国内山坡地规划经验比较和思考
引 言
根据发达国家城镇化水平发展规律，我国城镇化率要达到70%左右才可能进入相对稳定时期。“2011年我国城镇化率第一次超过50%,是中国社会结构历史性的转折”[1]。在我国占70%的山地区域中，耕地资源主要集中在十分有限的平坝地区，如果继续主要在平坝地区发展城镇空间，难以解决城镇化率提高20个百分点所需要的用地问题，不断推进的城镇化如何规划和利用好山坡地资源，为城镇未来的可持续发展服务，成为规划工作者需要深入思考的问题。
一、 山坡地规划利用中存在的主要问题
1.1 规划利用的简单化倾向
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图 1 某市2004版总体规划确定的某山体公园范围图 |
1.2 指导山坡地规划利用的针对性标准缺乏
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图 2 同一城市2011年总体规划修改确定的某山体公园范围图 |
1.3 存在人为隔离山坡地与平缓地的联系问题
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图 3 重庆市1997版总体规划道路、铁路、港口规划图 |
二、规划利用山坡地的意义
2.1塑造山地特色景观，延续历史与文化的需要
山地城镇地处特殊的自然环境条件之下，城镇的整体空间景观格局和安全格局有自身的特色，也由于长期的阻隔，塑造了独特的城市历史和文化资源，如能适当利用城镇规划区内的山坡地，可将其作为城镇空间特色的重要依托和基础，塑造独特的城市景观。所以山坡地的规划利用在城镇景观特色和历史文化的可持续塑造方面具有独特的价值。
2.2充分利用城市空间资源，拓展山地城镇发展空间的需要
城镇规划区内的山坡地是城市功能的重要组成部分，传统的城市规划理念更多强调对城镇规划区内山坡地生态功能的保护。但单纯的保护面临巨大的开发建设压力，许多原规划作用山体保护的区域被规划修改为其他功能，改造为平地和台地后进行开发。不仅仅使得山坡地的生态功能难以保障，山坡地的景观特色和环境价值也被忽视。所以，山坡地的空间资源利用是一个多元价值体系的实现问题，即包括居住功能、生态功能、景观功能、休闲功能、科教功能、运动功能、观赏功能等多元价值的实现，应该使山坡地更好地为城市发展服务。
2.3提高山坡地地区人居环境质量的需要
山坡地区城镇常常受静风气候影响，在谷底地区空气流动性差，人工排放的各类污染物，特别是废气难以即时吹散，对谷底居民生活质量产生严重的负面影响；山坡地相对于平坝地区具有更好的视野，更清新的空气，在严格的用地标准和评估价值取向的指导下，科学选择适当区位，在适当的规划和工程技术保障下，对城市周边的山坡地适度规划利用，使山坡地的开发实现更加宜居的人居环境理想，是可能的，也是必要的。
三、 山坡地规划的台湾经验
3.1台湾山坡地分布情况
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图 4台湾山坡地规划效果照片（从101大楼自摄） |
3.2对山坡地生态景观和透水面积的管制
要求基地应配合自然景观风貌，尽量自然化，其整体的绿化应与自然环境配合。基地內建筑物应尊重自然景观的特色。树高十米以上及树高五米以上且面积达五百平方米的树林，除许可砍伐林外，应予原地保存。开发后基地内的透水面积，山坡地要求剩余基地面积的百分之五十，平地不应小于百分之三十。
3.3对山坡地水源涵养区的管制
规划水岸缓冲区(指距离丰水期水体岸边水平距离一千米的范围)，区内禁止水土保持以外的一切开发整地行为。取水口缓冲区(指取水口上游一公里半径内集水区及下游半径四百米)区内禁止水土保持以外的一切开发整地行为。
3.4对山坡地开发地块的地形和面积条件进行管制
开发面积占山坡地开发建筑面积不应少于10公顷，但一些例外情况不受面积的限制，例如新建公共设施、公用性农业产销设施等；申请开发游乐设施的土地面积应达5公顷以上。
3.5根据坡度对坡地开发建设比例进行详细的分类管制
按平均坡度区划成若干均质地块，分类规定：平均坡度超过30%者为坡度陡峭不应开发建筑；平均坡度超过55%不应计入法定空地面积；平均坡度超过30%且未逾55%应作为法定空地或开放空间，不应配置建筑物；平均坡度超过30%以上的地区，其面积的80%以上土地应维持原始地形地貌，不可开发，但应作为生态绿地，其余部份应就整体规划需要开发建筑；平均坡度超过15%以上的地区，以作生态绿地使用为原则；除建道路外，坡度超过30%以上地区，原则上不准开挖、填土；如有适当的挡土及排水设施，则坡度30%至40%可做法定空地，坡度逾45%以上者应划为公园、绿地。
3.6对山坡地开发建筑密度和容积率进行管制
山坡地上申请在非都市土地的山坡地住宅社区的建筑用地建筑密度上限为40%，容积率1.2 。山坡地上申请保护区变更为住宅区开发的住宅建筑密度不应超过30%，容积率不应超过0.6。台北市土地使用分区管制规则中规定低层住宅建筑密度30%，容积率0.6，多层住宅建筑密度30%、容积率1.2。
3.7对山坡地建筑高度进行严格管制
台湾坡度大于15%的山坡地针对不同的开发类型如住宅社区、工商综合区、媒体园区等明确规定了建筑密度、容积率和建筑高度的限制，对住宅社区的高度限制为21.6米。
3.8台湾山坡地规划成效
台湾山坡地得到非常好的保护，郊野地区保持了自然的风貌特征。局部的开发活动，由于严格限制了可开发用地占总用地的比例，使自然生态景观得到很好保护。形成城市与农村迥然相异的大地风貌景观。
四、山坡地规划的重庆经验
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图 5重庆市三维地形图（重庆市总规资料） |
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图 6 1996版重庆市城市总体规划图 |
重庆市作为山地城市，在布局上的最大特征是结合自然山水格局布局形成“多中心，组团式”的布局形态，最大限度地尊重自然地形对城市空间的分割，将山体、河流和陡坡绿化规划成为组团分隔带进行保护和利用，发挥其城市绿带和绿心功能，结合组团隔离带规划布局城市公园和森林公园等作为市民休闲活动主要空间，提高城市居住品质（如图1 1996版重庆市城市总体规划图所示）。各组团有适度的规模和必要的配套设施，市民日常需求能够在组团内部步行解决，减少市民对跨组团的机动交通出行的需求，也是低碳居住生活方式的一种重要布局形式。
4.2道路规划标准针对山坡地特殊道路的规定
重庆市在城乡规划地方标准建设过程中，逐步开始考虑山地的适应性问题，例如在道路交通方面，针对山地城市道路建设特殊性，在地方标准中提出特殊道路的规定，容许在特定条件下，道路的线型和坡度可以突破国家规范的规定，将极限坡度提高到12%，相应地对道路的行驶速度和坡长进行了限制，明确规定特殊道路“一般指城市支路和次干道的特殊连接线、小区路、厂区路等，解决局部区域或特定环境的服务交通。”
4.3针对山地丘陵地区乡村散居人口比例大的针对性标准
在重庆市《村规划编制技术导则》中，针对重庆市山地丘陵地区农村散居人口多于聚集人口的现状，要求在集中居民点布局时，除了考虑集中居民点本身规划的人口需求外，还考虑了农村散居人口对基本公共服务的需求，对服务的散居人口进行了相应分级。
4.4在城市建设中利用坡度高差大量复合用地的实践
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图 7重庆市朝天门照片（网上资源） |
4.5强调对山坡绿地的精细化管理
重庆市政府还发布了《重庆市“四山”地区开发建设管制规定》。该规定明确划定9类禁建区，5类重点控建区，切实保护了重庆森林、绿地资源。在重庆市规划局发布的《重庆市城乡规划绿地与隔离带规划导则》中强调隔离带的重要性，专门进行了针对性规定。将隔离带分为：自然保护区、风景名胜区、郊野公园、生态农业区、组团隔离带等几种类型，制定了空间管制规定，同时还针对山体防护绿地进行了规定。
4.6重视亲山和亲水设施的打造
山地城镇的可建设用地稀缺，所以普遍存在高密度开发的情况，在高密度环境下生存对开敞空间的需求会更加强烈。城镇的河流水体和山体可以成为城市开敞空间的主要载体，所以重庆市在历届政府规划部门的努力下，积极推动对沿江、沿河、沿山的亲山和亲水设施的规划，打造出不少市民喜闻乐见、休闲乐去的滨水景观和登山步道等城市亮点地区，如重庆南滨路海棠烟雨城市广场，已成为重庆市主要的城市客厅，南山、歌乐山的登山步道都成为重庆市民重要集中休闲地。
4.7建筑间距控制标准尊重日照时间少和传统的习惯
重庆市对日照控制有自己的特点，不同于平原城市，对建筑间距和半间距的标准以梯度控制的方式进行，考虑基本心理和卫生间距需求，方便控制管理。以居住建筑为例：对面宽大于40米的建筑严格按照1：1的计算高度控制建筑间距；对面宽小于40米的点式建筑，进行分段控制，按照建筑高度分为24米、60米、100三个高度，划分四个等级，分别控制固定间距，简化管理。
4.8注重城市桥梁在城市景观建设中的作用
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图 11某桥头绿地观赏效果照片（笔者自摄） |
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图 10 重庆市对桥头绿地的控制案例（卫星图片）
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4.9重视地质灾害和防灾减灾的相关规划标准制定
在城乡规划区范围内存在大量的滑坡、危崖、洪水等灾害，规划和国土资源主管部门对相关的规划设计规范非常重视，在国家层面的相关规范未出台前，就先行编制了地方规划规范，如：《重庆市地质灾害防治工程设计规范》、《重庆市气象灾害标准》、《重庆市城乡规划防灾减灾规划导则(试行)》、《重庆市应急避难场所规划编制导则（试行）》等，这些标准和规范的出台为减少山地城乡建设可能带来的不利影响发挥了巨大作用。
五、山坡地规划的云南经验
云南省94%的面积是山地，平地只有6%。用地极为紧张。据统计，2010年，云南全省各类建设占用耕地中78%为坝区的优质耕地。坡度在6度以下的耕地面积仅占26%，优质耕地相对较少。如果一味地占用平坝，再过10年优质耕地就可能丧失殆尽。
5.1从政治高度认识山坡地的规划利用
对面对保护耕地与满足城乡建设用地之间的矛盾，云南省提出引导工业园区、城镇建设上山。“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”。实现“山水田园一幅画、城镇村落一体化、城镇朝着山坡走、良田留给子孙耕”。各级政府主要党政领导负责，全面启动相关工作。
5.2以近期建设规划为抓手推动城镇上山的规划工作
规划利用低丘缓坡地和城镇上山工作是一项城乡规划面临的新课题，过去更多是通过利用坝区用地解决城镇发展空间问题。云南省规划主管部门在推进此项工作的过程中以近期建设规划和“三规”衔接审查工作为突破口，协调与相关部门的工作关系，以保障安全和效率为目标，优先解决城镇上山的用地选择问题。
5.3积极推动相关规划地方标准的编制
由于相关启动时间不长，经验还不成熟和系统，云南省希望尽快启动相关地方规划标准的编制工作，计划成立相应的研究机构开展研究工作，初步计划开展编制的地方标准包括：《云南省山水田园城镇规划技术标准》、《云南省山坡地利用规划用地评价标准》、《云南省防灾避难空间规划导则》、《云南省山地城市设计规划导则》等。
5.4重视山坡地上现有的历史名镇和名村的规划保护
由于大山的阻隔，云南省具有民族特色的历史文化名镇和名村资源非常的丰富，云南省在大力推进城镇上山的同时，也非常强调对地方传统文化的保护工作，严格执行已经颁布实施的相关名镇、名村的管理规定和条例，把历史文化的传承作为山坡地规划工作重要组成部分，强调对历史文化名镇和名村的保护应该连同其周边的山形地貌和生态环境氛围一起保护，传承优秀的历史文脉。
六、山坡地规划应重点关注的问题
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图 12重庆市吊脚楼照片（笔者自摄） |
山坡地人居环境历史上相对封闭，经过不断锤炼，与自然山水环境相互依存于更加恶劣的自然地质条件之下，形成独特的建筑环境观，如西北的窑洞建筑和重庆的吊脚楼建筑（如图8 重庆市吊脚楼照片），都为城市形态提供了独特的建筑历史文化元素。在山坡地的规划阶段，应该结合地形变化，利用一些自然高差，有意识地将适宜独特历史建筑形态的地区规划为传统的建筑空间功能，从而在用地规划阶段传承城市的建筑文化特色。
6.2山坡地的用地选择应考虑独特的制约条件和价值取向
在国家行业标准《城乡用地评定标准》cjj132-2009中规定山坡地规划利用的制约因素主要有：工程地质、地形、水文气象、自然生态和人为影响等五个方面，其中工程地质层面的地质灾害是山坡地开发通常会遇到的主要制约条件，目前，比较通行的做法是通过地质灾害的危险性评估和评价进行专业化的分析判断，规划专家以地质专业专家的评估成果为依据之一开展用地的评定。
地质灾害易发程度一般分为极易发区、高易发区、中易发区、低易发区和不易发区，再配以符号标注的易发点。国土资源部门的专家认为理论上任何灾害隐患在治理消除后都可以使用。一般规划专家认为，对地质灾害应以避让为主。所以，山坡地规划中评估结果认定的低易发区和不易发区可布置城乡建设用地；地质灾害极易发区、高易发区一般都纳入禁止建设区范围，可作为生态隔离绿地使用；而中易发区的利用就需要区别对待，深入分析，如果价值较高地段可以适当治理后使用，如果是一般地段可以规划为开敞空间使用，如规划为公园、停车场、地面堆场等用地功能，如果在城市边缘，也可以避开使用。通过区别对待发挥不同用地的不同价值，也可丰富城市形态。
对于坡向的考虑除了优先选择东、南方向外，更应该考虑景观价值取向对建设用地评定的影响。山坡地的局部可能具有较好的视野和景观价值，在用地适应性的评定指标体系中的没有引起相应的重视，建议在修订《城乡用地评定标准》时考虑。
6.3山坡地的使用应结合不同的坡度和区位确定相应的标准
山坡地的利用规划中由于其生态植被条件、地形和地质条件的特殊性，常常处于重要景观位置，所以在考虑用地功能时应作为稀缺资源进行深入分析，特别是有较高景观价值的地块，建议考虑公共服务设施功能为主，可以让更多的人能够有机会享用稀缺的资源带来的公共外部效应。从台湾的规划经验可以看出，不同的坡度对用地使用功能的制约是不同的，有待进一步的研究。不同区位的山坡地也存在不同利用方式的问题，在城市中心的山坡地一般为小山坡，大部分都规划为城市公园，或被推平作为其他建设用地使用；处于城市周边的丘陵和缓坡地区，常常规划为郊野公园或高端居住区，进行低密度的规划利用。不同城市区位的山坡地，在规划使用过程中应安排不同的功能，应基于什么样的原则，还需要进一步的深入研究。
6.4处理好山地建筑与山形地势的相互关系，将山形地势作为城市特色要素
山坡地的利用尺度上，由于存在大山、中山和小山的差别，位置上存在城中、城边山和山中城的不同关系。建筑尺度也存在相应的限制，应尽量避免建筑尺度对自然山型的负面影响，以适度匹配为益。城市建筑与山形地势的有机结合是塑造城市景观特色的重要途径，通过规划组织城市的关键视点和视廊的控制，达到“显山露水”的目的，提高城市山形地势的可识别性，是确保外地游客体会城市特色的关键所在。所以，规划山地建筑与山形地势要有机结合，避免城市重要山体的山峰和山谷被建筑无意间遮挡是组织城市建筑高度控制的重点。
6.5重视步行等多种交通方式在山坡地的生态保护和功能联系中的作用
梯步、索道、缆车、电梯、自动扶梯等在山坡地的规划建设中具有比机动车道路系统更高的山地坡度适应能力，在较高坡度环境下，通过多种交通方式的合理安排可以将山坡地的自然生态系统与城镇建设环境进行更有机的结合，相互衔接和穿插更为便利，特别是在解决竖向衔接中有着不可替代独特的作用，在城市山坡地的步行系统规划中，合理安排小型公共开敞空间，让市民方便进入山坡生态系统内部，享受清晰的空气，进行休闲和锻炼，成为市民社会交往生活的重要场所，使城中和城边的山成为市民可亲、可近、可游、可息、可观、可览之地。
结 语
该论文是住建部《山地城乡规划标准体系研究》课题的部分成果，得到课题组成员和专家的支持和帮助，在此表示衷心感谢。山坡地的规划建设既不可敬而远之，也不可盲目而为，需要有科学的态度和严谨的作风，在认真分析的基础上实现既传承历史风貌又创新城市景观的目标。
【参考文献】
1、台湾非都市土地相关计划体系简介 中國文化大學 吳东憶 2010/07
2、都市计划及关系法规汇编 台湾营建杂志社 编印 民国99年5月
3、区域计划相关法规汇编 台湾营建杂志社 编印 民国96年6月
4、重庆市规划院《山地城乡规划标准体系研究》云南、贵州调研报告 2012.5
5、陈纲，戴志中．山地城市街道空间秩序[J]．重庆建筑大学学报，2004，(5)：14—18．