中国“两会”制度改革设计
曹思源
目前世界上国土面积排名前七位的国家和前七名人口大国中，中国有“两会”，其他各国的议会制度，则都是两院制。
然而，中国的“两会”，问题甚多。全国人民代表大会号称“国家最高权力机构”，它在全国广大干部群众中却有一个响亮的雅号，叫做“橡皮图章”；全国政治协商会议开起会来虽然也算热闹，但是对于任何法律议案和决策问题，政协却没有任何表决权。老百姓对于“政协话”的描述很形象——“不说白不说，说了也白说，白说还得说”。实际上，政协无权参与国家决策，很难发挥应有的作用。
我建议人民代表大会制度进行必要的改革，并拟出改革方案供有兴趣的读者研究参考。
我的改革方案设计的基本思路是：中国最高立法机关应当有名符其实的两会，这两会要担当起世界各国议会中的两院即参议院、众议院的角色，分权制衡、合作治国。
这个改革方案及其理由如下：
一、改革方案
（一）、莫以“敌我”撕裂社会，“人民代表大会”改称“公民代表大会”。
六十多年来深受政治动乱之苦的中国人，莫不痛恨动乱。而细心研究一下不难发现，动乱的根源就在于：全国被强行分为人民与敌人两大阶级。有权者不难以“人民”的名义实行专政，“敌人”则是被专政者。按照专政的理论，鼓动人民对敌斗争要狠：“对敌人的仁慈就是对人民的残忍。”于是乎公民之间的残酷斗争、无情打击就成为常态。（如江西的李九莲因写信给其未婚夫，被未婚夫出卖而于1977年以反革命罪被判处枪毙）一个公民只要被划为“阶级敌人”，其公民权利就没有任何保障可言了。任何人都有可能今天还属于人民，明天就被打成阶级敌人，由人斗人的工具，变成了人斗人的靶子。以致于谁也不敢拍着胸脯夸口：“我永远不会成为阶级敌人。”就连曾经的国家二把手周恩来最后躺在病床上还担心地说：“我死后你们不要在我脸上画叉子啊”；担任过中共中央副主席、中央警卫局局长的汪东兴也曾对其助手邬吉成流露过自己的担心——“不知什么时候就会被人家抓起来。”可见敌对思维、敌对观念几乎威胁到了每一个人。国人被分敌我，相互之间虎视眈眈，没有了安全感。这样的社会不出乱子才怪哩！（以言获罪等等都是以所谓对敌专政为依据的。）
“人民”一词本是人的集合名词，并没有什么政治性。但是在六十多年全党全民敌我斗争的专政实践中，被赋予了太多的政治色彩、太多的阶级色彩、太多的抗敌性和排他性。说“人民政府为人民”，就意味着只为一部分尚未被划为敌人的公民服务；而另一部分公民一旦被划为敌人，则不在服务和保护之列，这就制造了社会分裂。
因此，我建议修改宪法相关条款，尽量不使用“人民”这种已被弄得含义不清的概念，而以“公民”取代“人民”。
诸如人民共和国、人民政府、人民法院、人民检察院等不妨就叫共和国、政府、法院、检察院。
而人民代表大会则改称“公民代表大会”（简称“民大”或“全国民大”）为好。
（二）、两会架构
我主张中国的全国民大代表人数宜精简，全国政协应有立法表决权，二者作为议会的两院相互制衡。
中国议会由全国公民代表大会（全国民大）和全国政治协商会议（全国政协）组成。议会应是最高立法机关，行使国家立法权。
全国民大由全国各省、大区、直辖市、特别行政区（统称省级地区）和武装力量按人口三百万分之一的比例直接选举产生的代表组成。人口基数不足三百万的，按三百万人计，产生一名代表。
全国政协委员由每个省级地区选举三名。按目前全国有34个省级地区，共产生102名政协委员；此外由国家总统在全国范围内遴选49名新政协委员，全国政协委员共计151人。
（三）、地方各级公民代表大会
我主张设立地方各级公民代表大会和地方各级政府，不设地方各级政治协商会议，避免叠床架屋。
省、大区、直辖市、县、市、市辖区、乡、镇设立公民代表大会和地方政府。各级地方政府均为行使自治权的政府。
地方各级公民代表大会和地方各级自治政府的组织及运行由法律规定。
地方各级公民代表大会是地方国家权力机关。
省、大区、直辖市、设区的市的公民代表大会代表由下一级的公民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、镇的公民代表大会代表由选民直接选举。
地方各级公民代表大会每届任期五年。
省、大区、直辖市的公民代表大会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国公民代表大会备案，但不得制定违背全国市场经济一体化的地域歧视性或地域优惠性的不平等法律。
地方各级公民代表大会分别选举并且有权罢免本级政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。
省、大区、直辖市、设区的市的公民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、镇的公民代表大会代表受选民的监督。
地方各级公民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。
县级以上的地方各级公民代表大会代表不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。
地方各级政府每届任期与本级公民代表大会每届任期相同。
省、大区、直辖市的政府决定乡、镇的建置和区域划分。
城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设公民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向政府部门反映公民的意见、要求和提出建议。
少数民族聚居地区的地方自治机关和基层群众性自治组织工作时，可以使用当地通用的一种或几种语言文字。
二、人民代表大会制度改革之理由
人民代表，乃公民意愿之代表，担当公民行使立法权利的责任者。现行中华人民共和国宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”与国外政体相比较，中国的全国人民代表大会相当于那些国家议会中的众议院或下议院。
议会，作为约定俗成的政治术语，已经有了几百年的历史，它是公民定期选举产生的民意代表组成的立法机关的通称。议会起源于中世纪英国封建等级代表会议，十七世纪资产阶级革命以后，英国率先建立了现代科学意义上的议会，之后美国、法国以及其它国家相继采用，由此确立了当代民主政治制度。
一九一七年俄国十月革命以后和第二次世界大战以后诞生的社会主义国家也无一例外地建立了公民代表机关。绝大多数国家也是称为议会、或国民议会、联邦议会，也有些国家用其它的名称，如苏联的最高苏维埃、朝鲜人民民主共和国的最高人民会议、蒙古人民共和国的大呼拉尔以及现在的俄罗斯联邦的国家杜马。
近几十年来，第三世界国家在摆脱殖民主义统治，取得国家独立之后，大多数都抛弃专制制度，陆续建立议会，走上了议会民主制度的道路。
中国的人民代表大会制度是一九五四年建立的。但是，由于中国长期以来党政不分，以党代政，人民代表大会作为议会的作用发挥得很不令人满意，“橡皮图章”的雅号就是公民对人民代表大会不满意的形象表述。中国改革开放以来，人民代表大会在国家政治生活中的作用正在逐步增强，在中国政治制度向宪政民主转型的二十一世纪，加快人民代表大会制度的改革，完善国家议会的职能，使其名副其实地担当起代表公民行使国家立法权和重大问题决策权的刚性责任，已成为势在必行的事情。
（一）代表人数应减少且专职专薪做常务
中国现行宪法第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”问题在于，“对人民负责，受人民监督”不能是句空话，而必须有相应的程序和措施来保障：一是要“定期直选”；二是要“专职专薪”。
定期直选是第一个前提。
代表的产生，决不能由什么人或什么机构指定，指定的代表只会对指定者负责，不可能真正地代表民意，不可能切实地对选民负责。像现在用隔着若干层的间接选举方式产生的代表，选民的意愿已经基本反映不出来——何谈人民之代表呢？当然，这不是人民代表的错，而是制度的不完善、不科学。
直选，并且必须是定期直选，人民代表“对人民负责，受人民监督”才可能落在实处，才会有担当人民代表职责的原动力。
专职专薪是第二个要求。
有了担当公民代表职责的原动力，还得有担当得起公民代表的工作条件。现在全国人民代表只是每年到北京开一次大会，各省的人民代表也只是每年到省会开一次大会，平时各忙各的事，打球的打球、演戏的演戏、修路的修路、卖货的卖货，哪里会有时间，哪里会有精力，哪里会有专业学识当好人民的代表，哪里会有对国家立法和决策负责的能力呢？所以，作为“荣誉”称号的人民代表，绝大多数也只能是开会时举举手、鼓鼓掌、热烈欢呼而已。这样的人民代表大会制度对国家大事的决策能起什么作用呢？
目前，全国人民代表大会作为国家权力机关，每届都设有常务委员会。现行宪法第六十七条赋予了全国人大常委会二十一项职权。常委会通常由一百五十名左右的常务委员组成。令人惊讶的是，这些常务委员和人民代表一样，大部分也是兼职的，既不在常务委员会领工资，也不在常务委员会上班理常务。作为国家权力机关的常设机构，其大多数常务委员却是不搞常务的兼职人员，岂非咄咄怪事！
专职专薪，就是把公民代表作为一种职业，为其提供必要的薪金，配备一定数量的工作助手，提供相应的办公场所，使其专门从事这项代表民意为国家立法和决策的工作。
也许有人会提出，现在全国人大代表近三千人，地方各级人大代表加起来更多，如果他们都专职专薪，还要配备相应的工作助手，那需要增加多少办公场所，需要增加多少办公经费？
我说这个问题提得好，目前全国人大每年近三千人在一起开会，实际上根本就无法深入研究工作，完全是形式主义，劳民伤财。因为“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少 。首先，一个议会无论由什么人组成，其人数越多，众所周知的是，感情就越是胜于理智。其次，人数越多，知识肤浅、能力薄弱的成员所占比例就越大。这时，少数人的雄辩和演说正好对这类人起到众所周知的有力作用。在古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可以看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好像独掌大权一样，根据同一原理，代表性的议会人数越多，它就越是具有人民集体集会中特有的那种优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者，情感也将成为诡辩和雄辩的奴隶。”如果为了防备少数人统治而将议员人数增加超出一定限度，“政府的外貌可能变得更加民主，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。机器会扩大，但是指导其运转的原动力却将更少，而且往往更加奥妙。”（见《联邦党人文集》第五十八篇二九八至二九九页，商务印书馆一九八○年第一版）
从现代心理学的原理看，一般说来，一旦议事机构超过千人，代表议事的功能就形同虚设了，而少数人操控多数人反而变成了名正言顺。
所以我建议，为了真正发挥公民代表大会的作用，提高工作效率，公民代表在改为专职专薪的同时，人数要大大压缩：全国民大代表四百五十名左右，省级民大代表一百五十名左右，省以下的代表人数类推。由于公民代表本身就是专职专薪做常务工作的，所以没有必须再另设“常务委员会”，应通过修改宪法，取消现行人大常委会，将其职权交由民大会议直接履行；并且规定“凡不能坚持每天八小时从事专职工作的公民，一律不得担任公民代表候选人；凡因身体情况变化，一年累计有六十天以上不能参加民大会议和民大其它工作的，应辞去公民代表的职务。”
全国公民代表大会只需设委员长和副委员长各一人，副委员长全面辅助委员长的工作，不必再设一大串副委员长。同样，各级地方公民代表大会也只需设主任和副主任各一人即可。
参考一下国外议会的情况，对中国是一个借鉴。
加拿大众议院由直选产生的三百零一名议员组成，任期五年。
美国众议院由直选产生的四百三十五名议员组成，任期两年。
俄罗斯国家杜马由直选产生的四百四十五名议员组成，任期四年。
日本众议院由直选产生的四百八十名议员组成，任期四年。
法国国民议院由直选产生的五百七十七名议员组成，任期五年。
英国下议院由直选产生的六百五十九名议员组成，任期五年。
（二） 公民代表大会的基本工作方式
1.公民代表大会开展工作的基本方式应当是开会。
现在中国各级人民代表大会开会时间太短，五年任期之内只开五次会议，每年一次，每次两三个星期。开会的人数之多，会期之短，因而作用甚小。以全国人大为例，即使把常委会每两个月举行一个星期左右的会议加在一起，一年开会时间也只有六十来天。每年工作日只占16%！
这里借鉴一下国外议会的工作情况。法国宪法明确规定了议会的开会时间：“议会每年自行召开两次常会，第一次会议自十月二日开始，会期八十天。第二次会议自四月二日开始，会期不得超过九十天。”西班牙宪法规定：“两院每年在两个固定期间召开会议：第一期间是九月至十二月，第二个期间是二月至六月。”从国外议会制度来看，绝大多数国家议会每年的会期都在五个月以上。
2.开会的基本方式应当是大会发言。
公民代表大会既然称之为“大会”，代表在大会发言和辩论就应当是其主要的工作方式，中会、小会只能起辅助作用。大会发言影响大，便于各种意见直接交流，深入辩论，从而有效地减少决策失误，保证决策的正确性。中国最近几年召开的全国人民代表大会，有越来越多的人民代表要求在大会上发言，进一步说明了大会发言的重要性。然而，现在的每一次人大会议，除了作报告的领导人以外，没有任何一个代表有幸得到大会发言的机会，这真是件令人感到十分奇怪的事情！当然，为了保证大会的效率，可以限制每位代表大会发言的时间，比如规定“大会发言者每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟”，但是决不能以任何理由取消人民代表在大会发言的权利。
全国人大现行议事规则规定：“主席团认为必要的时候，可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。”本来代表主要就是通过大会发言和表决来行使自己的权力的，可是按这一规定，只要大会主席团不批准，任何人民代表要在大会发言的愿望就得不到实现。这真是莫名其妙了！
大会主席团本来只是会议期间的临时性会务秘书工作部门，任务是维护会议秩序，保证会议效率，而现在却成了权力机构，在很多问题上竟然代替了代表大会的决策，使不少人误以为会议主席团是人民代表大会的领导机构。这种错误观念虽然是由于过去人民代表大会实践经验不足造成的，但是这种情况再也不允许继续下去了，否则会造成很大的危险，使公民授予国家立法机关的权力旁落和失效，给少数人甚至个人越权创造条件。
因此，我建议公民代表大会取消主席团，将本属于代表大会全体会议的权力性工作归还代表本身，秘书性工作交给大会秘书部门办理；会议由委员长主持足矣。
3.代表大会决策要严格实行多数票决制。
公民代表大会是公民选举产生的代表集体议事决策的机制，不存在任何个人权威。因此，多数票决制是公民代表大会惟一的决策方式。这里需要明确三个要点：第一是所有的公民代表每人一票，无论是委员长、副委员长或主任、副主任、专门委员会成员，还是其他代表，都只能有一票，权力相等，没有任何例外；第二是在表决时，必须实行秘密投票方式，并采用技术手段保证表决可以秘密进行；第三是多数票决后，不得以任何形式打击、排斥持少数意见的人民代表。
以上三点，现在并未完全做到，亟待改革落实。
在中国的现实政治中，经常有采用所谓“举手表决”“鼓掌通过”的方式来决定重大事项的情况，这是十分危险的决策方式，极有可能造成灾难性的事件。“举手表决”和“鼓掌通过”，使参加表决的人在众目睽睽之下不得不举手，不得不鼓掌，同时也为强势人物实施独裁提供了方便。中共八届十二中全会所谓一致通过《关于叛徒、内奸、工贼刘少奇罪行的审查报告》和把刘少奇永远开除出党、撤消其党内外的一切职务，并继续清算刘少奇及其同伙叛党叛国罪行的决议时，采用的就是“举手表决”方式，结果制造了天下奇冤。当时有一位女中央委员叫陈少敏，她不畏政治强暴，坚持不举手，把脸俯在桌子上表示
反对，于是她就成了江青、康生一伙的重点打击目标。
如果多数票决制的三个要点不能在代表大会的决策中落实，国家出现新的政治危机是难以避免的。
4.公民代表大会工作必须实施公开化。
公民代表大会是代表公民行使权力的，因此所有的工作都应当向全体公民公开，除非有法律明确规定需要暂时保密的事项。
现在实行的人民代表大会旁听制度，是一种很好的公开化制度。但是，全国人大议事规则又规定“全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议；举行秘密会议，由主席团征求各代表团的意见后，做出决定。”这就违背了公开化的原则。
并不是说人民代表大会不可以举行秘密会议，在讨论某些国防问题、外交问题或其它涉及国家机密问题的时候，可以而且也应当召开秘密会议。问题的关键在于，必须明确代表大会举行会议“公开是原则，保密是特例”。秘密会议作为特例必须经过特别程序，即由三十名以上的代表提出议案，经大会全体代表三分之二以上的多数表决同意，才能秘密举行。如果不这样严加限制，作为会议期间临时性会务机构的主席团都随时有权决定召开秘密会议的话，代表大会的公开化原则就没有稳定可靠的保证，随时可能落空。
民大会议期间，公民代表在公开举行的各种会议上的发言，应当由秘书部门在三日内印发发言记录，并允许公民到指定地点查阅或索取。秘书部门负责定期将代表发言记录汇集成册，公开发行。
民大会议秘书部门应当设立登记点，公开受理公民、团体和社会组织旁听民大会议的申请。大会各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播。
对准备提请会议审议的所有法律案均应将草案向全民公布。
民大会议根据调查委员会的报告作出相应的决议时，均应同时公布调查报告的全文或摘要。
民大会议秘书部门必须负责定期出版《公民代表大会公报》《民大会议发言记录集》《法律汇编》等。涉及机密事务的材料经过特别表决程序，可以列为专号，缩小发行面，推迟公布时间。除涉及机密事务之外的一切材料，都应该如实且及时向全民公开，使公民能够及时了解立法机关的活动和各位公民代表的主张，并作为选民对公民代表进行考察以及考虑在下次选举时如何投票的重要依据。
（三）公民代表大会的职权
公民代表大会职权主要包括立法、宪法监督、国家预算与财政拨款、政府重大决策和重要人事任免的批准等等。
为了保证有效地行使这些职权，全国公民代表大会应分设若干专门委员会，包括宪法委员会、代表资格审查委员会、法律委员会、经济委员会( 包括工、农、商等各方面)、预算和拨款委员会、军事委员会、外交委员会、民族委员会、司法委员会（兼管总统弹劾案的初步审查）、教育科学文化卫生体育委员会、新闻出版（包括广播、电视、网络）委员会、资源与环境保护委员会、公职人员考核委员会和其它常设的、临时的专门委员会。这些专门委员会平时对全国公民代表大会负责，在全国民大会议举行期间，便属于会议的工作机构。
各专门委员会除负责有关方面的调查、研究、监督、审批等工作以外，还应负责有关方面的法律起草工作以及就公民代表、国家元首、政府部门有关立法的提案进行初步审查，然后将法律草案送至宪法委员会和法律委员会。宪法委员会和法律委员会具体负责研究整个国家制度的建设，研究各方面提出的法律草案是否有互相冲突的地方，是否有违宪的问题。经过宪法委员会和法律委员会与各有关方面协商修改，最后将法律草案提交全国民大全体会议审议表决。
地方各级公民代表大会应仿照全国民大专门委员会的设置，根据地方的情况，设立相应的专门委员会或专门小组。
为了保证国情统计的真实性和科学性，有必要把统计部门划归全国公民代表大会和地方各级公民代表大会直接领导，机构名称为国家调查统计局和地方调查统计局。国家调查统计局和地方调查统计局应根据统计法和其它法律，健全工作制度，区别不同资料的机密程度，向国家和地方各机关、团体和科研工作者提供必要的统计数据和统计分析，其中的国民经济主要资料和情况，每年必须定期向全民公布。
为了保证审计的准确、透明、公开，切实起到监督的作用，还有必要把审计部门划归全国公民代表大会和地方各级公民代表大会直接领导，机构名称为国家审计局和地方审计局。虽然审计机构需要面对多个审计对象，但最主要的审计对象是政府的财政收支，也就是说，财政审计是国家审计的首要职责。国家审计的根本目的在于向纳税人负责，保证纳税人能够知道政府从老百姓那里收来的税款是怎么管理、怎么使用的，用在什么地方，在使用中有没有什么问题，问题又是怎么解决的。中国现在的审计机构设在政府系列，由政府领导，自己监督自己怎么会有公信力呢？这样审计的作用必然会大打折扣。改设公民代表大会系列的国家审计局和地方审计局应根据审计法和其它法律，健全工作制度，定期将审计资料和审计情况向全民公布。
公民代表大会各工作机构可按照组织法和有关条例的规定，聘请若干专家、顾问，招考必要的工作人员。当然，聘请和招考的这些人员中，只有具有公民代表资格的才能被选举为各专业委员会委员并行使表决权。
公民代表大会正副委员长或正副主任、委员及所有的工作人员、专家、顾问的工资，一律由公民代表大会发给。他们任职期间不得在其它任何政党、机关、单位兼任领导职务和领取工资、奖金、津贴、补助，不得接受任何方面的赠款和贵重礼物。
现行的中国财政体制是政府独揽财政大权，虽然财政预算由人民代表大会审议批准，但是政府总是先斩后奏，立法机关往往奈何不得。这种财政体制，使得立法权和司法权的独立性大打折扣。现在应当从根本上改变人民代表大会、政治协商会议、人民法院、人民检察院等国家机关都必须向政府财政部门作揖要钱的陈规陋习。全国公民代表大会和地方各级公民代表大会应当设立预算拨款委员会，由该委员会根据本级公民代表大会通过的年度财政预算，按财政支出需要“切块”拨款，交由各中央国家机关和地方各级国家机关安排使用。对于巨额拨款项目，必须通过公民代表大会举行全体代表答辩会审议之后，才能决定是否批准执行。
全国公民代表大会预算拨款委员会可以把财政“蛋糕”大致切成七块：全国公民代表大会、政治协商会议全国委员会、中央政府（即国务院）、国家军事委员会、最高法院、最高检察院各一块，国家机动财力这一块保留在预算拨款委员会手中。地方财政没有国防费用开支，只需切成六块，各自安排使用，都对公民代表大会负责。
各级公民代表大会是国家权力机关，因而由公民代表大会行使财政预算拨款权，统管财政支出的大盘子，完全名正言顺。这将有利于理顺国家机构相互之间的关系，保证它们各司其职，避免不必要的交叉、干涉和内耗。
（四）现职政府官员和现役军人不宜担任人民代表
中国现行宪法第六十二条规定了全国人民代表大会的十五项职权，其中的“监督宪法的实施”“根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、秘书长的人选”“审查、批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告”“审查、批准国家的预算及预算执行情况的报告”等等，显然都是国家立法机关对行政机关即政府的监督。
地方各级人民代表大会对地方各级政府的监督职权，宪法也作了明确规定。
可是，令人十分纳闷而又十分惊讶的是：现实中从全国人民代表大会到各级地方人民代表大会，政府的主要官员都是人民代表。
这简直是有点儿开玩笑——人民代表的一项重要职责是监督政府，可是政府的主要官员却是人民代表，自己监督自己，自己审查自己！这怎么监督，这怎么审查！难怪人们在电视里，总是看见人民代表在学习政府工作报告，在称赞政府工作报告，在为政府所做的工作歌功喝彩。
各级公民代表大会对各级政府的监督，是公民代表庄严的职责，不应有一丝一毫的开玩笑的因素，不能有一丝一毫的开玩笑的可能性。为此，我建议，在现行宪法第五十九条增加以下内容作为最后一款：
各级政府官员以及现役军人不得担任各级公民代表，除非辞去政府官员职务或退出现役。
现职政府官员与现役军人担任公民代表，显然不符合人民代表专职专薪的要求。
军队是国家的国防力量，肩负着保卫国家安全的重大使命。从国家权力划分的角度看，军队是国家行政权力的一部分。因此，军队行政化，是实行宪政民主的一个必然要求。按照宪政的原则，军队隶属于国家元首指挥。因而军队不应当也没有必要参加国家立法机关——人民代表大会的工作。
军队卷入国家政治之中，对军队是十分不利的。例如，在文化大革命期间，军队被迫接受所谓“三支两军”（支持工业、支持农业、支持革命左派；军管和军训）任务，不得不支持一派，打击一派，使军队处于十分尴尬的境地，乃至不同的“支左”部队发生分裂、对峙。再如，在所谓“批邓反击右倾翻案风”时期，由于军队卷入了政治旋涡之中，明知是错误的政治斗争，也不得不参加“批邓”，最后使不少部队官兵因此受到不必要的牵连。
中国的军队在政治斗争之中受到的伤害实在是太多了，应当尽快从中跳出来，实现国家化，成为专司其职的国防力量。
在我考察的一百一十个国家的宪法中，有八十四个国家规定军队归属政府，即使没有在宪法中作此规定的国家，实际上军队也是归属政府，由此可以看到当今世界各国军队国家化的趋势。
作为一个过渡性的措施，我建议先降低军队在公民代表大会中的代表人数比例。
第十届全国人民代表共有两千九百八十五名，其中人口最多的五个省份的代表名额分别为：河南省一百六十五名（该省人口总数九千二百五十六万），山东省一百八十名（人口总数九千零七十九万），广东省一百六十二名（人口总数八千六百四十三万），四川省一百四十七名（人口总数八千三百二十九万），江苏省一百五十六名（人口总数七千四百三十八万），安徽省一百二十三名（人口总数五千九百八十六万）。可是，军队中的全国人大代表却高达二百六十八名，这也实在太不合比例了吧——根据二○○一年五月十五日国家统计局公布的第五次全国人口普查第二号公报，中国的现役军人共有二百五十万人，这很容易算出来全国人大的军人代表占军队总人数的比率为百万分之一百零七，而全国各省选出的全国人大代表占总人口数的比率，绝大多数都在百万分之二左右。军队当选全国人民代表的比例畸高！国人实在看不出在全国人民代表大会中维持这种畸高的军人代表比例的理由何在？建议尽快把这个比例降下来，降到与各省产生人民代表的比例一致，最终再降到零，完全成为非政治化的国防力量，由总统统帅。
正如毛泽东一九四五年四月二十四日在中共七大政治报告中所指出的那样：“‘军队是国家的’，非常之正确，世界上没有一个军队不是属于国家的。”（《论联合政府》，《毛泽东选集》一卷本九七四页，一九六六年七月版）
三、政治协商会议制度改革之理由
中国人民政治协商会议是一九四九年九月成立的，当时还没有建立人民代表大会制度，全国政协第一届会议代行其职，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，决定中华人民共和国定都北京，国旗为五星红旗，以《义勇军进行曲》为国歌，采用公元作为中国纪年，并选举产生了中央人民政府主席、副主席、委员和中国人民政治协商会议第一届全国委员会。
一九五四年九月人民代表大会制度建立后，十二月政协召开第二届全国委员会第一次会议宣告，共同纲领已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。此后，人民政协就作为中国特色的政治组织，存在于国家政体之中。
现在，中国每年春季都要从上到下召开各级人民代表大会和各级政治协商会议，通称“两会”，兴师动众，轰轰烈烈。标准的说法是，人民政协在中国的政治生活中发挥了重要的作用。可是，实际上政协的政治地位很含糊、法律地位不明确，国家任何一项法律的通过都不需要政协委员投票表决，政协委员坚决反对的事，决策者说办还得办，政协委员倡导、支持的事，决策者不理还是不理。老百姓对“政协话”的描述很形象——“不说白不说，说了也白说，白说还得说”。如此政协。作用何在？
有人说，干脆把政协取消算了。我认为，此举不妥。中国人民政治协商会议作为政治组织，存在了六十多年，已经是一种既有国情。作为政治组织，政协也积累了一些宝贵的经验和教训，这都是很有价值的政治资源。但是，政协要在今天的中国政治生活中真正发挥作用，必须改变现在的状态——不再作决策者的“陪聊”机构，而要成为国家的立法机关之一。
（一）政协可以转换为“两院制”中的参议院角色
我在这里提出要将政治协商会议转换为国家议会之一的参议院，依据是什么呢？
从全世界各国的议会制度来看，既有采用“一院制”的，也有采用“两院制”的，此外也有采用“多院制”的，那属于个别例外。从数量上看，采用“一院制”的国家比采用“两院制”的国家要多一些。但是深入考察就会发现，采用“两院制”的国家有两个特点：一是经济上比较发达、政治上比较成熟的国家；二是比较大的国家。例如，美国、英国、俄罗斯、法国、德国、加拿大、墨西哥、印度、日本等。
“两院制”，就是国家立法机构中存在两个立法机关，通常分别称为“上议院”和“下议院”，或者是“参议院”和“众议院”。我在这里，选择后一种称谓。
中国是个疆域辽阔、人口众多的国家，是个正在准备向着政治文明方向迈进的大国，因此国家的立法制度选择“两院制”要比“一院制”更为适合、更为科学。
作为立法机构，中国的议会宜由公民代表大会和政治协商会议共同组成。公民代表大会相当于“众议院”角色，政治协商会议相当于“参议院”角色。
将各级政协机构转换为参议院角色 ，并不是异想天开的事情。中国人民政治协商会议作为一个政治组织，已经具有参议院的某种雏形。
第一，政协委员的来源不同于公民代表的产生，也就是说他们是与公民代表不完全相同的民意代表。当然从各党派、无党派群体、人民团体、少数民族以及文艺界、文学界、科技界、社会科学界、医学界、体育界中产生政协委员的这种方式尚须改进。
第二，现行政协章程规定的职责是政治协商、民主监督和参政议政，目的是发扬民主，反映社会各方面的意见和要求，开辟畅通的渠道，集思广益，促进国家重大决策的科学化和民主化，监督国家宪法、法律的贯彻执行。
如果政协的这些职责能够落实，并再往前走一步，政协就可以进入作为议会之一的参议院领域了。
为此，我建议在现行宪法第三章“国家机构”的第一节即“全国人民代表大会”之后增加“中国人民政治协商会议”，作为第二节，原各节顺延排序。
在修改后的宪法的第三章第二节“中国人民政治协商会议”中，明确它的法律地位、组织结构、委员产生和运作方式。
（二）新政协作为参议院角色的存在价值
现代政治文明告诉我们，每个公民的权利都是平等的，全国人民代表大会所代表的是整个国家的全体公民。所以，人民代表的名额应当对应选区选民数量相同的比率，而不能是这个地区多一些，那个地区少一点，否则就有失于宪法所规定的公民人人平等的原则。
这里以十届全国人大为例，来考察一下全国人大代表的名额与人口（选民人数资料缺乏，暂以人口数代）比率的情况。在下面的资料中，括号内为相应的人口总数和代表所占比率，比率为百万分之比数。以总人口数排序。
十届全国人大共有代表2985名（129533万，2.30）。其中：
1.河南省165名（9256万，1.78）
2.山东省180名（9079万，1.98）
3.广东省162名（8643万，1.87）
4.四川省147名（8329万，1.76）
5.江苏省156名（7468万，2.09）
6.河北省121名（6744万，1.79）
7.湖南省118名（6440万，1.83）
8.湖北省123名（6028万，2.04）
9.安徽省115名（5986万，1.92）
10.浙江省 89名（4677万，1.87）
11.辽宁省112名（4238万，2.64）
12.广西壮族自治区89名（4489万，1.98）
13.云南省91名（4288万，2.12）
14.江西省80名（4140万，1.93）
15.黑龙江省102名（3689万，2.76）
16.陕西省68名（3605万，1.88）
17.贵州省66名（3525万，1.87）
18.福建省63名（3471万，1.82）
19.山西省69名（3297，2.09）
20.重庆市62名（3090万，2.00）
21.吉林省67名（2728万，2.46）
22.甘肃省48名（2562万，1.87）
23.内蒙古自治区58名（2376万，2.44）
24.台湾省13名（2228万，0.53）
25.新疆维吾尔自治区60名（1925万，3.12）
26.上海市64名（1674万，3.82）
27.北京市59名（1382万，4.27）
28.天津市45名（1001万，4.50）
29.海南省19名（787万，2.41）
30.香港特别行政区36名（678万，5.31）
31.宁夏回族自治区19名（562万，3.38）
32.青海省21名（518万，4.05）
33.西藏自治区20名（262万，7.63）
34.澳门特别行政区12名（44万，27.27）
35.中国人民解放军268名（250万，107.2）
在这一组百万分之比率数中可以看到，大多数在2左右，但最低有0.53，比较高的有4点多的、7点多的，27点多的，最高的超过了100，太不平衡了！
这显然违背了每个公民权利平等的原则。但是，我们也应当看到，国家立法机关的组成，只考虑到总人口的代表性还是不够的。因为各省、自治区、直辖市和特别行政区的地理区域不同，人口的分布不同，有的地广人稀，有的地少人密，如果只考虑人口数量的代表性，那就会对人口少的地区很不利，人口较少地区公民的意愿就会很难在国家立法机关得到体现。例如，假定一律按百万分之二点三的比率确定各省、自治区、直辖市和特别行政区的全国人民代表名额，那么西藏自治区就只能有六名，澳门只能有一名，而人口众多的河南省可以选举产生二百一十二名，可以想象表决有关议案时，人口少的地区的利益完全可能被忽视。目前河南、山东、广东、四川、江苏、河北、湖南、湖北、安徽、浙江等十个省的人口之和为七亿二千六百五十万，占全国人口的百分之五十六；这十省的全国人大代表共有一千三百六十七名，占来自三十四个省、自治区、直辖市和特别行政区的全国人大代表总数二千七百一十七人（不包括军队代表）的百分之五十点三。这也就是说，在全国人大的表决中，人口最多的十个省将起到决定性作用，而其余二十四个省级地区的代表票数之和都无足轻重。
国家立法机关采用“一院制”，就像中国现在一样，只有人民代表大会，那要确保对每个公民的平等原则，就得牺牲对每个地区的平等原则；要确保对每个地区的平等原则，又会牺牲对每个公民的平等原则——这就是国家立法机关采用“一院制”的缺陷，尤其是对一个大国，这种缺陷就更为突出，更为明显，更加难以回避。
所以，在中国国家立法机关中需要由政协来担当参议院角色的第一个理由就是：在全国人民代表大会确保对公民的平等原则的同时，由全国政治协商会议来实现对每个地区的平等原则——无论地区大小和总人口及选民人数的多少，都选举相同名额的政协委员组成政协会议。这样，国家立法机关就既能充分代表全体公民的意志，又能全面关注各个省、自治区、直辖市和特别行政区的利益。
第二个理由是，国家立法机关设立参议院角色，可以增添立法过程的深思熟虑、严谨周详，减少因种种难以避免的片面性而作出草率、武断的决策。因为两个立法机构并列，法律案必须分别在两个机构听证、讨论。由于公民代表大会与政治协商会议的代表性有所不同，人员结构也有所不同，所以立法的考虑就会更全面，立法的过程就会更规范，法律的制订就会更严谨，国家在立法中出现失误的可能性就会进一步降低。
公民代表大会是代表全体公民行使国家权力的机关，负有立法与监督政府的重大责任，地位优越，权力巨大，如果没有制衡机制的存在，是十分有可能出现权力危机的，如借人民的名义实行专横，受民众盲目情绪驱使实行暴政，被野心家所操纵而图谋不轨等等。由于中国的党政分开的问题尚未解决，现在人民代表大会的作用也还没有充分发挥。随着党政分开问题的逐步解决，人民代表大会的权力必将充分地表现出来，出现国家立法机关权力滥用等危机的可能性也将随之增大。因此，在全面考虑立法机关改革问题时，对这种危机加以防范的必要性也就越来越突出了。
中国的议会由公民代表大会和政治协商会议以不同的方式组成两会，立法权力机构的自身分立，将形成相互的制衡，这显然有助于防止国家立法权力可能发生的危机。当然，阻碍错误决策的权力，也可能成为阻碍正确决策的权力。但是，为了国家和人民的长治久安，与其冒险徒增不良之法甚至是恶法，不如把立法的步伐略为放慢一些，通过健全可靠的制度来确保决策更加稳妥，更加符合公民利益，更加符合公共利益，更加符合国家利益。
要充分地发挥国家立法机关的作用，既保证权力的正当使用，又要防止权力越轨，出现不应有的危机，中国选择议会“两院制”式的两会是最为合理的；而我国本来就存在一个可以向参议院职能过渡的政治协商会议，则为这种合理性提供了可行性。
（三）新政协的组成及职责
我们在这里先借鉴一下国外“两院制”的经验。
美国国会由参议院和众议院组成，两院议员均由各州选民直接选举产生。参议员的年龄不能低于三十岁，具有九年以上的美国公民身份，当选时必须是选出州的居民。参议员共一百名，每州两名，任期六年，每两年改选三分之一。
除一般权限外，参众两院各拥有宪法规定的一些特殊权力。参议院的特殊权力为：批准总统与外国缔结的条约；批准总统提名或任命的高级官员；审核总统弹劾案；在副总统候选人中，若无人得过半票数，可以从得票最多的两人中选出一位副总统。
俄罗斯联邦会议由国家杜马（众议院）和联邦委员会（参议院）两院组成，每届任期四年。一九九五年以前，联邦委员会由选民直选产生，现在则是由八十九个联邦主体各派出两名代表，共一百七十八人组成。
德国议会由联邦参议院和联邦议院两院组成。联邦参议院有六十九名参议员，由各州政府选派产生。
法国议会由国民议会和参议院组成，参议院有三百二十一名议员，任期九年，每三年改选三分之一，参议员的年龄必须在三十五岁以上。
加拿大联邦议会由参议院和众议院组成。参议员一百零四名，由总理提名。担任参议员的一般是代表其政党和全国有影响的知名人士，如前内阁部长、省长、市长和具有经验的律师等。
英国议会由下议院（又称平民院）和上议院（又称贵族院）组成。上议院有六百六十九名议员，不是选举产生，一部分是执政党政府建议英女王授封的终身贵族，另一部分是世袭贵族。根据工党政府的改革计划，上议院中世袭贵族议员的数目已经大大减少。
日本国会由众议院和参议院组成。参议院议员有二百五十二名，任期六年，每三年改选一半，参议员年龄不得低于三十岁。
中国人民政治协商会议如果改革为国家立法机关中的参议院角色，需要考虑的因素有以下两个方面：
1.新政协委员的产生与任期
现在政协委员的产生，是所谓在各个不同的界别中协商决定。这样产生的政协委员的合法性存在问题。
第一，谁和谁协商？现在的说法当然是执政党与各界协商。实际上，这样协商的双方都有越俎代庖之嫌。执政党这方不用多说，大家都很明白。各界一方作何理解？首先，界有多大，谁能说得清。比如体育界，哪些公民是体育界的，或者说体育界涵盖多少公民，这完全是难以界定的。其次，连界的范围都无法确定的领域，谁又能作为界内公民的代表与他人协商呢？国家体育总局难道能就代表体育界吗？卫生部难道就能代表医学卫生界吗？国家体育总局和卫生部都是政府机构，由政府机构来选定监督政府机构的政协委员，不是很荒唐吗！
第二，界别和界域都是无法确定的概念，由这样的方式产生的政协委员，公民不知道他究竟代表谁，他也不知道自己究竟在代表哪些人的权利。所以，在中国今天的现实政治生活中，政协委员要么是个“玩票”的角色，要么就完全成了“花瓶”。
我建议，新政治协商会议由151名委员组成，政协委员可以从两个确定的范围内来产生。
一是全国每个省、自治区、直辖市、特别行政区由公民直接选举产生三名政协委员，现在全国有三十四个省级行政区划，于是就产生出一百零二名新政协委员。
担任新政协委员的资格要比人民代表严格，年龄不能低于三十五岁，学历不能低于大学本科，要具有十年以上中国公民的身份，并在当选地区常住五年以上，有比较突出的政治或经济或法律的专业素养。
二是由总统在全国范围内遴选四十九名新政协委员。这些委员的特点是，具有相当丰富的从政经历和从政经验，或具有相当深厚的政治和法律的学养，如已经卸任的国家总统、国务院总理、人大委员长、全国政协主席以及知名专家、学者、律师等等，年龄不低于四十五岁。
遴选的方法是，由总统向全国公民公布这部分政协委员候选人名单及相关资料，征求各方意见，三个月后由总统确定这部分政协委员名单，经全国民大批准后公布生效。
如果说，公民代表大会体现的是民众治国，那么新政治协商会议体现的就是精英治国。民众治国与精英治国的结合，将极大地有助于国家的发展和社会的稳定。这是近几百年来人类经历了多少血雨腥风才换来的宝贵经验啊！
因为新政治协商会议体现的是丰富的经验、高超的智能、长远的利益，所以新政协委员的任期应当比民大代表的任期长一些。可考虑每位新政协委员任期六年，两年更换三分之一，滚动更换，这样更能保持新政协工作的连续性和稳定性。
2.新政治协商会议的职责
第一步先赋予新的全国政协法律创制权和立法复议权。前者是新的全国政协可以直接创制法律案提交全国人大审议；后者是全国民大通过的法律议案必须由新的全国政协复议表决以过半数通过后，才能提交总统审批签署正式颁布。对于全国民大提出请求复议的法律案，新的全国政协若予否决，由全国民大进行修改通过后再次请求复议，全国政协如果再作第二次否决，须有三分之二以上多数才有效。
第二步，将原属于全国民大的一些权力交给新的全国政协行使，如批准总统与外国缔结的条约，批准总统提名或任命的与外交有关的高级官员，总统弹劾案的最后审核等。
第三步，通过若年的实践运作，尔后再对全国公民代表大会和新的政治协商会议这两个立法机关的权力作出进一步明确的划分，形成更为合理的国家立法机关的分权制衡与合作。