。自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。《宪法》第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”[3]在实行民族区域自治的地方，只有自治地方的人民代表大会和人民政府，才是民族自治地方的自治机关。自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。在民族区域自治制度内，自治机关的职能既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。自治地方自治机关享有《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律赋予的一系列特定的自治权。

第一，自主地管理本民族内部事务的权利。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出的人民代表大会代表组成自治机关，依法行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。在民族自治地方的人民代表大会中，除了实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也有适当名额的代表。在我国现有的155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。同时，在民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，都配备有实行区域自治的民族的人员，民族自治地方自治机关实现了自主地管理本民族内部的事务。

第二，自主地制定自治条例和单行条例的权利。自治条例是民族自治地方的综合性自治法规，集中地体现了民族自治地方的自治权。自治条例又是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。自治条例是由自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会依照《宪法》、《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）和《民族区域自治法》的规定制定的，是在自治地方内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。自治条例是对民族自治权的具体化，自治地方的自治权实际上是法定权和拟制权。单行条例是民族区域自治地方自治机关根据宪法和法律规定的基本原则，依照本地经济社会发展的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定的并报请法定上级国家机关批准、备案的专项自治法规。单行条例是民族自治地方政府行使自治权的一种主要法规形式。根据相关法律规定，有权制定自治条例和单行条例的权力机关是各级自治地方的人民代表大会，人大常委会无此项权力。因此，民族自治地方的人民代表大会都能够依据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定适合本地经济社会发展的自治条例和单行条例（目前自治区一级还没有制定出台自治条例）。民族自治权本身包含着根据民族自身的特殊人文背景对国家法律、法规、命令的变通执行权。自治法规的各种形式，包括自治条例、单行条例、变通规定和补充规定，在内容上都必然包含着对国家法律的一定变通或者补充，性质上都属于民族自治地方享有的“变通权”范畴。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规做出变通规定后，本自治地方适用自治条例和单行条例的规定自主地推进经济社会发展。然而有一种情况值得高度关注和重视，这就是自治区的人大既可以制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规。法律规定自治区人大制定的自治条例必须报请全国人大常委会批准，自治区人大制定的地方性法规只需要报全国人大常委会备案，并不存在批准才生效的问题。所以，从立法效率的角度考虑，自治区人大通常会倾向于选择制定程序更为简单的地方性法规的形式进行。

第三，自主地实施人事管理的权利。民族自治地方人事管理自治权是指民族自治地方政府要依照法律规定，自主地采取各种措施充分开发当地人力资源的一种法定权利。民族自治地方的自治机关能够根据当地社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且积极在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关在录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关还可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加民族自治地方各项建设工作。民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定在招收人员时，一般都优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。民族自治地方自主地实施人事管理的自治权，是加快民族自治地方大量培养各级少数民族干部和各类专业人才以及技术工人成长发展的重要途径，对民族自治地方经济社会和文化事业的发展发挥了重要的保证作用。

第四，自主地使用和发展本民族语言文字的权利。民族自治地方人民政府、人民法院、人民检察院在执行公务的时候，能够依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，一般都做到以实行区域自治的民族语言文字为主。在国家举行的一系列重要会议上，如中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议，会场一般都提供了蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。

第五，自主地保持或者改革本民族风俗习惯的权利。民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院依法保障各少数民族群众都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由，包括尊重少数民族群众的生活习惯，尊重和照顾少数民族群众的节庆习俗，保障少数民族群众特殊食品的经营，扶持和保证少数民族群众特需用品的生产和供应，以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。民族自治地方自治机关教育各民族干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字和风俗习惯，提倡少数民族群众在衣食住行、婚丧嫁娶等方面，奉行科学、文明、健康的新习俗，共同构建民族地区的和谐社会。

第六，依法尊重和保障少数民族群众宗教信仰自由的权利。中国是一个多种多样宗教并存的国家，少数民族群众大多数有宗教信仰，有的民族多数信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教；回、维吾尔等民族群众信仰伊斯兰教。少数民族宗教信仰独特的民族性和地方性，使其体现出它与汉族宗教信仰不同的普遍性、复杂性和敏感性的特点。妥善处理社会主义初级阶段一切宗教问题及贯彻执行宗教信仰政策的根本出发点和落脚点，是使全体信教群众和不信教群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这一共同的目标上来。任何背离这个基本观点的言论和行动都是错误的，都必然受到人民群众的坚决抵制和反对。任何宗教都不得干扰非宗教学校的教育活动，不得在这些学校学生中传教和发展教会成员。宗教活动场所由该场所的管理者自主管理，在宗教活动场所进行宗教活动，必须遵守国家法律法规，其合法利益和该场所内正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。任何宗教的存在与发展，都必须解决与所在社会相适应的问题。

三、民族自治地方享有法律规定的经济社会发展的自主权

经济社会发展自主权是民族自治地方自治权的核心。《民族区域自治法》第25条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”[4]《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第5条规定：“上级人民政府及其职能部门在制定经济和社会中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。”[5]这一规定确立了民族自治地方安排和管理本地方的经济建设事业的自主权。民族自治地方经济社会发展自主权是民族自治地方政府依法享有的、自主管理本地方经济建设事业的特定权力，它具有较高的自主性、显著的民族性、相对的地方性以及强大的民族性等鲜明特征。民族自治地方经济社会发展自主权主要体现在如下几个方面：

第一，市场经济发展自主权。民族自治地方的市场经济目前还不很发达，民族自治地方政府应当在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，自主地发展本地方的市场经济。民族自治地方政府有权坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展民族地区的非公有制经济。从我国沿海地区改革开放的实践看，非公有制经济是目前最活跃的经济增长点，而西部民族自治地方的非公有制经济又发展得异常缓慢。所以，民族自治地方政府必须把合理调整所有制结构、发展非公有制经济，作为调整经济结构的一项重要任务。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，民族自治地方自主地发展非公有制经济，有利于民族地区完整地发展社会主义市场经济。要鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域，依法保护非公有制企业的合法权益。传统农业向现代农业的转变不是政府强制推动的结果，而是市场机制的自发作用，市场机制是推动传统农业向现代农业转化的源动力。近年来由于较好地落实民族自治地方经济发展自主权，西部民族地区生产总值年均增长速度明显加快。譬如，2003—2006年人均地区生产总值占全国平均水平的比重提高了1.5个百分点。近5年来国家在西部地区新开工56项重点工程，投资总规模6600多亿元，有力地支持了西部地区经济和社会事业发展[6]。社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，是一项不但惠及亿万农民，而且关系国家长治久安的战略举措，必须按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持科学规划、分类指导、因地制宜、稳步推进，全面加强农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。民族自治地方政府必须把发展现代农业作为推进社会主义新农村建设的着力点，运用市场机制的作用进一步推进农经济体制改革，从根本上解决“三农”问题，走出一条现代工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化发展道路。要坚持稳定和完善农村基本经营制度，坚持因地制宜、从实际出发，坚持尊重农民意愿、维护农民权益，反对形式主义和强迫命令，切实多渠道增加农民收入。

第二，财政管理自主权。民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方政府有管理地方财政的自主权，财政管理自主权是我国实行民族区域自治制度，实现民族自治权的必要条件。财政管理自主权是国家在财政收支划分和管理权限上，给予民族自治地方政府拥有比一般地方政府更多的自主权和国家法定的优惠权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。民族自治地方自治机关财政管理自主权，主要包括财政立法的自治权、财政资金管理的自治权、财政援助的接受权[7]。随着国民经济进入以工促农、以城带乡的发展阶段，我国已经具备了将基础设施建设和公共服务重点转向农村的基本能力和条件，应当调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变。民族自治地方政府要切实承担起为农业和农村发展提供优质公共服务的责任，为农民分享改革发展成果创造条件。民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要，可以依法设立地方商业银行和城乡信用合作组织，建立符合农村特点的农村金融体系，尤其要采取得力措施引入竞争机制，允许新设机构进入农村金融市场；着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系。民族自治地方政府必须适应政府职能的转变，努力构建法制化的公共财政框架，这是完善民族自治地方财政管理法治的根本目标。

第三，税收管理自主权。税收管理自主权主要包括税收自治立法权、税收收入管理自治权和税收优惠权，税收管理自主权是实现民族自治权的重要保障。民族自治地方政府的税收管理自主权，实质上是国家在税权划分和管理权限上给予特殊的照顾，使各民族自治地方政府拥有比一般地方政府更多的管理税收的自主权和国家法定的优惠权。依据民族区域自治法的规定，除了应当由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，自治区、自治州和自治县（自治旗）都享有减免税收的权利。同时，民族自治地方的税收管理自主权是按照国家“优惠”、“优待”的原则，在税收上享受国家法定的优惠权利。上级国家机关要根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要，对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予扶持。扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施；扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工艺品的生产，以增强民族自治地方经济的造血功能，壮大民族自治地方的经济实力。民族自治地方政府要采取有效措施认真落实税收优惠政策，优化纳税服务，简化办事手续，及时办结各项税收减免事宜。

第四，资源开发利用和环境保护自主权。资源开发利用和环境保护自主权是国家赋予民族自治地方政府实现可持续发展的一项特殊权利。民族自治地方的自治机关根据法律规定，自主地确定本地方内草场、森林的所有权和使用权；保护、建设草原和森林，组织和鼓励农牧民植树种草；禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林，严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。自主地管理和保护本地方的自然资源，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。自主地保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。2003—2007年西部民族地区退耕还林工程累计安排建设任务26467.1万亩。退耕还林工程实施几年来，取得了明显的生态效益、社会效益和一定的经济效益：工程区森林覆盖率平均提高2个百分点，钱粮补助增加了农民的收入，促进了农村产业结构调整。退耕还牧累计实施安排5.19亿亩，畜牧业生产经营方式转变和牧区经济结构得到合理调整[8]。人与自然的和谐是社会和谐的基础条件，也是人自身发展的重要条件。社会的和谐、人的全面发展都必须在人与自然的协调与和谐中去实现。必须保护广大农牧区的生态环境，大力提倡和切实推行农业循环经济，减少过多施用农药、化肥造成的污染。国家应当根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目；国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重；国家在民族自治地方安排基础设施建设时，需要民族自治地方配套资金的，可以根据不同情况对民族自治地方给予减少或者免除配套资金的照顾；国家要帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动；国家在向民族自治地方提供转移建设项目的时候，必须根据当地的条件提供先进、适用的设备和工艺；民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家必须给予一定的利益补偿和生态补偿。任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，都必须采取有效的措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。

第五，对外贸易管理自主权。民族自治地方的对外贸易和边境贸易是我国社会主义商品交换和商品流通在少数民族地区的特殊形式，民族自治地方对外贸易的最大特点就是漫长的边境贸易。民族自治地方开展对外贸易、边境贸易活动，具有天时、地利、人和以及政策和法律上的诸多有利条件。边境贸易的发展既是中国与周边国家和地区战略伙伴关系建立和发展的结果，也是中国与国外开展经贸合作的未来发展方向之一。民族自治地方依照国家规定，可以自主地开展对外经济贸易活动，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸；与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，可以自主地开展边境贸易；民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。法律不但赋予民族自治地方贸易管理自治权，而且使民族自治地方享有的民族贸易优惠政策具体化、扩大化，获得了有效的法律保障。《少数民族事业“十一五”规划》指出，在“十一五”期间要继续执行扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的税收、金融、财政等优惠政策，建立必要的少数民族特需商品国家储备制度。建设少数民族特需商品生产基地和区域性流通交易市场，扶持少数民族特需商品重点生产企业，对少数民族特需商品定点企业和传统手工业重点企业进行技术改造，制订少数民族特需商品产业指导目录和传统生产工艺抢救计划。因此，民族自治地方政府应当自主地寻找与周边国家共同开发的区域经济合作项目，以此带动沿边开放战略的实施。必须加快建立民族边贸经济合作服务体系，改善贸易条件，建立经贸大通道，全方位推动民族自治地方边贸的发展。经贸对外开放主要是指遵守世界贸易组织规则，在多边贸易体制下进一步扩大市场准入范围，争取获得更多的进入其他国家和地区市场的机会。服务贸易是中国与东盟经贸合作的重要领域，双方服务贸易基础不同，产业优势领域各异，这些差异形成了双方服务贸易的互补性。2007年1月14日中国与东盟10国签署中国——东盟自贸区《服务贸易协议》，相互进一步开放服务贸易市场，提供更加优惠的市场准入条件，这是我国在促进服务业进一步对外开放方面的一项重大举措，为我国边境地区民族自治地方深入参与国际服务领域的合作，开展多边、区域和双边服务贸易谈判，创造了有利条件。进一步扩大经贸对外开放，必须以追求和维护国家利益为核心目标，努力推动民族自治地方对外贸易又好又快地发展。

第六，教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展自主权。民族自治地方政府根据国家的教育方针，自主地决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学方式、教学内容、教学用语和招生办法；自主地发展民族教育，扫除文盲，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育；在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。凡招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的都使用了少数民族文字的课本，并且使用少数民族语言讲课；根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。作为保证教育公平的手段，制度公平是教育和谐的保障。在全国高校招生时对少数民族考生实行的优惠政策，就是一项涉及广大民族地区群众切身利益的重要民族政策，政府应当在防止某些负面影响的同时，继续坚持和完善这项制度公平。民族自治地方政府必须用好、用足科技发展自主权，推动民族自治地方科技进步，加快科技进步与创新的实现途径，增强民族自治地方自主创新能力。民族自治地方政府还要自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业；自主地组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族地区的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化；自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药；自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质；自主地开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生体育等方面的交流和协作[9]。

四、民族自治地方的根本任务是构建民族地区的和谐社会

民族自治地方的繁荣发展是民族自治地方政府的首要任务。经济发展是连接各民族互助关系的基本纽带，文化进步又是促进各民族共同繁荣的标志。发展民族自治地方经济是发展民族地方教育和其他文化事业、提高少数民族群众生活质量的基础。解决当代中国民族问题，只能依靠解放和发展生产力，不断加快少数民族和民族地区的经济发展，舍此没有别的出路。然而少数民族和民族地区的经济社会发展相对于东部地区来说，仍然处于滞后的状态，甚至在东部持续发展、中部迅速崛起的全方位发展中形成新的发展差距。譬如，2004年民族自治地方人均生产总值只有全国平均数的67.4%，农民人均纯收入只有全国平均数的71.4%。这就是说，民族自治地方要实现全面建设小康社会的目标和消除地区发展差距的目标，必须付出更加艰巨的努力。为此，中共中央、国务院在《关于进一步加强民族工作 加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》中提出，要采取更加有力的政策措施，加快少数民族和民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，最终实现全国各族人民共同富裕的任务[10]。我国正处在社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，仍然是我国社会的主要矛盾。我国的民族问题尽管呈现出复杂多样性，但是从根本上说，是少数民族和民族地区迫切需要加快经济文化发展与自我发展能力不足的矛盾，这是我国当前民族问题的主题。因此，又好又快地实现少数民族和民族地区的繁荣发展，不仅是民族地区全面建设小康社会的基本要求，而且也是民族地区构建和谐社会的基本条件。多民族国家内部各民族的团结是中华民族凝聚力的基础，是综合国力的基本要素，也是衡量社会和谐程度的重要指标。团结的基础是平等，前提是根本利益的一致性，即通过共同团结奋斗实现共同繁荣发展。这里所说的共同团结奋斗，就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上面来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上面来；共同繁荣就是要牢固树立和全面落实科学发展观，千方百计地加快少数民族和民族地区的经济社会发展，不断提高各族群众的实际生活水平。

建设民族地区和谐社会是民族自治地方政府的根本任务。和谐是人类社会生存的基础，也是社会发展追求的最终目标。社会要和谐首先就要发展，社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于各民族发展的协调性。充分调动各族群众参加民族地区经济社会事业发展的积极性，是在民族地区建立和谐社会的前提；保持民族地区的团结稳定，是民族地区和谐社会建设的重要内容。党的十一届三中全会以后，我们党坚定不移地推进改革开放和现代化建设事业，积极推动经济发展和社会全面进步，为促进和谐社会进行了不懈的努力。譬如，从2006年开始实施的农村义务教育经费保障机制，惠及5200多万中西部地区农村中小学生；新型农村合作医疗制度在西部民族地区进入全面推进阶段；国家财政资金支持的一大批农村中小型水利设施、人畜饮水、通县油路等工程，使西部民族地区农村基础设施有了明显改善。到2007年底西部民族地区高速公路通车里程约1.4万公里，占全国规划总里程的39.1%；已贯通“五纵七横”的12条国道主干线，到2010年基本建成西部大开发的8条省际公路通道。另外，5年来西部民族地区在国家的帮助下，实际利用外商直接投资超过100亿美元，特别是2007年前10个月，实际利用外商直接投资同比增长71.5%，仅在四川省投资的世界500强企业就有129家[11]。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建和谐社会既是我们的远大目标，也是现实任务，一切都必须从实际出发。民族自治地方构建和谐社会必须以人为本，始终把广大人民的根本利益作为民族自治地方政府一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民、发展依靠人民，发展成果由人民共享，促进人的全面发展。要始终坚持科学发展观，切实统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，最终实现经济社会可持续发展。构建和谐社会的重点和难点在农村，没有农村的稳定和发展，就没有整个社会的稳定和发展；没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，更不可能有全国的和谐。尤其是我国少数民族地区大多数都地处边疆，和谐周边与和谐边疆对于国家的安定团结具有特别重要的意义。2002年11月4日中国和东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，2003年10月中国政府宣布加入《东南亚友好合作条约》，这些既标志着中国与东盟建立自由贸易区的进程正式启动，也标志着中国与东盟的经贸合作进入崭新的历史阶段。在2006年6月15日上海峰会上，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌孜别克斯坦等6个成员国空前团结，显示了上海合作组织旺盛的生命力、凝聚力和感召力。在构建和谐世界的伟大历史进程中，边疆地区的和谐周边是构建和谐边疆的外部保障，和谐边疆是构建和谐周边的内部依托，二者相辅相成不可分割，推动建设持久和平、共同繁荣的世界和谐。

制度公平是构建民族自治地方和谐社会的政治基础。民族区域自治制度是与我国人民代表大会制度、共产党领导的多党合作政治协商制度并行的三大基本制度之一，坚持和完善民族区域自治制度，全面落实《民族区域自治法》，属于政治文明建设的范畴。“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制、机制尚不完善，民族法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”[12]构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，必须坚持用发展的办法解决前进中的问题。为此就要扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展；要把加快民族地区农村发展提到前所未有的战略高度，努力提高农牧民的收入水平；要实施积极的就业政策，发展和谐的劳动关系；要坚持民族地区教育优先发展，促进教育公平；要加强医疗卫生服务，提高民族地区人民健康水平；就要加强民族地区环境治理保护，促进人与自然相和谐；要进一步加大中央政府对民族地区的扶持力度，建立和完善区域经济协调发展的运行机制；要明确区域职责，制定职责与利益相统一的促进区域经济协调的政治、经济政策；要探讨多种农村扶贫开发模式，政府尤其要增加公共服务供给；要进一步完善民族法律制度，夯实社会和谐的法治基础。社会公平正义是社会和谐的基本条件，是社会和谐的特征与标志，制度则是社会公平正义的根本保证。社会公平正义作为衡量和评价处理人与人之间、人与社会之间利益关系准则的综合范畴，它是我国社会主义制度的本质要求，也是构建社会主义和谐社会的基本条件。在当前和今后相当长的一段时期内，民族自治地方政府必须抓紧对保障社会公平正义具有重大作用的制度建设，推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知青权、参与权、表达权、监督权，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。

法制完备是构建民族自治地方和谐社会的法治保障。构建和谐社会，实际上就是要建设一个法治社会。每个人享有其应有的权利是和谐社会的表现；每个人承担其应尽的义务，则是和谐社会建立的必要条件。目前我国的民族法制还很不完善，譬如，民族法规体系不健全，自治法实施细则、散居少数民族权益保障法、五大自治区的自治条例、清真食品管理条例、少数民族公民殡葬管理条例、民族教育条例等还没有出台；立法质量不高，自治条例和单行条例的内容缺乏特色，不能够很好说明本民族经济社会发展特点；一些民族法律法规在执行过程中存在严重缺陷，等等。民族自治地方政治、经济、文化活动的开展，民族地区人民民主权利的行使，经济社会的健康发展，所有这一切都要靠健全而完备的法制作保障。所以，加强民族法制建设是民族自治地方依法行政、推进依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容；国家立法机关一定要抓紧制定实施《民族区域自治法》的配套法规，力争在2010年以前形成具有中国特色的民族法律法规体系。民族自治机关应当依据《民族区域自治法》的规定，紧密结合民族地区经济社会发展的实际，抓紧制定本地方配套的法规、具体的措施和办法，尽快制定或者修订自治条例和单行条例；同时还要建立起公正、高效、权威的社会主义司法制度，充分发挥司法维护公平正义的重要作用；加强民族法实施的监督环节，完善相关的监督机制，为全面建设民族地区的小康社会创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境，为在全社会实现公平和正义提供法治保障。

发表于宋才发等著：《中国民族自治地方经济社会发展自主权研究》，人民出版社2009年版，第1—18页