民治社会简论
陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
0、政治共识是形成秩序的基础；
1、民治社会的标志与条件；
2、政治合法性：良好政治秩序的基础；
3、民治社会的契约与效率
4、传统统治的基本特征；
5、理想的民治模式特征和原则
0、政治共识是形成秩序的基础
在社会秩序中，政治秩序或许是人们最为关注、并且对人们的经济利益和其他利益影响最大而其演进难度亦最大、当然也是最受人们质疑的社会秩序。政治秩序是一定时段、一定地域中人们依据基本的政治共识与法律制度展开政治实践的一种状态。它包括三个方面：
（1）政治秩序是一种政治生活状态，用来描述政治生活的有序性、稳定性以及连续性。作为一个状态描述，它描述的是一个界于两个极端状态——无政府和集权专制之间的社会状态，其中能够为大多数人所接受的则是民主法治社会，是大多数人的理想。相比较而言，从无政府状态向民治社会过渡要比从集权专制向民治社会过渡容易些。我将在下文中讨论：集权专制实际上是最容易走向邪恶的统治，要让全能的、万能的统治者放弃权力和既得利益无异于与虎谋皮。因此，统治者和既得利益常常谋求的是所谓“巩固和提高”，而不是真正的改革和改变。
（2）政治秩序的核心是政治合法性或政治共识的存在。任何一种制度，它的存在与运行都必须有一个基本前提，那就是政治共识的存在。所谓政治共识指的是人们对社会中公民的基本权利和政治制度的一种普遍的认识与看法。政治共识消失，意味着人们的政治观念发生冲突，政治秩序陷于混乱。当人们对一种既定的政治体系具有基本相同的看法时，人们便会去维护它，这样做能够降低政治体系的维护成本和自身运行成本。政治共识的内容包括多个层次和方面。一个政治共同体的人们可能在某个层次或方面上存在政治共识，但在另一个层次或方面上又不存在共识。当一个社会在共同体方面不能达成基本政治共识时，政治共同体的存在便受到了威胁，社会内部各种力量可能会围绕着政治共同体的边界问题展开斗争，从而引发民族分裂、群体分裂，甚至内战等，进而导致国家分裂。
（3）政治秩序意味着有效的政治治理。这里治理既包括传统意义的政治统治行为，也包括实现经济社会发展目标的社会管理行动。一个稳定的政治秩序，意味着政府治理的有效性，不管它是凭借传统的暴力统治，还是借助于现代的社会管理手段。如果缺乏效率，或者经济发展的成果被少数人所窃取，大多数人不能分享到经济发展的好处，那么，这样的政府治理不仅是无效的，甚至是反动的。
1、民治社会的标志与条件
民治社会指的是一种政治秩序处于有序、稳定和连续状态之中的情形，即传统中人们常指的人类的理想社会。这样的社会应该具备二个基本标志：一是存在着稳定的政治共识，并可以调节人们的政治行为；二是政治体系良性运转，如周期、公开、透明的选举等。稳定的政治共识在社会意识形态上表现为政治秩序的合法性，而政治体系的运转则是依靠常规治理来实现的。
虽然不同的社会形态都有其独特的民治性（关于民治性，我们可以简单地理解为“民主法治”，我将在下文中详细讨论），而在当代社会经济条件下，民主法治社会应该具备四个条件：
（1）具有普遍的宽容与理性妥协的精神。现代社会是一个利益多元化的社会，因而也必然是一个冲突频度大为增加的社会。如果利益冲突方坚持不肯妥协，非要与对方你死我活方肯罢休，这将对社会秩序造成破坏性的后果。而民治社会要求利益各方尽可能理性地思考合作的后果。如果对立双方都坚持认为自己是绝对正确和绝对合理的，并认为对方是绝对错误和不合理的，那么，合作就无法达成。因此，在民治社会里，人们应该抱有一种理性的态度，在承认对方利益的基础上做出合理让步，使双方各自的要求得到部分满足，从而解决冲突，形成文明秩序。所以，宽容而理性地妥协是民治社会中公民应当具备的基本精神。
（2）实现高度的政治制度化。稳定性是民治社会的一个重要特点，实现稳定性就需要有一种解决利益冲突的稳定机制。所谓制度，是指那些规范人类偏好及选择行为的各种规则的总和，它包括法律、规章以及政策等等。一种制度能否成为一整套固定的社会行为模式，就看这种制度是如何形成的，如果制度的形成是由公民直接自主制定的（一般在比较小的社区），或者是由他们自由选择的代表而不是由指定的所谓代表通过协商、反复的讨价还价后形成的，那么这种制度体系足以成为全社会的行为模式。制度的功能在于规范行为，形成稳定的秩序。一个良好的社会，就是高度制度化的社会，人们尊重制度、完善制度，依靠制度获得或者保护自己的应当利益。
（3）存在有效的协商机制。有效的协商（或者说讨价还价）机制有助于在合理的秩序范围内促成合作。协商机制的存在，意味着一个社会普遍合作的可能性。而一个好的社会，绝不会是一个充满斗争和冲突的社会，而是一个和平共处、社会成员广泛合作的社会。
（4）具有一个高效、廉洁的政府。政府是建立在政治共识之上的执行公民意愿的组织，仅仅是获得公民授权并且依法行事的办事组织，而绝非执行所谓“国家意志”的组织。国家意志是集权专制者臆造的、为烂用权力辩护的概念。一个高效而廉洁的政府能够将人们稳定的政治共识付诸实现。从经济管理上看，它可以使国家经济发展保持一个良好的势头；从社会管理上看，它还可以有效缓解和抑制由于社会发展变化所带来的社会问题，是有效防范政治秩序混乱的重要环节。
以上我们讨论了民治社会的政治秩序，重点分析了民治社会的基本条件。一般地，一种良好的社会，一定是一个治理有方的社会；而一个治理有方的社会，必然建立在具有高度政治合法性的基础之上。所以，政治合法性可以说是政治秩序的基础，也可以说是一个民治社会的前提条件。
2、政治合法性：良好政治秩序的基础
政治合法性，就是指政府基于被民众认可的原则基础上实施统治的正统性或正当性。它关系到一个政权的统治能不能为广大民众所认可，关系到一个国家能不能建立长治久安的秩序。对于现代社会来说，执政合法性首先来自于定期的选举和公民的定期授权。
政治合法性包括三个基本的方面：（1）政治正义观：即观念合法性，自由、客观、公正、平等、相对而非绝对是人们在政治实践中所形成的关于政治的基本信念体系，也就是说，存在着一套普遍的社会价值体系，它反映了人们对什么样的政治安排才是公平合理的问题的认识。一个政权，如果其行为能够符合社会大多数人的政治正义观，那么，该政权就具有了政治合法性。如保障公民人权、维护公民财产安全、以自由为动力、以分权为基础、以民主为形式、以法治为保障等；（2）政治制度基础：即制度合法性。政治正义观是政治合法性的最根本的基础，它是人们评价政治体系的标准。如果现存的政治制度不符合政治正义观，那么它将丧失其政治合法性，反之，如果它符合政治正义观的要求，它就能够获得政治合法性。在当代社会，宪政构成政治合法性的制度基础。如权力分设、公民自治、言论自由、公开选举等。如果我们不能正视这些问题、不敢面对实质性的制约权力、保护公民权利的宪政问题，那就等于自动放弃了制度合法性；（3）政治合法性在效率上的体现又称为“政绩合法性”。政府的绩效，它指政治权力的实际作为和表现，是指政治体系对社会进行治理的实际业绩。从本质上讲，政绩合法性就是强调权力与责任的匹配（参阅陈敏昭《现代民主政治浅说》的第八部分“责任是现代政治的基本要求”）。
3、民治社会的契约与效率
治理是以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的综合性的政治行动。它包括如下三个方面：（1）治理的目的是维护政治秩序；（2）治理具有公共性，其对象是公共事务；（3）治理是一种综合性的政治行动。
民治即人民的自我治理、自治、法律至上、依法治国等，它既是社会治理的过程，也是人类追求的理想目标之一。在中国，最早提出民治思想的是孙中山先生，他在二十世纪初期提出了“三民主义”作为辛亥革命的指导思想，在政治理念上也实现了由传统的民本思想向近代民主主义的飞跃。中华民国建立后，他主张团结全国人民，“建设一世界上最富强最快乐之国家为民所有、为民所治、为民所享者。”
在现代，人们对民治并没有一致认可的理论主张与实践模式，总体上而言，民治在精神上仍有相统一之处，这种精神就是契约观念和效率精神。
（1）契约观念。契约观念是说，政府在治理过程中不是以一个权威的身份参与治理，而是与其他团体、公民平等的身份去参与协商合作，共同治理。契约观念包含四个原则：首要是自愿原则。契约观念的首要条件就是自愿，它是人们缔约的起点。这一观念应用于治理之中，则具有两个扩展性的含义：一是治理主体参与的平等性；二是对自愿原则的坚持还意味着政府的有限性。在治理中，自愿原则指明，他人拥有的正当权利就构成了你运用权力的外部限制，你必须征得别人的同意，才能使用别人的资源。从这个意义上讲，国家没有进行强制性干预的任何权利。其二是多数同意原则。契约是一种达成一致同意的行为，运用到治理中去，就要求行动的各方对于行动要达成共识。多数同意是行动的一个重要因素，对于自愿的合作来说，没有一种共同的先在承诺是不可想象的。而且在契约论看来，一种公正的规则必须是多数同意的。布坎南认为，在确立各种规则时，必须要征得参与者的同意，所谓“同意限定公正”。当然，在执行多数人的决定的同时，一定要有切实的措施保护少数人的正当利益。其三是责任性原则。在契约中，当事人对自己所做的承诺都担有义务。责任意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明民治的程度越高。其四是公开性原则。美国的约翰·罗尔斯先生在《社会正义论》中讲：“强调政治原则的公开性正是契约论的特点”（《社会正义论》，何怀宏、何仓钢、廖申白等翻译，中国社会科学出版社出版，1988年）。公开性指每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，这些政治信息必须能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。公开透明性愈高，民治的程度也愈高。
（2）效率精神。经济学家常用两种方法解释“效率”。一种是从生产角度解释效率，即生产效率，指生产者特定时期拥有的所有资源——土地、劳动、资本、信息在生产中得到了充分利用，用一定的生产资料生产出最大价值的产品，这种从生产角度的效率体现在管理过程中就是管理效率。民治提倡有效率的治理，它对效率的强调则不局限于管理效率，同时还关注制度本身的效率。具体讲，效率有三方面的内涵：第一，管理效率。即指管理的成本与效果的比较。在政策执行方面，管理效率有两方面的基本意义，一方面是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；另一方面是最大限度地降低管理成本。民治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。民治程度越高，管理的有效性也就越高。第二，制度效率。是将两种不同的制度进行比较，分析这两种制度对于经济、社会的影响。管理效率主要关注在既定制度模式下，特定管理行为的成本与收益分析。而制度效率则是将两种不同的制度进行比较，分析这两种制度对于经济、社会的影响。第三，及时的定期的回馈。回馈是责任性在效率问题上的体现。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答公民的质询与问题。回应性越大，民治的程度也就越高。
4、传统统治的基本特征
传统的集权专制的统治模式有四个明显的基本特征：第一，政治色彩浓厚。在古代社会，政治、行政二者合一，以统治为核心理念的政治管理行为是作为政治的附属行为，公共性尚未得到充分自觉。此时的治理基本上是为统治者本身的利益服务，而很少具有公共利益的色彩。
第二，权力神授和由上而下逐级授权。在奴隶社会和封建社会，权力神授大行其道，最高统治者——国王或皇帝被认为是神在人间的代表，政府权力来源于神，下级的权力来源于上级统治者。权力的拥有者和行使者在欺压愚弄人民的同时，居高临下地统治着人民，防止人民起来反抗。
第三，政府是全能的，其职能是吃、喝、拉、撒，婚、丧、嫁、娶，包罗万象，无所不能、无所不管。在古代社会，国家与社会领域的界限是模糊的，国家和社会高度融合。国家可以随时侵入社会，但社会力量对于政府的参与也往往缺乏制度化的渠道。国家与社会的界限不明导致国家权力的分化程度也比较低，立法权、司法权、行政权统揽于政府。政府职能一方面非常广泛，另一方面专业化程度又非常低，这使得治理的效率非常低下。
第四，治理方法单一。在奴隶社会和封建社会，以统治为核心理念的治理主要运用酷刑和虚无缥缈的道德礼仪宣传教化的手段。统治者一方面用残酷的刑罚威慑民众，另一方面用教化的手段如宗教或宗教化的思想禁锢民众思想与言论。治理方法的单一从根本上说是集权专制社会中缺乏平等协商精神的结果。
5、理想的民治模式特征和原则
同样，对于理想的民治社会，也有其四个显著特征，这些特征，我们也可以从现代进步的民主国家的社会实践中总结出来：第一，民治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。长期以来，公共权力中心的唯一性被默认为是一个不可替代的，但是民治理论却使公共权力中心多元化。除了政府之外，各种机构只有得到公众的认可，都可以成为公共权力的中心。公共权力不再被政府所垄断，使得政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等、合作、相互依赖并且互动的新型关系。
第二，民治模式强调国家与社会的合作，并且更加强调国家与社会的依赖关系。统治基本上局限在社会公共领域，所关联的对象是一种二元对立式的国家与民众。作为政府管理模式的民治与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。存在于私人领域和第三领域或部门的治理并不是一个封闭的系统，它们与政府的治理有着密切的联系。现代社会国家正在把原先由政府独自承担的责任转移给公民社会，后者包括各种私人部门和公民自愿性团体，它们正在承担越来越多的原先由国家或政府承担的责任。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限日益变得模糊不清。但这种模糊与古代社会中国家与社会的未分化有着本质的区别，当代社会的模糊说明利益整合和聚合的程度，其前提是在社会利益的分化程度非常发达，而古代社会中国家与社会的模糊却是在社会利益的分化程度非常低的情况下发生的。
第三，民治是一个上下左右互动的管理过程，它强调管理对象的认同与参与。民治主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。民治的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。民治组织的产生不是来自于授权，而是来自于协商，是由成员平等协商产生的。组织内部的议事规则、办事程序又经过成员协商博弈约定。决定事项的过程由于通过了认真的实质的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，具有非常灵活的利益表达机制，能够更好地体现公开、公平和公正。
第四，民治还意味着管理方式和管理手段的多元化。统治的典型模式是运用发号施令、下发文件、组织学习和所谓的计划来达成目标。而民治模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术。政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。
现代社会的民主治理，有四个基本原则：一是以自由保障自由。自由是人类秉性向善、向着正义与公正提升的最终动力源泉，自由缔造了民主、平等、分权、宪政与法治而不是相反；二是以分权保障自由。分权是自由与权利发展的客观要求，在分权未确立的地方便没有真正的自由与权利，也就不可能有真正的民主与宪政。因为在一个高度集权的专制社会中不可能形成真正合乎民意的政治性、公法性契约；三是以法治保障自由。自由民主不是“多数人的专政”，也不是“让多数人统治少数人”，更不是“让民众直接当家作主”或者所谓的“人民当家作主”，而是指“每一个人能够自己统治自己”即自治；宪政不是指“有宪法的政治”，而是指“法律下的政治”，任何权力行为都必须纳入法制的轨道。那些高唱着华丽的“人民当家作主”的背后，却是那些号称“人民公仆”的肮脏的恬不知耻的家伙们在当家作主。四是严格治理权力和控制官员。民主治理的社会，必须严格控制官员数量和谨慎使用权力，即使在十分必要的场合须行使权力，也必须公开接受公民的监督和质询。换一种说法，公权力是一种必要的恶，常常走样和变形，越权、揽权、出格和缺位、错位、不作为是公务人员的常病，所以，治官与治权是民治社会的基本事务。
2013年6月18日星期二，上阳书院