勾地制述评

　　勾地制是要求国土资源部门，按照国家有关规定制定本年度的土地供应计划，该计划经审批通过后，用地者可以根据自己的需要选择合适的土地。供应信息的透明将让土地在更为公平的市场竞争环境下进行交易。同时，公开土地供应信息后，买家竞争更有利于土地优化利用。勾地制全称为“土地出让预申请模式”，意指提前公示土地出让计划和出让地块的详细信息，接受开发商的预申请，以稳定土地市场供应预期。简言之， 勾地就是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明购买意向，并承诺愿意支付的土地价格。

　　一、制度起源

　　勾地制源于香港，香港的勾地制度始自亚洲金融危机之后。当时，受金融危机的冲击，香港的楼市泡沫破灭，楼市进入低迷时期，开发商停止购入土地，地价一泻千里，香港政府担心土地被“贱卖”，便暂停了“卖地”转而采用“勾地”制度，以避免在市场低潮期土地被贱卖，这是勾地在香港实行的最初目的。

　　香港的“勾地制”缘起于1997年，经历了亚洲金融风暴后，香港房地产市场受到重创，政府停止定时卖地，试图通过减少土地供应来刺激楼价。当时有舆论表示，停止卖地是帮发展商及不计风险追求暴利的炒民的举措。因此，最后香港政府推出了“勾地制”。

　　最近两年，由于香港土地供应屡创新低，住宅供应量下降，价格狂飙，香港各界正对“勾地制”进行反思，“勾地制”出现了新变数。

　　地产专家称，香港政府采用“勾地制”，政府便完成了从之前主动调控供应并参与发展到改由市场主导的转型。由于政府不公布心理价位，因此在交易过程中就可占据有利地位，也避免了可能出现的“流拍”。

　　“勾地制”的具体形式是：香港政府向市场提供一个“可供申请售卖土地表”，表内的土地是马上或在短期(未来1年)内可以供发展商建楼的熟地。公众可随时在政府地政署网站下载卖地详情及条件，但是政府没有定下售地时间表或要出售哪一幅地块，一切交由市场决定。有意申请“土地表”内土地的开发商可向地政总署提出愿意付出的最低价格及按金。若地政总署接纳，则该块土地便以公开拍卖形式出售。在实际操作中，不同开发商可能对同一地块不断“勾价”，最终勾到政府可公开拍卖的底价方可成功勾出。地块的实际成交价往往高于勾地价一截。

　　二、制度作用

　　勾地制度本质

　　勾地制度的本质是通过市场询价和成交的土地供应制度。如果勾地制度能够持之以恒和不断完善，土地供应将完全是市场变化导致的结果，并且反映了政府的调控意图，而且政府不是市场直接的、不必要的干预者。从其运行机制来看，如果开发商对房市预期不好，就会选择不做出勾地申请，这样就没有新的土地供应。随着土地供应减少，房地产价格相对稳定。反之，开发商看好房市，必会积极勾地和参与招拍挂，土地与房市供应增加，减少泡沫出现。

　　勾地制度下的土地市场供求关系会出现三种情况：一是市场需求大，勾地表中土地供不应求。这会导致地价上涨和房价上涨。而在这种情况下，政府必须面对如何处理前期地价飞涨形成泡沫和后期地价回落市场衰退的问题；二是市场供求平衡，出现了皆大欢喜的结局，这样勾地制度成为最成功的机制；三是供过于求，勾地表中土地被成功勾出很少。这种情况下，必须建立每年独立的评估机制，分析土地如何才能有健康、足够的供应，考虑是否将剩余土地放入下年的勾地表中，或者改变操作程序，例如地块分割变小、降低底价等。

　　勾地制度变迁是政府、大小开发商、民众博弈的过程。从香港政府的视角来看，希望勾地制度能起到稳定市场、调节供求和确保政府收入的双重作用。从房地产企业角度来看，大型企业和中小企业反映不一样。一般认为，由于政府在底价金额上订得偏高，而且勾出地皮亦未必被勾出的发展商夺得，故发展商对勾地的兴趣减低。而且中小房企积极性更小，因为中小型企业在勾地表制度下，即使成功勾地，也不等于最终在拍卖上胜出。他们可能只是白白付出了融资成本及资金安排，在成本压力下，甚至进行了错误投资。

　　勾地制度的成功运行需要：良好的制度环境，廉洁高效的政府，理性的房地产企业，市场信息的充分表达、有效的运作程序。

　　从制度环境来看，有完备的政策法律环境，有健全的法制和严密的监督机制，对政府的勾地行为进行监督，严防暗箱操作；政府廉洁高效，不从企业寻租和操纵市场，能够充分发布相应的市场供求信息、土地供应计划和勾地信息；从企业来看，应该是根据市场供求关系和风险分析作出合理的勾地决策；要求有完善的市场体系和金融体系，市场信息的充分表达，并且被相关各方接收。有效的运作程序，要求政府在制定年度勾地表前咨询开发商、专业人士，建立透明和制度化的咨询机制。事中严格按照法定程序办事，事后对勾地表进行评估，并且对存在的问题分析和提出新的对策。

　　目前香港官方和市场普遍认为勾地制度是体现了政府不直接干预房地产市场和通过土地供应管理来宏观调控的好制度。但是勾地制度本身有优点和缺点，因此政府方也在检讨以及企业也在建议如何进一步完善勾地制度，令其运作更加畅顺，增强中小房地产企业的生存空间。有地产界人士建议政府考虑引入“意向书”机制，对勾地表内土地成份重新检讨，亦可考虑重新推出一些曾经拒绝勾地申请的地皮，作定期拍卖；并加强透明度，使发展商明白应如何计算勾地价目。当然也有少数企业和学者建议恢复定期卖地制度，预防土地供应紧张和房价飞升的风险。例如恒生银行就在其《恒生经济月报》中，呼吁政府检讨勾地制度是否为地产市场发展带来预计以外的政策风险。

　　采用“勾地”方式可能是因此前二线城市出现“流拍”而未雨绸缪。据悉，2003年至2005年，深圳、南京、武汉相继出现土地“流拍”现象。专家表示，这种现象会导致土地供应大量减少，从而加大了房价上涨的空间和预期。而勾地制度则可能是规避流拍风险、让土地价格保持稳定的有效手段。

　　国土资源部则认为“勾地”是完善现行土地出让制度的一种努力。

　　三、勾地制度的内地化

　　2006年年初国土资源部明确发文称：有条件的地方，可以建立勾地制度。从2009年开始，上海、广州、深圳等城市开始陆续引进；各地的“勾地制度”版本不同，但其核心要旨在于政府与开发商事前沟通，“有市场”政府才会推出土地，避免流拍。

　　媒体赞扬者不在少数，勾地制度直接被冠上“平抑楼价”的美称，实际效果如何？

　　上海版本的“勾地”第一单，就产生了一个地王。2010年2月1日，外滩金融8-1地块凭借其92.2亿元的竞拍价，折合楼面价每平方米34148元，成为上海2009年以来总价、单价的双料地王。

　　对此，黄良升指出，内地政府采用香港的勾地制度，确实可以解决开发商盲目囤地的行为，但一旦实施不当，勾地制度很可能会成为一种名正言顺的利益寻租，土地部门将难免有从公益部门、宏观调控者的角色沦为经营个体的危险。

　　“香港还有廉政公署等机构做相应的监督，内地如果要效仿勾地制度，也应该建立相应的监督机构”，黄良升表示。

　　对招拍挂制度来说，勾地本身并不是一个本质的变化。中央政府出台勾地制度的原因在于：宏观调控后地价低迷；土地流拍现象严重；土地出让秩序混乱，各地政府招商引资对工业用地采取低地价批租方式出让。此外还有在勾地制度试点已经取得的经验。此前，广州和深圳借鉴了香港的勾地模式，建立了竞买申请预告制度。这种制度与香港的方式有所差别，它不需要确定发展商承诺购买土地的最低价，只需要表达购买意愿并交纳保证金。

　　从制度变迁的角度看，大陆引入香港勾地制度，要分析相应的制度环境、行为主体和行为动机、规则和主体的策略是否与勾地制度相融合。如果不具备，就必须进行相应的改革，创造相应的条件，使其成功运行，不断完善。

　　从中国大陆的制度环境看，大陆的基本法律对土地出让程序没有作出具体明确的规定，各地对于土地出让程序的规定又各有差别，这就造成各地出让程序不一，规范性不强，程序效力减损。大陆的土地出让制度无法从根源上遏制政府贱卖土地，低地价是地方政府招商引资策略中重要的组成部分。在现实中也经常出现开发商利用法律的漏洞贿赂政府、廉价攫取土地资产的情形。大陆土地拍卖、招标出让的比例还较小，协议出让缺乏制度规范，市场公开程度较低，并且对于批出土地的监管还不严格、有力和到位。

　　从行为主体和行为动机来看，参与的主体有政府和开发商，还有代表市场需求的民众。中央政府和地方政府的利益不完全一致，行为动机也不一样。中央政府要调控房地产市场，保持价格稳定，满足民众的住房需要，规范土地交易程序和获得土地收益。地方政府的动机在于发展地方经济和获得土地收入。开发商的行为动机主要是获利。民众的动机比较单纯，有房户要求房价不会下跌导致资产贬值，无房户和住房不足户要求购买或租赁可支付的住房。而这些不同行为主体的动机存在冲突的可能。

　　从规则来看，制度构成由正式约束、非正式约束和实施机制组成。勾地制度是一种正式约束，可以移植，还需要与现有的非正式约束相容才能发挥作用。我国存在中央政府和地方政府、地方政府和具体经手部门人员之间的多重委托代理关系。如果法律监管不严和勾地程序不规范，地方政府和具体经手人员受到政绩和经济利益的双重激励，就可能会谋取私利。

　　从参与者的策略来看，中央政府是用政治、经济、法律和行政手段来调控房地产市场和约束各行为主体。地方政府为了谋取最大的土地收入，会采取地价上涨策略，成为不变的赢家。开发商的策略主要是通过市场竞争市价拿地，也有些开发商通过行贿等手段，不当手段获取土地。后者从理论上会得到法律制裁和有效监督，但实际上很多地方法律制裁不严和监管不力。

　　因此，从新制度经济学的角度来看，中国大陆与香港的制度环境、行为主体和行为动机、行为策略和规则不完全一样，实行勾地制度不一定能得到皆大欢喜的结局。

　　综上所述，目前香港官方和市场普遍认为勾地制度是体现了政府不直接干预房地产市场和通过土地供应管理来宏观调控的好制度。但是勾地制度本身有优点和缺点，在制度运行中也出现了一些问题，需要在程序上加以调整。中国大陆与香港的制度环境、行为主体和行为动机、行为策略和规则不完全一样，实行勾地制度必须进行相应的改革，进一步完善我国的土地出让制度，加强法律规制和监督机制，进一步规范招标、拍卖和挂牌出让土地的方式，加强勾地制度设计和程序设计，总结地方勾地制度经验，加强土地出让后的监督管理，创造相应的条件，使其成功运行，不断完善。

　　国土资源部土地利用司负责人透露，从2006年7月1日起，中国内地出让制度将出现重大变革，除了“招、拍、挂”外，勾地制度也将成为土地出让的一种重要方式。

　　中国地方国土厅局陆续接到了来自国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》征求意见稿，其中出现了“勾地”这一概念。据国土资源部的解释，所谓“勾地”是指单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出“勾地”申请，并承诺愿意支付的土地价格。

　　市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出“勾地”申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。

　　四、制度影响

　　政府实施“勾地”制度后，对于出价并未达到政府评估价格的土地，政府可选择“不出让”。如果地产商“勾地”成功，随之进入“招拍挂”阶段，如有人竞价，出价高者将得到土地；若无人竞价，按规定“勾地”成功者“必须以不得低于其承诺的土地价格”买入。这样，政府可以规避土地出让时面临的“流拍”风险。也有分析人士担心实施“勾地”可能对中小地产商产生较大的影响。

　　国土资源部则认为“勾地”是完善现行土地出让制度的一种努力。“勾地”是从香港引进的一种土地出让方式。受亚洲金融危机的冲击，香港高涨的楼市泡沫破灭，楼市进入低迷时期，房企开始停止购入土地，地价一泻千里，香港政府担心土地被“贱卖”而采用“勾地”制度。

　　五、制度评价

　　勾地制度能否解决土地流拍

　　2006年年初国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(征求意见稿)》，其中提到了一种新的土地出让方式“勾地”。规范中第5.4款这样规定：有条件的地方，可以建立勾地制度。单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。

　　对于国土资源部出台的勾地政策，很多业内人士认为是为了解决一些地区土地大量流拍的现象，尤其像流拍现象比较严重的深圳、武汉、南京等地。因为实行“勾地”政策后，由于勾地成功者“必须以不得低于其承诺的土地价格”买入，这使得政府可以防止土地贱买或是流拍情况的产生。

　　但是，就国内土地市场情况进行深入分析，地价狂泻的现象并不存在，政府还不至于使用不得已而为之的应急之举——“勾地”。勾地制度的实施与其说是防止流拍现象的发生，不如说对尚不完善的土地出让政策进行“堵漏”。

　　况且，在一些地区出现的流拍现象，很大程度上是由于土地出让政策的不完善造成的。如土地供给不符合需求、出让地块的区位条件差、出让地块的用途不符合当前市场的要求等。这是政府在出让土地之前没有真正了解市场的需求状况所造成的。

　　香港土地拍卖的流程：

　　1、每年年初香港地政总署进行前期市场调研，了解开发商和房地产市场的土地需求情况；

　　2、地政总署根据开发商和市场的需求，结合政府意识制定年度土地出让的勾地表，并公示勾地表的所有土地；

　　3、开发商对有需求的土地进行勾地；

　　4、政府提前一个月对成功勾出的土地进行拍卖公示；

　　5、土地拍卖，以勾地者最初勾地价为底价，价高者得；

　　6、如无应价者，土地由勾地者以最初勾地价成交；

　　7、土地购入者签署土地使用合同，办理相关手续。

　　从流程中可以看出，基本程序是市场调研→制订勾地表→勾地→公示→拍卖，这一过程显著特点是信息来源的充分性、供地计划的针对性和信息的对称性，在此程序下，在土地出让计划之前就进行市场调研，充分了解市场信息，这样制定出来的土地供应计划就可以满足市场需求，保证了拍卖的成功率。同时，勾地政策也使开发商有充分的时间进行决策，信息的透明也使开发商有准确的资讯进行决策。

　　而目前国内施行的拍卖流程缺乏市场调研的环节，通常是由当地国土部门制定土地年度供应计划，土地交易中心统筹年度供应计划并排定出让时间表。在这一过程中，缺乏市场调研，导致供地计划并不能准确反应市场需求，即不能达成最大程度上的“有效供地”。而在此程序中加入勾地环节，由于勾地客体仍然不变，只不过是把市场需求反应前置，从而政府可以规避后期拍卖时“流拍”的风险，但是仍不能达成提高有效供地率、满足市场需要的目的，以致土地年度供应计划中相当一部分土地“虚置”。所以，施行勾地制度对于土地流拍是治标不治本，而真正完善土地出让制度，还有很长的路要走。

　　然而，勾地制度在一定程度上提供了一条了解市场需求状况的途径，通过对勾地情况的分析，可以根据这些市场信息修正供地计划，从而更有效地满足市场需求。

　　勾地制度的实施除了上面的积极作用外，还可以克服土地拍卖过程中一些显而易见的弊端，如开发商对被拍卖土地的信息了解时间比较短，虽然每年年初政府都会公布年度土地供应计划，但仅仅停留在公示土地总量上，出让的具体地块只有在该地块拍卖前才得以知晓。由于房地产业的高风险性，在没有充分了解土地信息的条件下，开发商不敢贸然竞拍。勾地政策的实施可以使土地供应信息更透明，政府在土地拍卖过程中给予开发商仔细调查、充分研究、细致规划的时间，让买家明白该块土地的价值。

　　勾地制度的目的在于完善中国的土地出让制度，而不仅仅是防止土地流拍这么简单，但是完善土地出让制度是一项系统工程，决不是仅仅依靠勾地这种单一措施能够达到的。

　　勾地制度是否破坏了市场规则

　　勾地制度的另一个问题是：政府对勾地价格的干预是否有悖于市场规则，也就是说，开发商要进行勾地首先要给地块出价，只有在开发商所出的价格达到政府的要求时，勾地才有可能成功，否则政府将拒绝开发商的勾地请求。在香港，政府要求的勾地价格是不公开的，政府对土地价格的调整也是不透明的，这使开发商在考虑勾地价格时无从下手。

　　在成熟市场经济的条件下，市场规律应该是资源性产品定价的主要因素，根据供求关系的变化，地价可以涨，也可以跌，只要符合市场规律即可。但在勾地制度下，政府有权选择在地价下跌的时候不卖，无形中扭曲了市场规律。因为如果开发商出的底价达不到政府的预期，政府便有权阻止土地推出拍卖，达到托市的目的。而当地价上升时，土地便有可能被开发商勾出。这样一来，无论地价上涨还是下跌，政府总能成为不变的赢家。所以，在勾地制度之下，价格形成机制是扭曲的，是与市场规则相斥的。因此，业界普片对勾地促使地价上涨都很担心，勾地制度被解读为“只许地涨，不许地跌”。

　　这种担心的原因是由于一些地方政府前几年“以地生财”的种种作为，这使人们普遍对将市场管理者与市场主体之一形于一身的政府的不信任。由于我国土地市场规则体系滞后，政府行为一时还不适应市场，往往对于市场的变化不能及时采取对策，则导致其在可观利益的诱惑下产生行为偏轨。一方面，政府沿用计划经济手段，习惯性地施行随意干预市场的行政行为，不愿丢掉权力寻租的机会和空间；另一方面，某些土地需求者利用政府中某些权利寻租人的上述弱点，采取金钱、人情及其它攻势，以较小的代价攫取较大的利益。所以，在这种情况下，勾地政策一出台，各方议论纷纷就在所难免了。

　　如果单纯就勾地这种方式本身来说，的确是破坏市场规则的，其形成的价格并不是市场的真正反映。但笔者认为，只要采取一些措施，勾地制度是会发挥其积极作用的。勾地制度执行的过程中，最主要的问题就是要防止信息不对称的情况发生，在市场经济规则下，买方和卖方信息对称时市场才是有效率的，双方才能站在公平的位置上议价，能够在需求与供应之间找到一个合理的平衡点。政府不能在没有进行市场调研的情况下来制订勾地表上每块土地的底价，这样的价格形成机制是与市场规则相斥的。所以，政府制订勾地表上每块土地底价的过程应该是经过充分调查论证且公开透明的，应不给权力寻租以机会。假如开发商通过某些手段获取政府勾地的底价，在竞争中掌握主动权，占据优势位置，这不仅不利于公平竞争，而且更有可能加剧腐败。因此，政府制订低价的方式以及发布的方式应有所改进。

　　此外，对于卖方来讲，确定勾地价格时可以在基准地价的基础上对出让地块的价格做出调整，使土地价格符合市场的运行规律。国土资源部2005年出台了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，这一政策的目的是解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题，也为政府制定勾地的底价提供了新的依据。

　　因此，勾地制度作为一种“舶来品”，如何采取措施完善其运行过程，使之更适合中国的国情需要认真进行研究。还应严防这一新制度为权利寻租提供新的空间，不断完善规则体系，使之能真正达到施行它的最初目的。