近日，审计署公布了中国政府的负债情况，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元。

　　地方债总规模比起此前人们的猜测，少了许多，看来地方债务危机还不是人们想象中的那么严重。正如有篇文章所说，中国地方债的根本问题不在于规模，而在于借债的方式。

　　说到地方政府的债务，也可以回头看看早期中国的地方债，了解一下地方债是如何从无到有发展起来的，其得失成败的经验和教训，也可以作为今天的参考借鉴。

　　中国历史上并无公债（地方债属于公债）一说。虽然“债台高筑”这个词来自周朝的周赧王，但是周赧王的债务，应该看作是国王的私债，并非公债。自从周赧王债台高筑贻笑后世之后，两千多年时间内，国王或者皇帝，都会谈债色变，深以周赧王为戒，从不会低三下四去去举债。原因非常简单。因为中国的国王或者皇帝富有四海，“溥天之下，莫非王土”，所有的财富财产理论上都是属于国王或者皇帝的，虽然有时候他实行藏富于民的政策，但只要需要，他随时都可以拿走，根本没有“借”的道理。再说，即使承认老百姓也有自己的私有财产，但借债是一种平等签约的行为，而中国历史上皇帝和代表皇帝的政府高高在上，发号施令，臣民只有遵行的义务，哪来平等签约的道理？堂堂君主向臣民借债，反过来成为臣民的债务人，臣民反而成为债主，这种状况从中国历史三纲五常的等级秩序来说，是大逆不道，不可想象的。更何况，中国历史上的国王或皇帝向老百姓征税十分方便，并不存在什么障碍；征税之外，也可以强迫老百姓捐输，强迫商人报效。总之，借钱是万万行不得的。

　　太平天国内乱，尤其甲午战争后，军费与赔款支出甚巨，满清财政吃紧，朝廷不得不放下身段，大肆举借外债。从高高在上的朝廷的角度考虑，借外债是可以接受的。因为到那时候，大清已经大体上接受了列国与大清平等的现实，向平等的列国借钱不丢人；但是，朝廷向自己的臣民举借内债，仍然有观念上思想上和面子上的障碍。朝廷这样想，大清的地方政府当然也这样想。虽然晚清时期地方已经争取到很多财政自主权，但是，向老百姓借债这事地方政府也不敢贸然尝试。堂堂官府怎么向自己治下的老百姓借钱呢？代表皇帝的堂堂的地方政府，怎么能够成为自己统治的老百姓的债务人，向他们负责呢？

　　当然，形势比人强。在财政极为困难，到处需要开销的时期，能够弄到钱总是第一要紧的，面子问题，也就可以不那么重要了。清末新政时期，两广总督岑春煊就提出“息借民款”而不是强迫要老百姓捐纳，报效。而担任直隶总督的袁世凯，则真的向举借内债，成为中国历史第一个搞地方债的地方大员。

　　袁世凯担任直隶总督时，与1905年举借直隶公债。他自以为以其呼风唤雨的个人魅力，应该“一呼而集”，但根本没有借到原打算480万两的数额。借不到怎么办呢？第一就是老套套，向各县摊派强借，第二是偷偷地向日本借款，终于把他需要的数额完成了。他得到了他打算的480万两的借款，大肆宣扬，成为他的显赫政绩，引起众多的赞颂和效仿。

　　但袁世凯的公债受到梁启超的嘲笑，梁启超把袁世凯公债揶揄为“袁世凯式公债”。梁启超认为，袁世凯的直隶公债不合世界公债的惯例。第一，世界上对内发行的公债都以政府信用做担保，不必另设担保财源，但袁世凯的公债则指定以盐利等做担保。这倒也不是由于袁世凯的糊涂，实在是因为满清政府信用不彰，老百姓并不信任，袁世凯只有另设担保财源，方可取信于民。这是不得已的举措。此后民国时期的公债，都有财源担保，属于中国特色的公债。第二，对于监督问题，袁世凯的公债条件申明，持债票5万两以上者，准其每年十二月初一日赴官钱总局调查存付之作保项款，或约各票主凑成5万两公举一人前往调查。这一条也受到梁启超的嘲笑，认为根本无法监督制约。梁启超质问道：“人民安得有一人而持5万两之债票者？又谁有此闲情，到处访问约会凑齐5万两而往调查者？即若有之，官吏之所以箝其口者，其患无术？”梁启超的质问是有道理的。当然，念及袁世凯的直隶公债是中国历史上第一次地方政府面向老百姓举债，其能够考虑到监督调查，已属不易，毕竟比起无偿的报效或强迫的捐纳，有进步。

　　虽然袁世凯式公债受人诟病，但它开启了中国地方政府举债的先河。地方政府举债一时成为时尚，各地趋之若鹜。到了民国，地方政府举债已经成为弥补财政收入不足的重要手段了。其中有得有失，结果不可一概而论。

　　浙江省是民国初年举借公债较为繁多的省份。1911年10月辛亥革命浙江光复时，一切税收在改朝换代中无形中停顿下来，而军政费用亟须发放，军政府于是发行“维持市面公债100万元”，公债票投放后，据说认购踊跃，“风行市上，一无滞碍”。但区区100万元公债并不能解决财政急需，军政府又筹议发行500万元，定名为“爱国公债”，由浙江省军政府负偿还之责，以浙西盐课厘金作为担保。1916年以后，浙江省收入受减赋和天灾等影响，历年亏欠很多，财政周转困难。浙江省多次举行定期借款以弥补收入之不足，债务如滚雪球一样越滚越大，到1926年，积欠达上千万元。

　　按照世界公债的惯例，公债筹集的资金主要用于基本建设或战争支出。政府经常性支出，应该以税收保证而不能借款方式筹集。北洋政府时期浙江省的地方公债，突出的问题是以临时性的借款应付经常性的支出，犯了公债的大忌。在税收等收入无法保证的情况下，长期以借款方式应付经常性支出，当然只能穷于应付，寅吃卯粮。

　　南京政府建立后，浙江省仍然通过发行公债筹集资金，不同的是，有些公债是用于经济建设的。此时的一应公债，都指定特定收入作为偿债基金。为了基金的安全，特设保管委员会保管。如1928年发行的公路公债保管委员会由省城银钱两业推出代表8人组成，凡基金提用时，非有委员5人以上盖章不得支用。1929年发行的还本付息基金，其保管委员会由浙江省政府派员2 人，审计部派员1人、铁道部派员一人、建设委员会派员1人、杭州银行公会推举2 人、杭州总商会推荐2人组成，共同保管监督基金的使用。

　　1934年，浙江省地方负债达7850万元，约等于五年多全省税收的总和。当时各种捐税已经完全指充公债或借款抵押品，每年省地方收入可以支配用作普通政费的只有200万元左右，省库存只有80余万元。财政危机一触即发。政府决定统一整理省债。所谓整理，无非是将所有公债借款，分别归类，延长偿还期限，减轻利率，还债基金统一拨付。这样可以腾出部分收入，以供普通政费之用。这实际上是一种债务违约，损及债权人的利益。财政厅长程远帆有所忌惮，不敢将计划提出。当时正值国民政府财政部统一整理中央公债，程远帆遂援引中央政策，建议省政府向财政部请求核准。财政部长孔祥熙拒绝批准。程远帆以他的财政厅长能否当下去完全在此一举，缠住孔祥熙不放，一面向国民党中央的浙籍要人活动，请求协助。并分头向金融界巨头多方疏通，表示此次公债万一整理不成，势将造成停付本息。这实际上是以拒绝偿还相威胁了。各行庄权衡利害，只好勉强同意。在商得债权人同意的条件下，获得国民政府财政部的允许。此次整理公债，使浙江省财政度过严重危机，转危为安，但却牺牲了债权人的一部分利益。当然，如果债权人拒绝同意整理，可能真的面临停付本息的后果，损失将会更大。

　　事实上，民国时期的地方债中，也并非都像浙江省这样险象环生，上海的公债发行就有骄人的业绩。

　　晚清、北洋政府和国民政府时期，上海分别发行过三次公债，总起来是发行过九次公债。上海的公债主要用于市政建设，而不是弥补地方财政赤字以及地方军政费用。这是上海公债与其他地方债非常大的区别。近代上海公债的用途，除了1910年和1912年发行的公债主要用于政费支出外，其余7次都用于支持城市的基础设施建设，恢复战争破坏的公共工程如道路、桥梁、公众体育场、博物院、图书馆、医院和屠宰场等。这属于典型的建设公债。

　　上海地方债的发行额度适当，担保确实，债信良好。如1934年市政公债，不仅委托国债基金管理委员会代为保管基金，而且还以上海市财政局局长、工务局局长、教育局局长、国债基金保管委员、承销人代表、市临时参议员、上海市银行业同业公会代表组成监督委员会，并以财政局局长为主席委员，监督公债的用途。此次公债认购十分活跃，本来预定发行350万元，但发行的第一天，从上午十点到中午十二点的两个小时中，认购数即达到2000余万元，最终认购数超过定额6倍之多，为历来公债发行所罕见，创中国证券界纪录。

　　上海市政公债佳绩，实际上主要来自外商发行和挂牌上市这个因素。这虽然让国人尴尬，但毕竟西方人从事公债业务已有数百年历史，积累了相当的经验，有一套行之有效的办法。这是初涉公债市场的华商所不具备的。

　　上海市政债多是外商承办。当时中央政府的公债主要在上海发行，华商银钱业全力承销中央公债，已经无力承销地方公债；再加上中央公债债信不佳，华商对于地方债更是缺乏信心，无心介入。上海市政公债无奈只好选择外商安利洋行。这种无奈反而成全了上海市政债的佳绩。当时内债由外商承销者十分罕见，上海由外商承销公债，开创了利用外资的一种新形式，而且维护了市政公债的债信。

　　20世纪30年代上海有两个证券交易所,一个是以远东在华外商企业股票、债券和租界当局发行债券为交易主体的资本市场西商众业公所，另一个是以交易中国政府公债为主体的财政市场上海华商证券交易所。1932年复兴公债发行后，上海市政府即选择了将其在西商众业公所迅速上市交易。由于债信良好，担保确实，在市场运行表现甚佳。每百元市价最高达到108元，最低也在99元，大多在104-106元之间。洋行的介入与市政公债在西商众业公所中的不俗表现，不仅增强了人们对市政公债的信心，也促使人们积极努力地参与认购。如此一来，上海地方公债虽然仍属折扣发行，但其折扣的比例同中央政府公债的比例相比并不算大，都在八折以上，以较低的贴现率实现了相当不错的发行成效。

　　中国地方政府正是举债，到现在也已经有一百来年的历史。地方公债，一方面给地方基本建设提供资金，造福地方人民。另一方面，有些地方政府也以借债维持经常性支出，债务成为无源之水，不断积累，终于造成债务失控，危害地方。

　　中共建政后一直禁止地方发债，长时期内地方政府举债以弥补财政收入不足的冲动得到遏制。但是，在中央和地方财权事权不对等形成的支出压力下，在地方官员政绩的驱动下，地方政府仍然绕过法律的禁区，举借了大量的债务。这种不规范的举债方式下积累的巨额债务，虽然也一定程度上造福了地方人民，但由于其不规范，不透明，遮遮掩掩，偷偷摸摸，责任不清，支出不明，监督缺如，制约乏力，形成债务风险。从历史上看，地方债务不是不能有，关键是如何规范，透明，负责，可监督。晚清民国的地方债的探索，对于规范今天的地方债，有一定的借鉴意义。